Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Организация управления не ограничивается нормативным
определением функций и деятельностью тех или иных органов.
Отмеченное выше усиливающееся влияние международного права на
административное право находит свое отражение в функционально-
структурных переменах. В необходимых случаях на федеральные органы
возлагаются функции по обеспечению выполнения международных
обязательств России. Например, в целях выполнения обязательств
России, вытекающих из Международной конвенции по охране
человеческой жизни на море 1974 г. Правительство возложило на
Министерство транспорта функции головной организации по участию в
создании и функционировании Глобальной морской системы связи при
бедствии и для обеспечения безопасности.
Другое направление деятельности - это комплексные меры по
выполнению международных комиссий и т.д. Таков смысл федеральной
целевой программы «Предотвращение опасных изменений климата и их
отрицательных последствий» с подсистемами (информационной,
наблюдения, нормативной, предупредительной и др.). Соответствующие
органы получили межведомственные полномочия. Такие же полномочия
есть у Межведомственной комиссии по охране озонового слоя, решения
которой являются обязательными.
§ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО НАЦИОНАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Растущий объем социально-экономических и иных связей
государств создает объективную основу для удлинения радиуса действий
исполнительных органов национальных государств. Дело не
ограничивается их эпизодическими функциональными и политическими
контактами. Формируется механизм международного управления, как в
рамках общих, так и специальных структур и программ взаимодействия.
Пониманию данного процесса способствует краткая характеристика
деятельности «Римского клуба» как международной
неправительственной организации. Ее цели - глобальное видение
исследуемых вопросов с учетом возрастающей взаимозависимости всех
стран и народов, взаимосвязанное рассмотрение различных вопросов,
прогнозирование на основе анализа долгосрочных проблем. Среди них и
такие «болезни управления», как пренебрежение законом, коррупция и
бюрократизм. Критическая оценка архаичных структур, «вертикальной
специализации» правительственных органов и процедур принятия
решений затрудняет комплексное решение проблем. Общество теряет
управляемость...
Эти типичные для многих государств оценки сопровождаются
поиском новых методов управления и институтов, координирующих
сотрудничество государств. Понимание общности функций и их гибкости
должно приводить к взаимодействию разных органов, к образованию
паритетных органов, к расширению круга участников, принимающих
решения (бизнес, банки, наука, граждане). Прогнозные оценки
оказались довольно точными и, главное, полезными (См. подробно:
Римский клуб. История создания, избранные доклады, и выступления,
официальные материалы, УРСС, 1997, с. 51-52, 227-228).
Россия участвует в таких контактах в рамках реализации проекта
«Демократия, управление и участие» Программы развития ООН.
Оказывается техническое содействие президентским, парламентским и
правительственным структурам в выполнении их функциональных задач,
в проведении реформ и демократизации управления. В 1995 г. Россия
представила национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи
ООН «Государственное управление и развитие».
Совместные проекты и программы обучения управленческих
кадров, формирование объединенных научно-учебных центров
способствуют прогрессу государственного управления. Развиваются и
другие формы сотрудничества, и среди них выделим прежде всего
конституционные формы.
В рамках СНГ созданы и действуют институты, которые образованы
непосредственно из руководителей высших исполнительных органов и
функционирование которых влияет на деятельность всех или многих
органов исполнительной власти государств - участников СНГ. Так,
действует Совет глав государств и Совет глав правительств. Из
руководителей правительств состоят исполнительные органы Союза
Белоруссии и России, Евразийского Экономического сообщества.
Принимаемые решения имеют либо обязательный, либо
рекомендательный характер. Интеграционный комитет - постоянно
действующий исполнительный орган. В его состав входят первые
заместители глав правительств, министры экономики, финансов и др.
Осенью 1997 г. состоялось совместное заседание коллегий МВД
России и Белоруссии, на котором обсуждались вопросы борьбы с
преступностью. В данной сфере уже реализуются 15 двусторонних
соглашений. Решение создать совместную коллегию двух министерств -
интересное новшество!
В межправительственных комиссиях по экономическому,
торговому, научно-техническому и социально-культурному
сотрудничеству России и иностранных государств обеспечено паритетное
представительство сторон - чаще всего на уровне премьеров или вице-
премьеров.
Примечательно, что в рамках СНГ развивается система
межгосударственных функционально-отраслевых органов. Это
представительные органы - советы, в состав которых входят
соответствующие министры, руководители центральных государственных
органов стран, подписавших соглашения об их создании. Таковы советы
министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей
таможенных, авиационных служб, совет по сотрудничеству в области
образования (в соответствии со ст. 3 Соглашения о сотрудничестве по
формированию единого образовательного пространства, подписанного
17 января 1997 г.). Советы обсуждают вопросы координации своей
деятельности, сближения правовых актов и процедур, взаимного
информирования и т.п.
Примером может служить Соглашение о создании совета
руководителей государственных информационных агентств Содружества.
Основными задачами Информсовета СНГ являются: разработка
рекомендаций государственных информационных агентств по созданию
наиболее благоприятных условий для беспрепятственного
распространения информации; проведение консультаций по вопросам
информационной деятельности; организация обмена опытом
профессиональной деятельности; выработка рекомендаций по
выполнению принятых решений по вопросам сотрудничества в
информационной сфере; содействие развитию информационных
телекоммуникаций и связи государств - участников СНГ; содействие в
применении международных принципов и норм информационных
отношений; разработка предложений нормативно-правового
регулирования информационного обмена.
Информсовет СНГ имеет право: знакомиться с информационной
деятельностью государственных информационных агентств СНГ в
пределах своей компетенции; вносить на рассмотрение органов
Содружества предложения по вопросам сотрудничества в
информационной сфере; привлекать при необходимости экспертов и
специалистов для проведения аналитических и научно-экспертных
работ; вести переговоры, участвовать в международных мероприятиях и
представлять интересы государственных информационных агентств СНГ
в международных организациях по интересующим Содружество
вопросам в области информационного обмена по согласованию с
национальными информационными агентствами; решать иные вопросы в
пределах своей компетенции.
Членами Информсовета СНГ являются руководители
государственных информационных агентств СНГ. Председатель и
заместитель Председателя Информсовета СНГ избирается его членами
простым большинством голосов сроком на три года. Председатель
принимает меры по организации работы Информсовета; проводит
заседания Информсовета и от его имени подписывает документы, а
также представляет его в уставных органах СНГ.
Информсовет СНГ подотчетен Совету глав правительств государств
- участников СНГ. Информсовет работает по утвержденному им плану и
проводит свои очередные заседания два раза в год. Внеочередное
заседание Информсовета созывается Председателем в случае, если не
менее трех членов Информсовета выступили с инициативой его
проведения и письменно уведомили об этом Председателя не позднее
чем за месяц до предлагаемой даты проведения внеочередного
заседания.
Решения Информсовета СНГ принимаются на основе консенсуса
членами Информсовета СНГ или их уполномоченными представителями с
учетом мнений членов Информсовета СНГ, которые по какой-либо
причине не смогли присутствовать при принятии решения, но свою
позицию по рассматриваемому вопросу подтвердили письменно. Решение
о реорганизации или упразднении Информсовета СНГ принимается
Советом глав правительств.
И в других межгосударственных объединениях представительство
национальных органов исполнительной власти выражено весьма
отчетливо. Например, в Совете Европейского союза (ранее - сообщество)
находятся представители правительств государств - членов ЕС. Чаще
всего это представители министерств иностранных дел, экономики,
труда, сельского хозяйства, транспорта.
Комиссия Европейских сообществ включает в свой состав
представителей назначаемых «по общему согласию» правительств
государств - членов ЕС на 4 года. КЭС инициирует и готовит важнейшие
решения, обеспечивает исполнение бюджета, законодательных норм и
директив. КЭС располагает специальным аппаратом.
Совет Европы как межправительственная политическая
организация, куда входит и Россия, имеет ряд органов. Среди них -
комитет министров как исполнительно-распорядительный орган. В его
составе министры иностранных дел 39 государств-членов или их
заместители.
Совет Европы ценит неправительственные организации (НПО),
которые могут действительно выразить заботы простых людей Европы.
Работа этих организаций как на местном, так и на национальном уровне
стала неотъемлемой частью европейского общества. Действуя на
некоммерческой основе, они участвуют в таких сферах, как: работа,
общественная жизнь, культура, профсоюзная деятельность, политика,
наука, гуманитарная помощь, религия и т.д. Вот почему Совет Европы
признал важным вклад, вносимый НПО в дело строительства
демократической Европы, учредив «консультативный статус»,
предоставляемый наиболее представительным из них и организованным
на европейском уровне.
НПО активно участвуют в работе Совета Европы: представляя в его
распоряжение свой экспертный опыт и технические советы,; озна-
комливая его с мнением и взглядами типичных представителей разных
слоев общества; снабжая информацией о его начинаниях и достижениях
в своем конкретном секторе. Отношения между Советом Европы и НПО
могут принимать весьма различные формы: от простого
консультирования до сотрудничества, осуществляемого в полном
объеме. Представители НПО участвуют в качестве консультантов в
различных исследованиях, проводимых в рамках межправительственной
деятельности. Они представляют устные и письменные доклады
экспертным комиссиям Парламентской ассамблеи, равно как выступают
на коллоквиумах, организуемых Советом Европы.
Развиваются контакты между национальными государственными
органами и международными организациями. Приведем иллюстрацию.
Летом 1997 г. в Хельсинки состоялась третья Общеевропейская
конференция по транспорту, созванная Европар-ламентом, Европейской
экономической комиссией при активном участии Европейской
конференции министров транспорта. В ее работе участвовал российский
министр транспорта. В Декларации о согласовании принципов
транспортной политики и объединения магистралей отдельных
государств в единую транспортную сеть намечены меры по сближению
технологий, правовых норм, по информационному обмену,
либерализации транспортных рынков.
Другой пример. Известно, сколь острым оказался конфликт между
ЕС и США в связи с нарушениями санитарных норм, касающихся
экспорта мяса и мясных изделий. Европейский комиссар по вопросам
здравоохранения, национальные службы, производители и экспортеры,
Всемирная торговая организация - вот участники этой конфликтной
ситуации.
Общественной практике известны случаи создания международных
исполнительных органов определенного профиля деятельности.
Так, Межгосударственный экономический комитет Экономического
союза является постоянно действующим координирующим и
исполняющим органом Экономического союза, осуществляющим
контрольные и распорядительные функции в пределах полномочий,
добровольно делегированных ему государствами - участниками Договора
о создании Экономического союза. Президиум - высший орган МЭК -
состоит из заместителей глав правительств соответствующих государств,
Коллегия - из полномочных представителей государств. При МЭК
действуют межгосударственные, межправительственные
координационно-консультативные органы, руководители которых
участвуют в работе Коллегии с правом совещательного голоса.
С 1989 г. действует Европейская организация высших контрольных
органов. Она способствует расширению профессиональной кооперации
между органами-членами, поддерживает связь с национальными и
международными органами, специализирующимися в сфере контроля
государственных финансов, организует обмен информацией об
изменениях национальных законодательств по вопросам контроля и
государственных финансов, организует изучение общих проблем и
внедрение научно-практических рекомендаций. Членами Европейской
организации могут стать высшие контрольные органы европейских
государств, являющихся членами Международной организации высших
контрольных органов.
Еще пример. Создана смешанная комиссия по координации
сотрудничества между министерствами обороны России и
Великобритании.
Отмеченные явления свидетельствуют о нарастающей тенденции
интернационализации управления и регулирования. В ближайшем и
отдаленном будущем можно предвидеть обострение потребностей
государств осуществлять общие программы и проекты, совместное
управление объектами, иметь единые функциональные службы. Это
диктуется экономическими, социальными и экологическими
интеграционными процессами. Указанные службы должны действовать
на основе единых процедур и принимать акты, документы,
ориентирующие деятельность национальных структур управления.
РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ
КОЛЛИЗИИ
ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Государственное управление и регулирование, опосредуемые
нормами административного права, вовлекают в свой «оборот»
множество физических и юридических лиц. Реализация этих норм
«встречается» на каждом уровне с другими нормами, участники
административно-правовых отношений их воспринимают и оценивают
по-разному. Возникают немало произвольных толкований и действий,
отклонений от «нормативной модели». Правоприменение порождает
множество юридических противоречий, коллизий.
Следовательно, нужен механизм действия правовых актов. В нем
следует выделить в интересующем нас плане общепозитивную роль,
ориентацию на достижение правовых целей, на ритмичную деятельность
всех ее участников, и правозащитную роль, призванную охранять права
и интересы граждан и юридических лиц, укреплять законность.
Их уяснению и достижению помогает обращение к понятию
«управленческий процесс». Широкое его использование позволяет
выявить на «коллизионном поле» смысл собственно административного
процесса.
Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим
элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается
динамичное функционирование системы управления. Система проявляет
себя именно в управленческом процессе как разновидности процессов
общественной деятельности. Системы управления в целом и каждое их
звено в отдельности достигают стоящих перед ними целей,
установленных, как отмечалось выше, чаще всего в нормативном
порядке. Субъекты управления добиваются необходимых результатов
воздействия на управляемые объекты. Тем самым появляется
возможность соизмерить полученные результаты с затратами
управленческого труда и целями, установить степень эффективности
управленческой деятельности.
Правильное понимание процесса управления имеет большое
теоретическое и практическое значение. Оно позволяет глубоко оценить
содержание управленческой деятельности, наметить и использовать те
ориентиры, которые придают ей характер целеустремленного и
ритмичного процесса. В научной литературе далеко не всегда
выделяется процесс управления. Довольно часто (и это, к сожалению,
отражается в практике государственного и хозяйственного
строительства) речь идет об отдельных элементах управленческой
деятельности. В экономической литературе, например, характеризуется
набор элементов, средств, методов, рычагов хозяйственного управления,
которые при всей значимости не всегда взаимодействуют между собой в
качестве единого управленческого процесса.