Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
В истории отечественного административного права в механизме
защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения
законности.
Например, А.И. Елистратов признавал важным самое устройство
проявлений власти (обособление законодательных и административных
учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий,
содействие самоуправлению, административный надзор и ревизия),
принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на
чиновников. Особое внимание уделялось административной юстиции как
судебному обжалованию актов управления. Она служит для граждан
публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти
судебному контролю.
Как многие российские административисты начала XX века, А.И.
Елистратов в большей степени описывал административную юстицию в
странах Запада. В России он признавал скорее зачатки
административной юстиции в преобразованном Правительствующем
Сенате. По закону 1916 г. Сенаторы определялись в департаменты из
числа лиц с высшим образованием. Дела разбирались в присутствиях.
Ослаблялось влияние на них заинтересованных министров (См.: AM.
Елистратов. Основные начала административного права. Издание
второе. - М.: 1917, с. 252-285). И все же отрадно отметить много
публикаций по данной теме в XX в.
В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зару-.
бежной административной юстиции. Применительно к кашей стране
акцент делается скорее на жалобы как легальной форме опротестования
нарушенных прав и способах их преимущественно «инстанцион-ного»
рассмотрения. Одной их первых работ такого рода была книга М.Д.
Загряцкова об административной юстиции и праве жалобы. С этим
связывалась разработка проблем административного процесса (См.: М.Д.
Загряцков. Административная юстиция и право жалобы (в теории и
законодательстве). - М.: 1924). Позднее вопросы законности в
государственном управлении стали преобладать в тематике
исследований, отражая ее сугубо янаказателъный» аспект (См.: А.Н.
Одар-ченко. Пределы административного усмотрения. - Право и жизнь. -
М.: 1925, кн. 6). Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом
на демократизацию всех сторон государственной жизни.
Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к
выводу об их слитности с материальными нормами административного
права. Такой широкий подход к административно-процессуальному
праву был подвергнут критике. Но не столько ав-торско-критический,
сколько позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере,
а именно книга Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР»
(См.: Н.Г. Салищева. Административный процесс в СССР. - М.: Юрид.
лит., 1984, с. 12-17). Мы подробно процитируем целый ряд ее
положений.
По мнению Н.Г. Салищевой, можно различить административное
производство как процесс применения административно-правовых норм,
как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов
и административный процесс как деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а
также по применению мер административного принуждения. В первом
случае речь идет о порядке разрешения индивидуальных дел в рамках
внутриорганизационной деятельности аппарата управления, с
внутриорганизационными отношениями. Во втором главным является
внешняя функция соответствующего органа, когда вышестоящий орган,
его должностное лицо либо специально для этого образованный орган
разрешает в принудительном порядке спор, возникший в
адлшнистративко-правовыл отношениях, либо осуществляет применение
установленных законом мер государственного принуждения. Здесь
налицо административная юрисдикция, которую вправе осуществлять
соответствующий государственный орган.
По мнению Н.Г. Салищевой, эти споры не вытекают из внутри-
организационных отношений, а возникают между лицами, не
подчиненными друг другу. При этом важно, чтобы государственный
орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему
юрис-дикционную функцию.
К области административной юрисдикции органов управления
автор относит, также применение мер административного воздействия,
когда уполномоченный на то орган применяет норму материального
права, предусматривающую меру государственного принуждения. И
здесь возникшие административно-правовые отношения также выходят
за рамки внутриорганизационной деятельности аппарата, так как
непосредственно затрагивают, интересы других, не подчиненных этому
аппарату лиц.
Обосновывается объединение в административном процессе
деятельности государственных органов по разрешению споров между
сторонами административно-правового отношения и по применению в
административном порядке государственного принуждения. И в том и в
другом случае дело сводится к нарушению (действительному или
предполагаемому) одной стороной административно-правового
отношения прав другой стороны административно-правового отношения
либо к невыполнению возложенной на лицо обязанности.
Приведем определение Н.Г. Салищевой административного
процесса как регламентированной законом деятельности по разрешению
споров, возникающих между сторонами административного
правоотношения, не находящимися между собой в отношениях
служебного подчинения, а также по применению мер административного
принуждения.
Другая группа административистов допускает рассмотрение
административного процесса в широком смысле, как правоус-
тановителъной, правоприменительной деятельности. Это скорее
административно-процедурная деятельность с такими элементами как
подготовка правовых актов управления, регламентирование,
разрешительное производство, лицензирование и т.д. Здесь правила,
нормы направлены на создание специализированных процедур
деятельности, с чем мы вполне согласны.
Но наряду с этим выделяется административный процесс в
юрисдикционном смысле (См. подробно: А.П. Алехин, А.А. Корма-
лицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации.
Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 300-314). Рассмотрим подробнее
выделяемые авторами его черты.
1. Процесс предназначен для разрешения споров. Это споры - о
праве административном, или же административно-правовые споры,
которые возникают в связи со сложившимся у одной из сторон
конкретного административно-правового отношения представлением о
том, что ее права и законные интересы нарушаются либо тем или иным
образом ущемляются действиями другой стороны. Административно-
правовые споры возникают по инициативе стороны, испытывающей на
себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной
власти и считающей это воздействие (например, правовой акт
управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по
инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными
органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в
случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных
правоохранительных органов (например, при опротестовании органами
прокуратуры актов или действий исполнительных органов).
2. В основе административно-правовых споров, в процессе
разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения
(действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные
дела.
3. Разрешение административно-правовых споров предполагает
установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует
руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.
4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-
процессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для
возникновения в рамках административного процесса особого вида
правовых отношений. Это - административно-процессуальные отношения
горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый
правовой уровень участников. Равенство сторон имеет силу до
определенного момента. Таковым является момент вынесения решения
по данному спору или индивидуальному делу, что относится к
прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках которых
сосредоточены юридически властные полномочия, необходимые для
такого решения. .Авторы подчеркивают, что в юрисдикционных
правоотношениях практически реализуются материальные нормы
административно-процессуального права. При этом административная
юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде
всего закрепляется в виде полномочий соответствующих
исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению
административно-правовых споров.
5. Авторами отмечается, что административная юрисдикция
служит, в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного
правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите
административно-правовых отношений. Одновременно в рамках
административно-юрисдикицонной деятельности практически
осуществляется защита и многих других правовых отношений.
6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикци-
онного характера в соответствии с действующим законодательством РФ
не является исключительной прерогативой исполнительных органов
(должностных лиц). Она может осуществляться не только во
внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем
сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными
органами судебной власти, постоянно расширяется.
1. Административная юрисдикция имеет своим юридическим
результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие,
находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе
соответствующего индивидуального административно-правового акта,
являющегося объектом спора, либо о правомерности или
неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций),
либо, наконец, о необходимости применения соответствующих
принудительных мер в интересах восстановления или защиты
правопорядка в сфере государственного управления.
8. Допускается выделение в рамках единого института админи-
стративно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов.
Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными
субъектами и т.п. На этой базе формируется понятие административного
производства, под которым понимается нормативно урегулированный
вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и
разрешению индивидуальных административных дел.
Д.Н. Бахрах полагает, что административный процесс стоит в
одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный,
гражданский, законодательный, бюджетный.
Как юридический процесс он обладает всеми свойственными
последнему признаками, но это и вид управленческой (исполнительной)
деятельности, которому присущи следующие особенности.
Административный процесс:
а) представляет собой разновидность властной деятельности
субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда
они рассматривают дела об административных проступках), и
прокуроры;
б) направлен на решение определенных управленческих дел,
достижение юридических результатов;
в) урегулирован нормами административного права.
Автор признает, что государственной администрации приходится
использовать полномочия при решении самых разнообразных дел. В
зависимости от их содержания административный процесс -самый
большой из юридических процессов - можно поделить на три части:
процесс административного правотворчества; правонадели-телъный
(оперативно-распорядительный) процесс; административно-
юрисдикционный процесс. Конкретизируя содержание решаемых
исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую
из трех названных разновидностей административного процесса можно
разбить на более мелкие части - производства. Административное
производство, будучи составной частью административного процесса,
отличается от других административных производств главным образом
содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии (См.:
Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1996, с. 153-156).
Деление административного процесса на производства
обусловливает формирование институтов административно-
процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного,
приватизационного производства, производства по делам об
административных правонарушениях граждан и др. Учитывая множество
актов, регламентирующих административной процесс, автор допускает
принятие административно-процессуального кодекса.
Юридические нормы оформляют стадии процессуальной
деятельности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии
как совокупность действий различаются непосредственными целями и
задачами; особым кругом участников и спецификой их правового
статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических
фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.
По мнению Д.Н. Бахраха, общими для административного процесса,
а значит, и для любого из входящих в него производств являются
следующие стадии:
анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается
информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о
существующих проблемах. Эта информация фиксируется на
материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и
т.п. и кладется в основу управленческих решений;
принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в
котором фиксируется воля субъекта власти. Будучи административ-ным
актом, оно, как правило, носит обязательный характер;
исполнение решения.
В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры
решения исполнительной властью определенных категорий дел,
установление дополнительных стадий. Так, ряд производств
(приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения
дела, в производстве по делам об административных правонарушениях
необходимой является стадия пересмотра постановлений. В зависимости
от характера производства можно поделить на ускоренные, обычные и
усложненные.
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность
действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную
цель.
В то же время Д.Н. Бахрах выделяет в своей книге часть II
«Принуждение по административному праву». В шести главах этой части
рассматриваются административно-правовое принуждение и его виды,
административное пресечение, основы административной
ответственности, административное взыскание. Дается общая
характеристика производства по делам, об административных
правонарушениях, стадий производства по делам об административных
правонарушениях, а также дисциплинарного принуждения в
административном праве.
Комплексный анализ проблемы содержится в книге Н.Ю. Хамане-
вой «Защита прав граждан в сфере исполнительной власти» (М.: 1997).
В последнее время появились трактовки юридического процесса в
широком смысле как формы превращения юридических идеальных
моделей в реальные правоотношения (См.: В.Н. Баландин, А.А.
Павлушина, Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001).
Как видно, в разработках ученых-юристов немало общих моментов,
но есть и специфические. Все это позволяет сделать следующий шаг в
разработке комплекса административно-процессуальных проблем.
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА
ПОНЯТИЙ
Административный процесс предназначен для реализации статуса
всех субъектов административного права. Он многофункционален и
способствует управленческим, регулятивным, защитным и иным
действиям.
Обратим прежде всего внимание на множество понятий,
используемых для обозначения интересующей нас сферы. К числу их
относятся нормативные и доктринальные понятия «административно-
процессуальное законодательство», «административный процесс»,
«административное правонарушение», «административная
ответственность», « административное судопроизводство». Применяются
и другие понятия, заменяющие или дополняющие вышесказанное. Но
для нас важно отметить произвольное обращение с этими понятиями и
далеко не адекватное понимание их содержания. Затруднительно
установить соотносимость понятий между собой, что осложняет уяснение
связей отражаемых ими явлений административной практики.
По нашему мнению, целесообразно пользоваться следующими
научными понятиями.
Первая группа - «управленческий процесс», «коллизионное
право». Здесь преобладают позитивно-процессуальные нормы, о чем
писалось выше близким является различение в рамках
административного процесса административно-распорядительного и
охранительного процесса (См.: П.И. Кононов. - Административный
процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования.
- Киров, 2001). Вторая группа - «административный процесс»,
«административно-процессуальное законодательство»,
«административно-процессуальные нормы», «административное
правонарушение», «административная ответственность»,