Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
В юридической литературе также в течение довольно длительного
времени разрабатывалась проблема, связанная с классификацией форм
деятельности государственных органов управления. В этой
классификации выделялись действия по изданию правовых актов,
материально-технические, организационные действия и т.д. (СМ.: напр.:
B.C. Пронина. Центральные органы управления народным хозяйством. -
М.: Юрид. лит., 1971, с. 78-112). Здесь, однако, неизбежно допускалась
известная непоследовательность в использовании этих форм, не всегда
глубоко выявлялась их внутренняя связь между собой, степень взаимной
заменяемости и т.д.
Ближе всего к пониманию природы управленческого процесса
подошли специалисты в области административного процесса. Одни из
них признают процессуальный порядок как средство реализации норм
материально-административного права, другие ограничивают рамки
административного процесса порядком осуществления административной
юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают
сосуществование обоих видов (См.: Н.Г. Салищева. Гражданин и
административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970, с. 7-23). Но,
надо полагать, не только правоприменительный аспект, как бы он ни
оценивался, характерен для процесса управления. К тому же в этом
процессе, как нетрудно заметить, создаются и применяются нормы
многих отраслей права. Обосновывались и смешанные подходы к
процессу.
Процессу управления едва ли присущ простой «набор»
периодически используемых форм и методов деятельности. Столь же
сомнительна другая крайность - понимание процесса управления лишь
как сменяющихся стадий: уяснение задачи, оценка обстановки,
принятие решения и издание правового акта, организация его
исполнения, контроль (См.: Административное право. - М.: Юрид. лит.,
1970, с. 8, 9), ибо все эти стадии связаны лишь с решением. Г.И. Петров
выделял управленческие функции, сопутствующие всему процессу
управления (подбор, расстановка и воспитание кадров, информация,
прогнозирование, планирование, регулирование), управленческий цикл
как ряд последовательных - логически и во времени - действий по
каждому вопросу (выработка и принятие решений, его исполнение,
контроль, отчетность об исполнении) (См.: Г.И. Петров. Основы
советского социального управления. - Л., Изд-во ЛГУ, 1974, с. 47-51,
233-235).
В литературе по науке управления более основательно разработан
вопрос о характере и элементах управленческого процесса, хотя и здесь
существуют много точек зрения, которые не всегда облегчают понимание
общей природы управленческого процесса. Процессы управления
представляют собой взаимосвязанные, большие и малые циклы,
объединяемые достижением той или иной цели. Управленческий процесс
всегда отражает процессы развития управляемых объектов и
свойственные им циклы, стадии, фазы движения (например, управление
экономикой отражает процесс производства, накопления и т.д.), а также
процессы их составных частей (управление научно-техническим
процессом, качеством продукции и т.д.) (См.: В.Г. Афанасьев. Научное
управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 72-89).
По нашему мнению, процесс управления есть элемент всего
механизма социального управления. Управленческий процесс -это
процесс достижения нормативно установленных целей управления с
помощью правовых, организационных и иных средств управленческого
воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая
деятельность со своими взаимосвязанными элементами. К элементам или
функциям управленческого процесса могут быть отнесены функции,
понимаемые в двояком смысле слова. С одной стороны, это функции,
которые закрепляются в правовых актах и выражают основные
направления и предметное содержание деятельности управляющих
субъектов (например, в области программирования, инвестиций, труда и
зарплаты, материально-технического обеспечения и т.д.). С другой
стороны, есть функции, которые имеют процессуальный смысл. Эти
функции возникают на разных стадиях управленческой деятельности и
выражают последовательно осуществляемые управленческие действия -
по сбору информации, составлению планов, принятию решений и т.п. Им
присуща, как видно, и временная характеристика, ибо данный фактор в
полной мере учитывается в процессе управления.
Между функциями в материальном и процессуальном смысле
существует органическая связь. Всякая функция имеет внут-
ритехнологический аспект, и это характеризует своего рода внутренний
процесс управления, его внутреннюю технологию. Функции присуща и
внешнеобъектная направленность, т.е. она выражает управленческое
воздействие на процессы, организации, на поведение людей и т.д. Здесь
органически сливаются содержательная и процессуальная стороны
функции, поскольку, например, такая функция, как информация, по
способам воздействия может включать в себя ориентацию, методическое
воздействие, нормативную регламентацию, стимулирующие ее
воздействие, и т.д.
Следовательно, связь между материальными и процессуальными
функциями характеризует как содержательную сторону управленческой
деятельности, так и ее циклический характер. Это особенно видно из
перечня элементов (функций) управленческого процесса, которые мы
считаем возможным выделить. К ним относятся: а) организация
управляющей системы, б) выбор целей, в) прогнозирование, г)
планирование или программирование, д) информация, е) решение, ж)
организационная и массовая деятельность, з) контроль, и) оценка
эффективности управления. Критерием выделения этих функций
является специфика управленческого воздействия и его возникновение
на определенной стадии управленческого процесса. Конечно, этот
критерий весьма условен, потому что в абсолютно строгом смысле
трудно провести подобное разделение функций управления. Тем не
менее это полезно не только в теоретическом, но и практическом
смысле.
Выскажем в этой связи соображения по поводу самого характера
этих функций. Они связаны друг с другом, весьма подвижны и постоянно
меняются местами. Характерным для связи функций между собой
является то, что каждая из них осуществляется не изолированно, а на
любом этапе управленческого процесса она проявляет себя вместе с
другими, сохраняя при этом свой приоритет.
Примечательно и то, что каждая функция имеет свой внутренний
цикл, т.е. речь идет не о разовых, односложных действиях, а о цикле
сменяющихся операций в рамках главного элемента (функции)
управленческого процесса. Например, такая функция, как «решение»,
означает процесс подготовки, принятия и исполнения решения, а
функция «информация» включает в себя процесс сбора, обработки,
оценки и использования информации. Тем самым процесс управления в
целом приобретает своего рода многофазовый характер, поскольку он
охватывает целый ряд связанных конкретных циклов в рамках
отдельных функций.
Перечисленные функции управленческого процесса не являются
сугубо умозрительными категориями, они характеризуют и
содержательную сторону любой управленческой деятельности,
воздействующей на какой-либо объект. Поэтому названные функции
можно рассматривать в качестве элементов компетенции
государственного органа. Разумеется, пропорция их неодинакова в
органах и звеньях управления разных видов и уровней, но общий
характер процесса управления, как процесса функционирования
системы, выражается вполне отчетливо.
Характеризуя управленческий процесс, его функции, нужно
подчеркнуть тесную зависимость между управленческим процессом и
другими элементами механизма управления. Выше отмечалось, что
создаваемая система управления проявляет себя именно в процессе
управления, который служит ее важнейшей динамической
характеристикой. Управленческая система призвана осуществлять строго
ритмичный и целеустремленный процесс деятельности, который
позволяет ей неуклонно претворять в жизнь нормативные цели и
поддерживать управляемые объекты в необходимом состоянии. В то же
время в ходе процесса управления вносятся необходимые корректировки
в построение систем управления и их отдельных звеньев, в комплекс
нормативно устанавливаемых функций, структур звеньев и т.д. Мы в
данном случае условно выделяем в качестве первого элемента
управленческого процесса такую его функцию, как организация. На
определенной стадии управленческого процесса всегда создаются или
видоизменяются управляющие системы. Поэтому они служат не только
элементом управленческого механизма, но и включаются в известном
смысле в рамки процесса управления.
Изучение управленческого процесса позволяет подойти несколько
с иной позиции и к развитию форм участия граждан в управлении. Речь
идет о возможности более предметного рассмотрения демократических
форм, исследования их с точки зрения осуществления процесса
управления и его отдельных функций.
Разумеется, нужно в полной мере учитывать специфику этих
функций и понимать, что на каждом этапе управленческого процесса это
участие имеет неодинаковый характер. Например, на стадии
прогнозирования значительно сложнее привлекать всю массу населения
к осуществлению соответствующих действий, анализу, оценке,
предвидению ввиду сложности и специфической надобности в этом. В то
же время такие функции, как принятие решений, социальный контроль,
требуют максимально широкого участия всех слоев общества, и этому
соответствует развивающаяся система демократических институтов.
Необходимо учитывать и уровень подготовленности граждан к
выполнению разных функций управления. Пока еще не все категории
граждан могут участвовать в выполнении всех названных функций.
Многое здесь зависит от условий труда, обслуживания, баланса рабочего
и свободного времени. Тем не менее можно отметить, что
управленческий процесс всегда должен быть демократическим
управленческим процессом, который приводит в движение массы
граждан.
Управленческий процесс в широком смысле слова включает в себя
выработку и установление целей управления, поскольку этим
приходится заниматься на каждом его этапе. Но если их условно
отграничить, то вся последующая деятельность, в рамках определенного
цикла, посвящается достижению крупных стратегических целей. Они
устанавливаются в правовых актах и служат долгосрочным ориентиром.
Именно цели определяют направленность, содержание и
последовательность осуществления функций управления.
Управленческий процесс должен приспосабливаться ко вновь
возникающим целям и менять их юридическое выражение. В противном
случае неизбежны элементы консерватизма и формализма, резко
снижающие эффективность управленческой деятельности.
Подобное понимание управленческого процесса позволит добиться
решения проблемы последовательного осуществления функций и прав
звеньев управления. Выше отмечалось, что важно определить статус
каждого звена управления и прежде всего правовое положение
исполнительных органов. Эта правовая статика потом выражается в
социально-правовой динамике.
Говоря об управленческом процессе, мы подчеркиваем прежде
всего его общие для различных управляющих систем черты. Вместе с
тем, можно отметить и специфику управленческого процесса на разных
уровнях управления. И далее, на всех остальных уровнях системы
управления управленческий процесс имеет свою специфическую окраску
применительно к субъектам и объектам, выбору функций,
последовательности их осуществления.
Механизм действия права включает в себя две стороны. Одна - это
применение, исполнение и соблюдение правовых актов с учетом
иерархии звеньев управления и соподчиненности актов.
Другая включает социальные аспекты реализации права. Имеется в
виду социальный механизм действия права (правовое воспитание,
правовая информация, оценка, мотивация, выработка установки,
перевод норм в реальное поведение и т.д.).
Требуется скорректировать правовые нормы и механизмы их
реализации, наметить новые цели, наконец, сделать более динамичным
сам процесс изменения права в меняющихся условиях.
При установлении формы правового опосредования
управленческого процесса следует исходить из необходимости
обеспечения правом большего простора для выбора субъектами
управления самостоятельных решений. Тогда право будет не столько
ограничительным, сколько ориентирующим средством в осуществлении
многообразных действий. Вполне очевидно, что должны использоваться
как жесткие, так и мягкие, своего рода эластичные формы.
Следовательно, управленческий процесс является важным
элементом механизма управления. Его дальнейшая демократизация и
внедрение в него научных основ способствует четкости и ритмичности
деятельности исполнительных органов, юридических лиц и граждан. Но
это скорее общая картина, модель управленческого процесса.
Заложенные в нем юридические элементы проявляют себя и позитивным
и негативным образом.
Оправданно рассмотрение проблем административного процесса на
широком поле юридических противоречий. Бесспорно: развитие
правотворчества в нашей стране и трудности правоприменения, острые
политические и социально-экономические противоречия порождают
много юридических коллизий и конфликтов. Приходится искать новые
способы их предотвращения и преодоления и прежде всего формировать
и развивать коллизионное право.
Пришло время формировать новую отрасль права - коллизионное
право. Ее предметом являются отношения по поводу возникновения,
предотвращения и устранения юридических противоречий между
правовыми актами и юридическими действиями (См.: Ю.А. Тихомиров.
Коллизионное право, М..' Юринформцентр, 2001). Коллизионное право
ближе всего примыкает к теории права и государства и сравнительному
правоведению. Оно органически соотносится со всеми отраслями права и
законодательства. Но особенно тесные связи обнаруживаются с
развивающимся процессуальным правом и его суботраслями.
Несомненно, административно-процессуальное законодательство тесно
соприкасается с коллизионным правом и, не теряя самостоятельности,
входит в него ввиду комплексного характера коллизионного права.
Для коллизионного права характерны следующие базовые понятия:
а) «разногласие» - расхождение интересов, оценок и позиций
госорганов и их представителей; б) «коллизия» - противоречия между
законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от
норм законов, фиксированные в актах или действиях органов
государственной власти; в) «коллизионная ситуация» - момент или
период возникновения и развития юридических коллизий между
органами государственной власти и иными объектами; г) «спор» -
разбирательство в установленном порядке и уполномоченным органом
дела, по поводу которого имеются разногласия между органами и иными
субъектами права; д) «конфликтная ситуация» - период открытого
противостояния органов государственной власти и должностных лиц,
общественных движений и организаций и совершение противоправных
действий; е) «конфликт» - антиконституционное и открытое
противоборство органов государственной власти, организаций,
сопровождаемое общественными волнениями и массовыми нарушениями
общественного порядка; ж) «процедура» - нормативно установленный
порядок действий органов государственной власти, совершаемых
последовательно и во взаимной связи.
§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Широкое понимание управленческого процесса и коллизионного
права позволяет вникнуть в суть способов решения интересующей нас
проблемы. Понятие и содержание административного процесса всегда
находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне
объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании
правоохранительной деятельности особого рода, об органах и
должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все
ученые сходились на том, что ключевым является понятие
административного процесса как специфического юрисдикционного
процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется
в последние годы его более широким пониманием как разновидности
управленческого процесса. Но далеко не все можно признать удачным в
таких решениях. Рассмотрим их подробнее.