Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Рос-комторгом о взаимодействии в сфере контроля за исполнением
закона об акцизах. В то же время подписанный. ЦБР и Федеральной
комиссией по рынку ценных бумаг Протокол согласования противоречий
на рынке ценных бумаг уже осенью стал нарушаться.
Редко встречаются подобные процедуры по линии федеральных
органов. Хорошим примером служит действующее в Санкт-Петербурге
Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации
при продаже и сдаче в аренду земельных участков.
Система органов исполнительной власти еще не сформировалась
окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном
уровне и поиск форм создания системы территориальных органов
федеральных министерств, ведомств в регионах.
У некоторых практиков создается впечатление, что резко
уменьшается количество объектов управления и многие из них
переходят в сферу саморегулирования. В традиционном смысле -да, но у
исполнительных органов теперь главным становится объект управления
иного рода - общественные процессы в экономической, социальной и
иных сферах. Влиять на них в нужном направлении непросто, но очень
важно. И здесь большое значение имеет информационный ресурс.
Формирование, хранение, передача, анализ, использование информации
стало главным питательным продуктом для управления. Но его либо
явно не хватает в аппарате, либо наблюдается переизбыток. Нужна мера
информационного обеспечения органов и их действий.
В контексте политической системы важно подчеркнуть, что
исполнительная власть действует не изолированно. Ей приходится
взаимодействовать прежде всего с другими государственными органами.
В горизонтальных отношениях с федеральным, республиканскими и
областными парламентами далеко не всегда соблюдается объем их
компетенций. Вторжения в «чужую сферу» и подмена, а также
обостренное противоборство, снижают эффект как законодательной, так
и управленческой деятельности.
Проблема интересов - ключевая и для государственного
управления. Правильное отражение разных интересов, поиск их
согласованности, балансировка полномочий позволят исполнительным
органам получать общественную поддержку. И тогда решения и действия
станут более эффективными.
Разработка стратегического курса нашей страны на ближайшие
годы включает определение перспектив развития государственной
власти. Без повышения ее эффективности нельзя успешно решать новые
политические, экономические и социальные задачи. Важнейшим
государственным институтом является исполнительная власть, которая
призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление
государственными делами. Пока не удалось добиться ее обоснованного
построения и эффективного функционирования и в немалой степени из-
за бессистемного подхода и отсутствия концепции административной
реформы. О чем свидетельствует анализ ситуации.
Происходящие в последние годы преобразования в России
существенным образом повлияли на отношение к государственному
аппарату и его деятельности. В обществе -выявилось вполне
обоснованное негативное отношение к административно-
бюрократическим действиям власти. Осуждению подверглись методы
тоталитарного управления государственными делами. Это повлекло за
собой переоценку роли государства и его структур. Произошел отказ от
жестких вертикально-управленческих связей. Появились такие органы
исполнительной власти, которые в большей степени заняты не прямым
управлением, а регулированием экономических и иных отношений.
Граждане, пресса стали более свободно и открыто высказывать свои
взгляды в сфере государственного управления.
В то же время приходится признать допущенную недооценку роли
государства в экономическом, социальном и политическом развитии.
Особенно это выразилось в упрощенных и подчас неверных подходах к
исполнительной власти, которая должна выполнять громадный объем
государственной деятельности. Ее перестройки в центре, регионах и на
местах носили стихийный характер и в результате органы
исполнительной власти оказались не в состоянии эффективно управлять
государственными делами и своевременно предотвращать кризисные
явления в экономической и иных сферах. Это выражается в следующем.
1. Система исполнительных органов построена не вполне удачно,
что привело к разрыву управленческих связей либо дублированию в
работе. Функции органов на всех уровнях определены неточно. А отсюда
выполнение ими подчас не самых нужных дел.
2. Слабо организована собственно управленческая деятельность.
Явно не хватает новых законов и положений о статусе управленческих
органов. Их отсутствие либо неумение реализовать приводят к
нарастанию бюрократических явлений, коррупции, дублированию и
«размножению» многих структур и «чиновничьих ячеек».
Государственные служащие не вполне отвечают высоким современным
требованиям.
3. Государственный аппарат слабо воздействует на позитивные
экономические и социальные процессы. Пока нет четкой стратегии его
отношений с государственным и негосударственным секторами
экономики и социальной сферы. Плохо учитываются новые
международные условия государственного управления, особенно в
рамках участия России в межгосударственных объединениях.
4. Произошло резкое отчуждение граждан от исполнительной
власти. Государственные органы далеко не всегда способствуют их
участию в государственном управлении и своевременному
удовлетворению социальных запросов. Ошибки, злоупотребления,
«закрытость», зависимость от теневых структур лишают органы
исполнительной власти общественной поддержки. Усугубление этой
тенденции опасно острыми социальными противоборствами.
5. Снизился научный потенциал государственного управления.
Угасший интерес к науке управления привел к свертыванию научных
исследований в данной области. Стали преобладать упрощенный и
субъективистский подход к решению управленческих задач и
конъюнктурность в построении государственных органов. Потеряна
возможность научного прогнозирования в сфере государственного
управления.
Охарактеризованная ситуация с организацией и деятельностью
исполнительной власти в стране представляется весьма тревожной. Ее
сохранение может сорвать выполнение намечаемых стратегических
задач. Нужна программа совершенствования государственного
управления, содержащая цели и последовательные действия по их
достижению.
Рассмотрим кратко возможные управленческие сценарии.
Признание критической ситуации в сфере государственного управления
требует четкого определения курса действий. Вопрос заключается в том,
какую стратегию считать наиболее обоснованной. Для этого следует
оценить ее возможные варианты.
Вариант «А» - развитие исполнительной власти происходит в
традиционном русле, изменения в ее структуру вносятся по мере
возникновения критических ситуаций. Такой путь усугубит отмеченные
выше противоречия.
Вариант «Б» - изменения в исполнительной власти происходят с
учетом политических задач и позиций партий и групп в ходе и после
очередных выборов. Это подвергает аппарат постоянным
конъюнктурным перестройкам.
Вариант «В» - проводится масштабная административная реформа
с крупными переменами в построении и деятельности исполнительных
органов. Ее полезность очевидна, но при сохранении стабильности и
преемственности государственного управления.
Вариант «Г» - совершенствование организации и деятельности
органов исполнительной власти целесообразно осуществлять постепенно
в тесной связи с решаемыми политическими и социально-
экономическими задачами и с помощью комплекса взаимосвязанных мер.
Такая стратегия является более обоснованной, поскольку обеспечивает
преемственность государственного управления и государственную
стабильность и в то же время динамичное решение современных и
перспективных управленческих задач.
Речь идет о следующих задачах:
а) обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме
управления государственными делами;
б) совершенствование системы исполнительной власти и особенно
взаимоотношений между федеральными и региональными органами;
в) повышение уровня деятельности управленческих органов и их
ответственности;
г) упорядочение организации и процедур деятельности аппарата
управления и совершенствование государственной службы (реформа
государственной службы рассматривается как отдельная проблема);
д) укрепление законодательной основы исполнительной власти;
е) углубление демократических начал построения и деятельности
органов исполнительной власти и упрочение их связей с гражданским
обществом.
Предстоит по-новому осмыслить положение и роль исполнительной
власти в нашем государстве. Для этого следует преодолеть упрощенный
взгляд на государство как совокупность органов и учреждений.
Государство - сложная социальная система, где исполнительная власть
является одной из составных частей. Преобразования в разных сферах
жизни общества влекут изменения роли и функций государства, которые
трудно выразить с помощью лишь понятия его «вмешательства».
Воздействие государства на общественные процессы нельзя
недооценивать. Предстоит установить характер и пределы
государственного управления в экономической, социальной и других
сферах. Для этого надо учитывать факторы (временные и постоянные),
которые будут влиять на объем управления. Особое внимание следует
уделить специфике государственного воздействия на публичный и
частный секторы. Это позволит определить функции государства в
разных сферах и установить «долю» государственных функций,
выполняемых исполнительной властью и разработать «наборы» функций
для ее органов.
Исполнительная власть не сводится к совокупности органов, это
система со своими составными частями - органы, служащие, правовое
обеспечение, ресурсы и др. Предстоит упорядочить ее целостность и
укрепить связи между всеми элементами. Это позволит ограничить
тенденцию растущего влияния «неформальной» власти в стране на
государственные дела и преодолеть стремление к монополизации
ресурсов в корыстных интересах представителей властных структур.
Тогда можно реально повышать социальную роль исполнительной власти
в строгой связи с экономическими преобразованиями.
Первостепенное значение имеет научное определение типологии и
критериев построения исполнительных органов. Их строгая
классификация по функциям, полномочиям, структуре и порядку
принятия решений позволит точнее связать объем компетенции
Федерации и ее субъектов с «наборами» (классификаторами) функций
органов, которые должны ее осуществлять. Это позволит решить
несколько задач.
Одна из самых актуальных проблем - упорядочение
взаимоотношений федеральных и региональных органов. Ведь на
каждом уровне действуют свои подсистемы органов, пока плохо
связанные между собой. После дополнительного изучения и обобщения
предложений с мест можно решить ряд вопросов. Во-первых,
целесообразно, чтобы были разработаны механизмы выполнения
федеральных функций по предметам исключительного и совместного
ведения. Во-вторых, на уровне Федерации оправдано сохранять те виды
органов, которые строго соответствуют объему деятельности Федерации
в рамках ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. В-третьих, необходимо в
Положениях о министерствах и ведомствах точно определить их
взаимоотношения по вертикали, способы согласования, координации и
совместного решения вопросов. В-четвертых, принять ФЗ «О
федеральных органах исполнительной власти», полнее реализовать ФЗ
«Об общих принципах организации представительных
(законодательных) и исполнительных органах государственной власти
субъектов РФ», скорректировать соответствующие региональные законы
и положения.
В прошлые годы в стране было вполне устойчивым отраслевое
управление, хотя и проводились реформы по перестройке управления на
территориальной основе. Сейчас во многом ослаблен отраслевой
принцип. Использование территориального принципа как бы отдано на
откуп субъектам РФ. В итоге уровень управляемости в отраслях и сферах
экономики, культуры, коммунального обслуживания резко снизился. В
результате предприятия, учреждения и организации как главные
производители материальных и духовных благ живут и действуют сами
по себе. Ресурсы используются нерационально. Все это не способствует
эффективному воздействию государства на экономические и социальные
процессы.
Пришла пора воссоздать на новой основе отраслевое управление,
придав федеральным и региональным министерствам и иным органам
преимущественно нормативно-регулирующие и контрольные функции и
субординировать их отношения между собой.
Не менее важно изменить подход к организации управления в
регионах, где раздробленность объектов собственности затрудняет
кооперационные связи и рациональное использование всех ресурсов.
Нужно сформировать механизм комплексного управления территорией.
Разработанные по единой методике и законодательно утвержденные
схемы управления, процедуры принятия комплексных решений и
использования банков информации, упорядоченные связи и
согласованные действия всех структур -вот что нужно сегодня.
Весьма актуальна задача упорядочения статуса территориальных
структур федеральных органов в регионах. Статус полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах нуждается в
совершенствовании. Не лучше ли охватывать ими границы ассоциаций
экономического взаимодействия и можно создавать межтерриториальные
структуры. Опыт совнархозов надо использовать в полной мере.
Предотвращению негативных явлений будет способствовать
сохранение выборности глав исполнительной власти регионов с
усилением их ответственности за выполнение федеральных решений,
расширение представительства региональных органов в
соответствующих федеральных министерствах им ведомствах.
Может меняться вся система государственного управления.
Постепенно ее опорными блоками станут функциональные комплексы.
Охватываемые ими отрасли и «головные» министерства смогут лучше
сочетать общегосударственные и территориальные интересы. На пути к
этому оправдано более точное определение функций групп
экономических министерств и ведомств.. Блок общерегулирующих
ведомств должен обеспечить «сквозную» регуляцию, блоки
административных, социальных и ресурсных ведомств - гибкое
сочетание централизации, децентрализации и саморегулирования.
Потребуются изменения в структуре администрации Президента РФ и
Правительства РФ.
За последние годы многие федеральные органы «обросли»
квазиуправленческими структурами - комиссиями, межведомственными
Советами и т.п. Это ведет к потере времени при решении вопросов и
снижению ответственности министерств и ведомств. Надо изучить вопрос
о реальной полезности таких структур.
До сих пор не сформировались правильные отношения между
органами исполнительной власти и местным самоуправлением. Между
тем, конституционная самостоятельность последних может быть прочной
основой для расширения демократической базы исполнительной власти.
Необходимо обеспечить по линии федеральных и региональных органов
органы местного самоуправления всеми гарантиями их прав и
дополнительно передать им полномочия со стороны исполнительных
органов субъектов РФ. Нуждается в регулировании механизм наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Важно наладить деловые партнерские отношения всех
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в
решении местных дел (на основе совместных программ, договоров,
кооперирования средств и т.д.), добиться реального участия органов
местного самоуправления и населения муниципальных образований в
обсуждении и решении государственных дел.
Будучи разновидностью государственной власти, исполнительная
власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное
понимание. Облегчает ее совершенствование и реформирование. Речь
об осуществлении ею от имени государства большого объема функций
управления и регулирования. Это - оперативная и специализированная
деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе
штатным аппаратом. Это - система, обладающая необходимыми
властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это -
иерархически построенная и функционально согласованная
действующая система, ориентированная на исполнение законов.
Поэтому первостепенное значение приобретает правильное
определение и использование компетенции исполнительных органов. В
этой связи предстоит решить ряд задач.
1. На основе типовых классификаторов функций пересмотреть
Положения о всех звеньях исполнительных органов, их структурных
подразделениях и должностные инструкции. Особое внимание должно
быть уделено новым функциям в экономической сфере -
прогнозированию, нормативному регулированию, государственной
поддержке, информационному обеспечению и ДР-
2. Следует точнее определить методы воздействия органов
исполнительной власти на деятельность предприятий, учреждений и
организаций. Гарантируя их самостоятельность и поддерживая полезные
начинания, гибко регулируя хозяйственную и иную деятельность путем
регистрации, лицензирования, налоговых и иных льгот, государственные
органы должны содействовать росту реального сектора экономики,
среднему и малому бизнесу.