Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
3. Требуется продолжить курс на обеспечение правильного
соотношения централизации и децентрализации, разгружая
федеральные органы от конкретно-оперативных вопросов и усиливая
ответственность региональных органов за их решение. Это касается
преимущественно сфер, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ.
4. Следует ввести гибкие процедуры взаимного делегирования
полномочий между государственными органами разных уровней.
Правительство РФ могло бы утвердить соответствующие типовые
соглашения.
5. Надо преодолеть такое отрицательное явление как
вмешательство одних органов в компетенцию других органов,
бездействие и непринятие решений.
Эффективность работы государственного аппарата во многом
зависит от четкой организации его деятельности. На практике
недооценка этого приводит к многочисленным случаям бюрократизма и
волокиты, задержке сроков принятия решений, бессистемности действий
государственных служащих и ослаблению государственной дисциплины.
Преодоление этих недостатков предполагает систему мер. К их
числу можно отнести следующие:
а) совершенствование системы государственной службы,
повышение квалификации и ответственности служащих за решение
отнесенных к их ведению вопросов. По данной теме подготовлен
специальный материал;
б) введение в федеральных министерствах и ведомствах, в
администрациях областей и др. правил разрешения отраслевых,
комплексных и иных вопросов, принятия правовых актов;
в) установление четких внутренних распорядков работы отделов,
служб и др., приема граждан и рассмотрения их жалоб и обращений;
г) введение процедур взаимоотношений однородных органов «по
вертикали» и «горизонтали». Это упростит их связи;
д) определение регламентов получения, использования и передачи
информации между звеньями исполнительной власти. Акцент должен
быть сделан на применении современных информационных технологий.
Ввиду расширения международной деятельности нашей страны
необходимо освоить и правильно использовать процедуры
взаимоотношений правительственных органов, министерств и ведомств с
международными структурами. Это касается, например, порядка
подготовки и реализации актов Высшего Государственного Совета и
Совета Министров Союзного государства России и Белоруссии, иных
органов Союза, модельных законов Межпарламентской Ассамблеи,
конвенций Совета Европы. Пока здесь много «сбоев».
Решение новых управленческих задач должно исходить из
понимания нашего государства как правового государства.
Пока же отношение к государственной власти и ее устройству
весьма неоднозначно. После безоговорочного признания единства
государственной власти в лице Советов, в стране утвердилось почти
столь же абсолютное признание концепции разделения властей.
Исполнительная власть как одна из ветвей власти получила большую
самостоятельность и больший простор в своей деятельности. В полной
мере ее новый статус еще не освоен и много усилий затрачивается на
улаживание конфликтов с другими властями. Допускается дублирование
в выполнении государственных функций. В конечном итоге резко
ослабляется общее воздействие государственной власти на
общественные процессы. ,
Необходимо четко определить правовой статус исполнительной
власти в механизме государственной власти. А это означает
последовательное выполнение исполнительной властью общих задач
государственной власти и предотвращение искусственного замыкания ее
в кругу своих «корпоративно-аппаратных» интересов.
Не менее важно обеспечить ее правильные взаимоотношения с
законодательной властью. Руководителям, должностные лицам и
государственным служащим необходимо изжить недооценку
парламентаризма в своей деятельности и настроения собственного
гегемонизма. Нельзя допускать излишнее противоборство с
парламентом. Для этого необходимо:
а) тщательно урегулировать процедуры их взаимоотношений (в
регламентах и др.); б) перенести на федеральные органы
исполнительной власти основной объем работы по подготовке
законопроектов, а Правительству РФ активнее использовать право
законодательной инициативы; в) наладить деловые отношения органов
исполнительной власти с законодателями на всех стадиях
законодательного процесса; г) добиться правильного понимания в
парламенте профессиональной роли исполнительных органов.
В настоящее время институт Президента загружен чрезмерно
большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно
ограничивает функции Правительства. Изменение акцента деятельности
позволит Президенту в большей мере заниматься стратегическими
вопросами государственной политики, функционирования системы
органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных
органов и органов субъектов РФ. Правительству удастся
сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и
социальных задач, на руководстве звеньями исполнительной власти, на
координации и контроле за их деятельностью.
Правительственные программы законопроектной деятельности
должны быть нацелены прежде всего на разработку базовых
системообразующих законов (третьей части ГК, Трудового кодекса,
законов об управлении государственной собственностью и унитарными
предприятиями и др.). Нельзя сводить дело к бесконечным поправкам к
законам под давлением ведомств и лоббистов.
Главным становится принципиальная ориентация всех звеньев
системы исполнительных органов на реализацию законов федеральных и
региональных. В этом заключается смысл их подзаконной деятельности.
Умелая организация выполнения законов, перестройка структур, отмена
устаревших актов, ограничение ведомственного правотворчества -
таковы ближайшие задачи. Вновь принятый закон должен быть
программой управленческой деятельности в соответствующей сфере,
служить основанием для пересмотра устаревших актов, изменения
функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть
критерием оценки деятельности исполнительных органов и их служащих.
Пришло время воссоздавать на новой основе систему юридической
службы. Сейчас юридически отделы всех органов организаций работают
в отрыве друг от друга.
Конституционный принцип народовластия служит опорой всей
системы государственной власти. Его игнорирование или недооценка
чреваты серьезными социальными последствиями. Государственные
органы лишаются общественной поддержки и намечаемые ими меры не
получают признания граждан. Слабый учет интересов многих слоев
населения снижает эффективность всей государственной деятельности.
Особенно это касается крупных преобразований, которые проводились в
нашей стране и планируются в будущем. И плохо, что руководители,
должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном
тоне и не хотят и не умеют их убеждать и организовывать. Поэтому,
нужен решительный поворот в отношениях исполнительной власти с
гражданским обществом.
Начинать желательно крупных социально-правовых исследований
отношений между государственными органами и гражданами.
Эпизодические социологические опросы не всегда дают полную и
достоверную информацию. Потребность же в знаниях того, каковы
взгляды и настроения граждан, какие факторы влияют на перемены в
общественном мнении возрастает. И ее надо удовлетворить
согласованными усилиями научных институтов и центров.
Предстоит последовательно решать ряд взаимосвязанных задач: а)
в законах и положения о государственных органах полнее отразить их
обязанности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить
обучение государственных служащих и депутатов основам политико-
правового поведения, для населения полезна система правового
просвещения; в) улучшить взаимодействие государственных органов с
партиями и другими общественными объединениями. Надо «выводить»
неформальное влияние бизнеса и- ассоциаций на уровень их делового
взаимодействия с государственными органами в процессе принятия и
реализации государственных решений на всех уровнях; г) проводить
постоянный анализ меняющегося отношения -населения к
исполнительной власти и формировать его в соответствии с курсом
политики. Придется более внимательно учитывать факторы и действия,
порождающие критику и отчуждение граждан и позволяющие добиваться
признания и поддержки ими программ и действий власти.
Настойчивое укрепление демократической базы исполнительной
власти путем реализации права граждан участвовать в управлении
государством достигается разными способами: а) открытостью и
информированностью; б) широким привлечением к выработке решений;
в) поддержкой общественных инициатив; г) «диалогами» и «круглыми
столами»; д) умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать
договоренностей; е) ориентацией исполнительных органов на
обеспечение прав граждан, создание «публичных служб» в
государственных органах.
Предложенные меры по совершенствованию исполнительной
власти могут дать эффект при соблюдении трех условий:
- их обоснованность и последовательность в осуществлении;
- правильное понимание и заинтересованное отношение всех
участников управленческой деятельности и широких слоев населения;
- строгая взаимосвязь с осуществляемой экономической и
социальной деятельностью.
Соблюдение названных условий позволяет предвидеть улучшение
во взаимоотношениях всех звеньев исполнительной власти между собой,
отношений исполнительной власти с законодательной и судебной
властями и местным самоуправлением, повышение качества решения
управленческих задач за - счет рационализации управления и
упрощения аппарата, а также более широкой общественной поддержки.
ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ
Одним из существенных элементов государственного управления
является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход
управленческой деятельности и на основе информации о фактических
ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению
недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц,
«отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля
обеспечивается многими факторами, и прежде всего его
направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером,
действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.
Контроль является одной из традиционных функций управления.
Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его
назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя
внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого
не только государственными органами, но и иными звеньями
социального управления. В последние годы появилось немало ценных
работ, посвященных функционированию контроля в обществе.
В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в
качестве функции государственных органов.
Например, в работах по теории государства и права,
государственному праву объектом изучения был контроль
представительных органов власти за аппаратом управления, контроль
вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т.п. В
исследованиях ад-министративистов контроль чаще всего
анализировался под углом зрения обеспечения законности в
государственном управлении. Несомненным шагом вперед было
исследование системы государственного и общественного контроля в
СССР, где он характеризовался как составной элемент научного
руководства всеми государственными и общественными делами, как
неотъемлемая часть управления, как социальная функция.
Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем
управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой
хара/:~перка система наблюдения и проверки соответствия процесса
функционирования объекта принятым управленческим решениям,
выявление результатов воздействия субъекта на объект, Зо-пущенных
отклонений, коррегирование (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление
обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 234-241). Здесь, правда, контроль
служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций
управления - решений; в то же время неоправданно расширяется
оиеночкая функция контроля.
Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла
обогащает наше представление о временных характеристиках данной
функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли
контроля как одной из главных функций управления. Придание
контролю свойств центрального звена системы государственного
управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего
процесса управления, поскольку содержательность управленческого
воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны
с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием
решений.
Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной,
познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе,
фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью.
Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия
отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда
причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это
связано с другим признаком контроля - его регуля-тивностью.
Встречаются и двуединые характеристики государственного
контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и
как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия.
Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части. (См. О.Ф.
Андрийко. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и
тенденции. - Киев, Наукова Думка, 1994, с. 8-32).
Проведенные исследования позволяют определить природу
контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть
проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач,
планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически
осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается,
во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он
возникает прежде всего на определенной стадии управленческого
процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами
государственного управления.
Контроль органически связан с другими функциями управления.
Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних
стадий процесса управления означает, что контроль служит
интегрирующим средством проверки общего курса управления и
соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не
исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на
любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.
Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие
эффективности управленческой деятельности. В противном случае
неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных
масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное
преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей
«площади» управленческой деятельности.
Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления.
Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление
плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей
внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т.п.), так и
вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль
вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах
других «внешних» систем, например, контроль областных органов за
работой предприятий федерального значения).
Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон
организации и деятельности органов, осуществляющих функции
контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты.
Один из них связан с установлением разного удельного веса
контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида
органов, другой - с применением специфических способов и методов
контроля в деятельности законодательных органов, органов управления
и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма