Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

171

размер рассматриваемых выгод и издержек и — в особенности

если соответствующие последствия выражены в денежной фор-

ме — сравнить последствия различных видов регулятивных или

политических мер.

Это означает, что надо получить как можно больше количе-

ственной информации о масштабе той политической проблемы,

которую надо решить, об объеме издержек, связанных с регу-

лятивными мерами, и об ожидаемых выгодах регулирования.

Однако в большинстве случаев оценить все эти аспекты в коли-

чественном отношении невозможно. Поэтому важным элементом

анализа является также качественная информация. Возможные

проблемы с качественной информацией связаны с тем, что она

довольно субъективна — в том смысле, что каждый воспринимает

и оценивает ее по-своему. В этой связи очень важно постараться

представить качественную информацию как можно более четко

и беспристрастно. Одним из способов достижения этой цели

является многокритериальный анализ.

Приводятся «Типичные примеры издержек,

связанных с регулированием»

Кто несет

издержки

Примеры издержек

Бизнес издержки, связанные с ознакомлением с нормами регули-

рования и с планированием способов их соблюдения (могут

включать издержки на получение консультаций из внешних

источников)

более высокие издержки производства, обусловленные

повышением стоимости материалов в связи с введением

регулирующих мер

более высокие издержки производства, обусловленные изме-

нениями производственных, транспортных и маркетинговых

процессов в связи с введением регулирующих мер

издержки, связанные с потерянным сбытом, из-за ограни-

чений, налагаемых регулированием

лицензионные платежи и другие сборы, возникающие в

связи с введением регулирующих мер

издержки, связанные с соблюдением требований отчетности

или хранения информации, налагаемых регулированием

затраты на проведение внутренних проверок, выплату го-

нораров аудиторам и другие расходы, связанные с соблю-

дением требований, налагаемых регулированием

§ 2. Анализ регулирующего воздействия. Предотвращение рисков

Tihomirov.indb 171Tihomirov.indb 171 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

172

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Потреби-

тели

повышение цен на товары и услуги

сокращение ассортимента доступных товаров и услуг

задержки появления на рынке новых товаров и услуг

(связанные, например, с тем, что из-за введения регули-

рующих мер производители обязаны проводить испытания

продукта)

Государ-

ство

издержки регулирования: включают затраты на предо-

ставление соответствующей информации деловым кругам,

найм и обучение чиновничьего аппарата, работу по выдаче

лицензий и согласований

издержки, связанные с проверкой соблюдения регулятивных

норм: включают затраты на проведение проверок и аудита,

мониторинг результатов (например, проверки качества

воздуха)

издержки правоприменения: включают затраты на проведе-

ние расследований случаев несоблюдения норм регулиро-

вания и судебных преследований в этой связи

Другие издержки, связанные с созданием неравных условий конку-

ренции — например, когда создаются более благоприятные

условия для существующих производителей и препятствия

для выхода на рынок новых игроков (это приводит как к

потере эффективности, так и к тому, что производители

устанавливают более высокие цены на свою продукцию,

что сказывается и на потребителях)

издержки, связанные со сбытом, — например, если не-

пропорционально высокую долю некоторых из указанных

выше издержек приходится нести малоимущим или другим

социально уязвимым группам населения

ограничения на инновации и возможность создания и про-

дажи новых товаров и услуг

«Типичные примеры выгод, связанных с регулированием»

Кому

выгодно

Примеры выгод

Бизнес сокращение числа травм и несчастных случаев на производ-

стве и связанный с этим выигрыш в производительности

улучшение доступа к информации о состоянии рынка и,

соответственно повышение эффективности производства

или сбыта

выигрыш в производительности /эффективности в связи с

регулятивным запретом на антиконкурентное поведение

Tihomirov.indb 172Tihomirov.indb 172 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

173

Потреби-

тели

снижение цен на товары и услуги (например, благодаря

регулятивному запрету на антиконкурентное поведение)

повышение безопасности товаров и услуг

улучшение информационного обеспечения по вопросам,

касающимся товаров и услуг, что позволяет сделать более

информированный выбор

повышение минимальных стандартов качества товаров и

услуг

Государ-

ство

улучшение состояния здоровья населения, что способствует

сокращению затрат на здравоохранение

улучшение доступа государства к информации, что позво-

ляет принимать более информированные решения

издержки правоприменения: включают затраты на проведе-

ние расследований случаев несоблюдения норм регулиро-

вания и судебных преследований в этой связи

Другие выгоды, связанные с улучшением условий конкуренции

например, если регулирование направлено на введение

ограничений или запрет на антиконкурентное поведение

выгоды, связанные с распределением — например, если

регулирование обеспечивает более ощутимые выгоды для

беднейших слоев населения или жителей сельской мест-

ности (регионов)

Как рассчитать выгоды от регулирования?

Как правило, возможные выгоды от регулирования определить

гораздо легче, чем возможные издержки, потому что ради этих

выгод, собственно говоря, все и затевалось — именно они имелись

в виду, когда разрабатывалось предложение о введении регули-

рования. Однако определить размер этих выгод, и, в частности,

выразить их в денежной форме, может быть очень непросто. Это

связано с тем, что многие выгоды от регулирования касаются тех

аспектов, которые не имеют очевидной рыночной ценности —

например, если речь идет о спасенных жизнях, о предотвращении

травм или о недопущении загрязнения окружающей среды.

Тем не менее даже если выразить выгоды в денежной форме

невозможно, очень важно постараться оценить их размер, за-

давшись, например, такими вопросами: сколько человеческих

жизней можно будет реально спасти благодаря введению данной

регулирующей меры? Сколько травм можно будет избежать? Ка-

кого масштаба загрязнение можно будет предотвратить, какого

характера и где именно?

§ 2. Анализ регулирующего воздействия. Предотвращение рисков

Tihomirov.indb 173Tihomirov.indb 173 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

174

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

На самом деле, конечно, существует целый ряд экономических

методов оценки денежной стоимости выгод такого рода. Содер-

жание этих методов выходит за рамки настоящего руководства,

но с ними можно ознакомиться, прочитав некоторые пособия

по АРВ, указанные в Приложении 1.

Как получить данные, необходимые для проведения

высококачественного анализа регулирующего воздействия?

Одной из главных проблем, связанных с проведением АРВ,

является получение надежных и качественных данных, потому

что без таких данных пользы от АРВ будет немного. Однако сбор

данных может оказаться делом весьма затратным — как по вре-

мени, так и по деньгам. Поэтому здесь нужен очень взвешенный

стратегический подход.

Если говорить в более широком смысле, то глубина прово-

димого АРВ должна быть пропорциональна масштабу вероятных

последствий планируемых регулирующих мер. Иными словами,

если предполагаемая регулирующая мера с высокой вероятно-

стью приведет к серьезным последствиям, и тем, кто занимается

выработкой соответствующей политики, может потребоваться в

этой связи какая-то дополнительная аналитическая работа, то

на сбор данных, консультации с заинтересованными кругами и

собственно проведение анализа вам надо будет выделить больше

времени и ресурсов. Далее приводится описание некоторых стра-

тегий сбора данных, к которым вы можете прибегнуть, приступая

к проведению АРВ. При этом следует учитывать, что принцип

«пропорциональности» подхода требует тщательно взвесить,

насколько та или иная стратегия соответствует той задаче АРВ,

которая перед вами стоит в данный момент. Поскольку многие

из описанных здесь методов сбора данных могут потребовать

значительных ресурсов, то за необходимой информацией вам,

вероятно, придется обращаться к третьим сторонам.

Опросы

В анкету можно включить такие вопросы, которые позволят

вам получить интересующую вас информацию об основных аспек-

тах планируемой регулирующей меры. Если анкета для опроса

целевой группы (т.е. тех, кого может затронуть предполагаемая

мера) составлена грамотно, то полученные ответы могут стать

хорошей базой для оценки издержек соблюдения

Tihomirov.indb 174Tihomirov.indb 174 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

175

Испытательные группы

В Дании был введен новый метод сбора данных для АРВ,

который предусматривает привлечение специальной «испыта-

тельной группы», т.е. группы из нескольких компаний, которые

выразили согласие помочь правительству в проведении АРВ. Эти

компании дают консультации правительству по вопросам веро-

ятных издержек соблюдения планируемых норм регулирования.

Испытательная группа используется как база для проведения

опросов.

Преимущество этой модели состоит в том, что предприятия,

участвующие в опросах, со временем начинают понимать, что

такое АРВ, и какая информация необходима для его проведения.

Но здесь есть и обратная сторона: нужно быть особенно вни-

мательным и следить, чтобы получаемые ответы не привели к

систематической ошибке, связанной с частыми опросами одной

и той же группы «инсайдеров».

Анализ опыта других стран

Во многих случаях те нормы регулирования, которые плани-

руется ввести в вашей стране, уже приняты в соседних странах.

В этой связи бывает очень полезно обратиться за консультацией

к правительственным чиновникам или к другим источникам в

этих странах — это может оказаться эффективным способом

получения информации о возможных последствиях введения

соответствующей нормы.

Другие государственные ведомства

Как правило, в различных государственных ведомствах хра-

нятся большие объемы информации. Например, богатейшим

источником информации по таким вопросам, как количество

компаний, работающих в различных отраслях, количество ра-

ботающих и т.п., является государственное агентство по стати-

стике. Некоторые полезные материалы можно найти в органах

государственного управления. В частности, бывают случаи, когда

аналогичные регулирующие меры уже принимались в других

отраслях.

В этой связи всегда полезно проконсультироваться с пред-

ставителями органов государственного управления и выяснить,

какой информацией по интересующему вас вопросу могут рас-

полагать ваши коллеги в администрации?

§ 2. Анализ регулирующего воздействия. Предотвращение рисков

Tihomirov.indb 175Tihomirov.indb 175 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

176

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Обзор литературы

Бесценным источником информации о практической реали-

зации некоторых регулятивных подходов является имеющаяся

научная литература по этой тематике. Для поиска нужных мате-

риалов все чаще используется Интернет. Полезными источни-

ками информации являются также обзоры конъюнктуры рынка

и другие отчеты об исследованиях, проведенных различными

профессиональными ассоциациями и отраслевыми группами.

Консультации

Одним из самых экономичных способов получения данных

для АРВ являются консультации с представителями заинтересо-

ванных сторон. Кроме того, такие консультации способствуют

обеспечению легитимности регулирования, так как предусматри-

вают возможность активного участия людей в нормотворческой

деятельности на этапе, предшествующем имплементированию

регулирующих норм. А это в свою очередь может способствовать

повышению уровня их добровольного соблюдения.

Публичные слушания

Публичные слушания дают людям возможность лично вы-

сказать свое мнение по поводу предлагаемых регулирующих мер.

Некоторым заинтересованным сторонам (т.е. тем, кого эти меры

затрагивают) это существенно упрощает участие в процессе, так

как они едва ли приняли бы участие в обсуждении, если бы для

этого им надо было представить свое мнение в письменном виде.

Кроме того, публичные слушания предусматривают диалог. В ходе

обсуждения с участниками слушаний сотрудники регулятивных

органов могут что-то выяснить для себя, задать какие-то вопро-

сы и в конечном счете получить более четкое представление о

мнении заинтересованных сторон по поводу предлагаемых ре-

гулирующих мер.

Вместе с тем в условиях публичных слушаний, в присутствии

большого количества заинтересованных сторон, мнения которых

могут быть очень разными, провести логичное и непредвзятое

обсуждение сложных и/или эмоциональных вопросов бывает

довольно трудно. Кроме того, у многих важных представителей

заинтересованных сторон по ряду причин может не оказаться

возможности присутствовать на публичных слушаниях. В этой

связи очень важно правильно выбрать место и время проведения

таких слушаний.

Tihomirov.indb 176Tihomirov.indb 176 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

177

Консультативные органы

Правительства часто создают различные консультативные

органы, которые должны оказывать помощь в разработке и

оценке регулирующих норм. Консультативные органы могут

быть самых разных типов. Две основных категории составляют

постоянные и временные консультативные органы. Постоянные

органы дают консультации по широкому кругу вопросов в об-

ласти регулирования в конкретной сфере политики. Временные

консультативные органы учреждаются специально в целях ор-

ганизации консультаций только по какому-то определенному

вопросу законодательства.

Столь тщательный анализ возможных мер регулирования

означает применительно к правовому регулированию решение

трех стратегических задач. Во-первых, необходимость всесто-

ронней оценки возможных правовых рисков — неисполнения

актов, коллизии актов, ошибочных действий публичных органов

и различных организаций, срыв договорных обязательств, не-

гативное отношение граждан и общественных слоев. Для этого

нужны превентивные меры.

Во-вторых, следует учитывать подвижное соотношение импе-

ративных, диспозитивных и рекомендательных норм о материаль-

ном и процессуальном праве, о публичном и частном праве, об

устойчивости технико-юридических норм, о сближении корпусов

внутреннего и международного права.

Это позволяет фиксировать разные аспекты и способы право-

вого и неправового регулирования, отражающие динамику

внешнего воздействия на сознание и поведение людей. В широ-

ком смысле правовое регулирование является государственно-

правовым по своим целям, институтам, процедурам, средствам

обеспечения. В узком смысле оно может быть нормативно-

упорядочивающим, стимулирующим, ограничивающим, запрет-

ным. Используются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-сти-

мулы, нормы-статусы, нормы-ограничения и устанавливаются

пределы саморегулирования, как бы «внутри». Выбор норм дол-

жен определяться с учетом реальных социально-экономических

и иных ситуаций, что бывает далеко не всегда. И тогда нормы

остаются на обочине общественного развития и реальных видов

поведения и деятельности людей.

Понимание такой корреляции приводит ученых-юристов

к признанию правового регулирования как государственного,

§ 2. Анализ регулирующего воздействия. Предотвращение рисков

Tihomirov.indb 177Tihomirov.indb 177 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

178

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

так и саморегулирования адресатами права

. Исследователи-

экономисты «накладывают» регуляторы на сферу экономики и

признают четыре вида регулирования — государственное, соре-

гулированное (бизнеса и власти), делегированное саморегулиро-

вание, добровольное саморегулирование. Подробно поясняются

условия предпочтительности каждого из них

. Практически же

американский метод дерегулирования используется у нас в другом

смысле, скорее как «сброс» государственных функций.

Создание правовых условий для полного саморегулирования

означает легальное поле для использования таких регуляторов,

как договоры в частном

и публичном праве, локальные акты,

нормы-самообязательства, обращенные «внутрь» организаций—

субъектов или к их отношениям между собой. Во всех случаях

налицо более широкий выбор альтернатив решений.

Обратим внимание и на стихийную регуляцию в правовой

сфере, когда кроме урегулированных правом существует множе-

ство и неправовых фактических отношений. Последние можно

назвать неформальными отношениями.

В-третьих, необходимо умно определять сферы саморегу-

лирования, которые включают такие элементы, как свободное

определение целей деятельности, самостоятельное принятие ре-

шений, сильные стимулы деятельности, самоответственность за

свои действия. Таков их позитивный потенциал, но в негативном

смысле обнаруживаются корыстные мотивы, сепаратистские на-

строения и действия. И их надо преодолевать. Этому способствует

формирование готовности людей к самодеятельности. Влияет

устойчивый уклад жизни, когда сообразование действий с нор-

мами является привычкой людей и традициями организаций.

И тогда «внешние» воздействия почти не требуются.

Демократический потенциал саморегулирования очевиден и

тем не менее нужно его поддерживать с помощью комплекса

правовых институтов. Это четко определенная сфера самостоя-

тельно принимаемых решений (в уставах, положениях и т.п.),

это целеполагание, открывающее простор действиям, это запрет

вмешиваться «извне», это минимизация внешних регуляторов и

уменьшение, «снятие» административных барьеров (видов согла-

сования, перечня документов и т.п.). Это стимулирование превы-

шения стандартов, это активизация человеческого фактора.

Общая теория права и государства. М.: Юристъ, 1996. С. 132–138.

Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного

регулирования. М.: ТЕИС, 2002.

См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорно право. Кн. 1. Общие

положения. М.: Статут, 1999.

Tihomirov.indb 178Tihomirov.indb 178 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

179

Пока же действуют такие отрицательные факторы, как

жесткость государственного регулирования и акцентированное

внимание на «вертикаль власти» и ограничение потенциала само-

регулирования как в нарастающий поток законов и иных право-

вых актов «сверху», в котором не учитывается польза локальных

актов и возможности увеличения их удельного веса в условиях

расширения самостоятельности организаций и учреждений, му-

ниципальных структур. Нужно уменьшать влияние отмеченных

отрицательных факторов.

В ходе общественных процессов проявляется тенденция, свя-

занная с новым типом норм — актов самоуправления. Для них

характерны следующие признаки: а) самообязательство, когда

совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение;

б) добровольность и заинтересованность в принятии и реализации

решения; в) коллегиальная основа; г) формирование и выраже-

ние общей воли на основе согласования публичных и частных

интересов; д) самоответственность.

Новизной последних лет отличаются акты, выражающие

своего рода укрупненные корпоративные интересы, когда для

их формирования образуются отраслевые и территориальные

биз нес-сообщества. Можно вести речь о разных формах профес-

сионального саморегулирования. Это корпоративные кодексы по

профессиям (судей, адвокатов и т.п.), Корпоративный кодекс,

одобренный в 2001 г. Правительством Российской Федерации,

и многочисленные кодексы в больших корпорациях, Социаль-

ная хартия бизнеса, одобренная в 2004 г. Российским Союзом

промышленников и предпринимателей. В них содержатся до-

бровольно принятые нормы-самообязательства, которые служат

ориентиром для деятельности организаций и их локального

нормотворчества. Конечно, еще предстоит добиться реальной

эффективности корпоративного саморегулирования, как путем

совершенствования законодательных норм, так и правил и про-

цедур собственной деятельности.

Все более заметное место занимают так называемые этические

кодексы как акты, содержащие ценности, принципы и стандар-

ты поведения государственных служащих. Их много за рубежом

(Кодекс поведения, Этический кодекс, Стандарты этичного по-

ведения), и они чаще утверждаются подзаконными актами. Такие

кодексы содержат своего рода поведенческие ориентиры и пра-

вила юридико-морального характера. Появляются такие кодексы

и в России, и нужны серьезные усилия по их реализации.

§ 2. Анализ регулирующего воздействия. Предотвращение рисков

Tihomirov.indb 179Tihomirov.indb 179 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

180

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

§ 3. Информация для правовых решений

Для целей и содержания правового регулирования первосте-

пенное значение имеет системный сбор, анализ и использование

полной и достоверной информации. По ее содержанию можно

вести речь об экономической, социальной, политической, эко-

логической, правовой и международной и научной информации,

которая формируется по тематическим блокам, временным и

иным параметрам. Стабильные информационные показатели

должны сочетаться с временными, когда в условиях финансово-

экономического кризиса были введены дополнительные пока-

затели в сфере движения трудовых ресурсов и государственных

финансовых средств. Информация собирается «обязанными»

структурами и передается тем субъектам, которые обязаны ее

использовать. Федеральный закон «О доступе к информации и

деятельности государственных и муниципальных органов» создает

необходимые юридические режимы.

Едва ли стоит доказывать ценность информации как носителя

знаний и как средства их передачи. Передача, распространение,

обмен знаниями происходят в режиме информационных отно-

шений, где возрастающая роль принадлежит информационному

праву

. Действующие информационные системы и современные

информационные технологии многократно ускоряют процессы

и расширяют возможности доступа к знаниям. И законода-

тельство, и другие источники права становятся важной частью

информационного ресурса страны

. Когда право полнее «на-

питывается» жизненными соками, когда меняются способы его

формирования.

Решение этих задач во многом достигается благодаря ранее

принятому Федеральному закону «Об информации, информати-

зации и защите информации» (1995), а потом — Федеральному

закону «Об информации, информационных технологиях и о

защите информации» (2006). Пользование информационными

ресурсами и является каналом получения и обмена знаниями

внутри страны и за ее пределами.

Реализация права на доступ к информации из информа-

ционных ресурсов связана с действиями пользователей. Это

См. подробно: Информационное право. Актуальные проблемы теории и

практики. М.: Юрист, 2009.

См.: Бачило И.Л. Меняются ли функции права в условиях информатиза-

ции // Информационное право и становление основ гражданского общества в

России. М., 2008.

Tihomirov.indb 180Tihomirov.indb 180 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55