Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
применительно к государственному управлению и его правовому
регулированию выделяют, либо законы необходимого разнообразия,
соотношения стимулов и антистимулов, сочетания внешнего
регулирования и саморегулирования (См.: В.И. Никитинский, В.В.
Глазырин. Общие законы управления и правовое регулирование. - Сов.
госуд. и право, 1978, № 6), либо законы функционирования, когда круг
централизованно решаемых задач ограничивается полномочиями
рядоположенных и нижестоящих звеньев, с законами развития
(нарастающей демократизации, неравномерности и конфликтности
организационных структур и др. (См.: Б.П. Курашвили. Очерк теории
государственного управления. - М.: Наука, 1987, с. 234-279).
При некоторой неопределенности характеристик этих и других
закономерностей управления их углубленное изучение и использование
имеет громадный практический смысл.
Механизм управления должен в полной мере отражать
взаимодействие разных элементов управления, имеющее характер
устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей. Это
позволяет рассматривать механизм управления в качестве эффективного
(с точки зрения общества) орудия познания реальной действительности
и научно обоснованного воздействия на происходящие процессы.
Отвергая возможность «автоматического» проявления и действия в
сфере управления объективных закономерностей, надо создать мощный
механизм целеустремленного регулирования управляемых процессов.
Этот механизм стабилен и динамичен одновременно.
С этой точки зрения отметим прежде всего изменения,
происходящие в механизме управления «высшего уровня», т.е. в
механизме управления государством в целом. Здесь должен
утверждаться комплексный подход, отражающий усиливающуюся
взаимосвязь всех сторон социального организма, с одной стороны, и
возросшие возможности цельного и более обоснованного
совершенствования механизма государственного управления - с другой.
Изменения происходят и в механизме управления всех уровней.
Чаще всего наблюдаются взаимосвязанные изменения во всех
механизмах управления, охватывающих и регулирующих
функционирование всех сторон государства. Принципиальные изменения
в механизме управления в целом предопределяют направленность
преобразований и усовершенствований в механизмах управления
делами, хозяйством, отраслями и т.п.
Обнаруживается своего рода «цепная реакция», которая нередко
начинает свое движение от механизмов управления низшего уровня к
механизмам управления более высокого уровня. В любом случае
взаимодействие должно быть полным и действенным, исключающим
явления диспропорций и неравномерности развития, а также
неодинаковые темпы совершенствования разных видов механизмов
управления. Иначе достигнутый в определенной сфере эффект может
как бы перекрыться потерями, неизбежными в других сферах.
Разумеется, степень динамичности механизмов управления разных
уровней не может быть одинаковой. В большей мере подвижны и
адаптивны менее сложные механизмы управления; напротив, для
крупных механизмов требуются более заметные перемены в
управляемых процессах, более продолжительное время для перестройки
отдельных элементов, новой «отладки» их взаимодействия между собой.
Известная автономность механизмов управления разных уровней
предполагает в то же время возможность относительно локальных
изменений.
Проблема эффективности управленческой деятельности, а
следовательно, административно-правовых и иных норм остается весьма
актуальной. В свое время была предпринята попытка ее решить, когда с
нормативно установленными целями и функциями сопоставлялись
произведенные правовые действия и полученные результаты. Своего
рода операциональный анализ по каждому элементу органа весьма
продуктивен. Такую методику можно использовать и в современных
условиях (См. подробно: Проблемы эффективности работы
управленческих органов. - М.: Наука, 1973).
Решению данной проблемы уделяется большое внимание и в
зарубежной научной литературе. Так, американский профессор Роберт
Патнэм провел специальное исследование региональных институтов в
Италии. Проведенные «замеры» охватывают период с 1977 по 1985 гг.,
когда регионам на основе законов 1976 и 1977 гг. были переданы
значительные властные полномочия и ресурсы. Предмет анализа -
региональные правительства, способ оценки - 12 индикаторов. Три из
них характеризуют политический процесс - стабильность кабинета,
сроки утверждения бюджета, состояние статистических и
информационных служб, два - оценивают принятие решений
(законодательное обеспечение реформ и законодательные новации),
остальное - показатели динамики регулируемых сфер - детские сады,
инвестиции в сельское хозяйство, местное здравоохранение, жилищное
строительство и т.д. Установлены внутренние зависимости (См.: Р.
Патнэм. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в
современной Италии. - М.: «Ad Marginem», 1996, с. 84-99).
Организация управления в различных отраслях и сферах зависит
от многих факторов. Их удельный вес и соотношение между собой
должны учитываться в полной мере, иначе управление может оказаться
ущербным и не полезным для развития экономической, социальной и
иных сфер государственной и общественной жизни. Обобщение
отечественного и зарубежного опыта позволяет выделить следующие
факторы:
а) объем функций государственной власти и их распределение
между разными видами органов;
б) соотношение между собственно управлением и его
императивным воздействием и нормативно-правовым регулированием,
между подчиненностью объектов и косвенным управлением ими
(например, переход от прямого управления госпредприятиями к
управлению ими посредством госпакетов акций);
в) отношения с управляемыми объектами, как организациями, так
и гражданами. Отсюда меняющиеся правовые и социальные роли
участников административно-правовых отношений, возникновение и
развитие неформальных отношений. Они влияют на «радиус смещения»
формальных элементов управления и их «нормативной оси».
Подвижность радиуса служит измерителем как обоснованности
правового оформления управления, так и его реальной эффективности;
г) удельный вес публичных корпораций в осуществлении
регулирующих функций. В России эти корпорации, концерны и
государственные акционерные общества типа «Газпром», РАО «ЕЭС
России», «Росуголь», Центральная топливная компания, «Росконтракт» и
др.
Во Франции публичные корпорации обладают административной и
финансовой независимостью и несут ответственность за осуществление
функций публичной службы. Они создаются парламентом. Это
административные структуры вроде палаты торговли, палаты сельского
хозяйства, образовательных структур, общественных больниц, Академии
наук, национального совета научных исследований, национальной
ассоциации землевладельцев и др. Это экономические и коммерческие
социальные корпорации, в отношениях которых применяются нормы
публичного и частного права. Обладая некоторыми привилегиями, они
ответственны за публичные функции. К ним относятся корпорации,
действующие в сфере сельского хозяйства, химической индустрии,
финансового кредита, информации, транспорта, туризма. Во
французской административно-правовой науке корпорации
исследованы, весьма тщательно (См.: Walter Cairns, Robert Makeon.
Introduction to French Law. - London, 1995, p. 128-130);
д) отношения с частным сектором, малым бизнесом, которые
следует учитывать при формировании управления и его
функционировании;
е) учет маркетинга и менеджмента на нижних уровнях управления,
где оно сливается с инвестиционными проектами, программами,
финансами, организацией производства и торговли.
Обратим внимание на такую важную закономерность, как
корреляция субъектов и объектов управления. Выше об этом говорилось
в общей форме, а сейчас отметим необходимость глубокого и
систематического анализа изменений в. объекте, которые могут или
должны повлечь изменения в субъекте - его функциях, структуре,
процедурах принятия решений, сбора и использования информации, в
квалификации персонала.
Государственное управление реализуется во взаимоотношениях
госорганов между собой и с различного рода негосударственными
субъектами. Эти общественные отношения складываются как внутри
самого государственного аппарата (внутриоргани-зационные,
внутриаппаратные), так и на стыке «государство -гражданское
общество» («внешние» отношения).
Автор придерживается того же мнения, что и А.В. Демин, который
по степени понижения свободы объекта управления выбрать свое
поведение и усиления управленческого воздействия выделяет
следующие режимы управления: а) явочный - режим государственного
невмешательства, полная свобода объекта управления выбирать свое
поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует;
б) регламентационный - государство формирует правовое пространство,
в котором объект управления свободен выбирать свое поведение,
причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока
«правила игры» соблюдаются; в) уведомительный - режим, связанный с
необходимостью поставить государство в известность о выбранном
поведении; г) договорный - поведение участников государственного
управления строится в соответствии с условиями соглашения,
заключенного между ними; д) регистрационный - обязанность
зарегистрировать выбранное поведение; е) разрешительный -
обязанность получить разрешение (лицензию, квоту, сертификат,
аттестат) на выбранное поведение; ж) распорядительный - поведение
объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления;
з) запретительный - режим государственной монополии либо запрет
определенных видов поведения и для субъекта, и для объекта
управления (См.: А.В. Демин. Общие вопросы теории административного
договора. Красноярск, 1997, с.5-6).
Имеется и другая закономерность. В организации управления
сферами и отраслями нередко наблюдается явление «разрыва»
правопреемственности госорганов и принятых ими актов. Не всегда
очевидные преемники принимают на себя «наследство» актов, действий
и т.п. прежних субъектов права. Подчас неясны частичные
правопреемники. Отсюда утрата цикличности управления и ослабление
его устойчивости. Новые органы и кадры нередко стремятся начинать
все сначала, забывая о ранее предпринятых шагах, действиях и актах.
Юридические режимы теряют стабильность.
Построение систем управления и организация их действий во
многом связаны с характером объектов управления. Выше мы поясняли
принципиальные отношения субъектов и объектов управления, понимая
под последними и сферы (отрасли), и различные организации. К ним же
можно отнести социально-культурную сферу, особенности которой
существенно влияют на стиль управления, на поведение людей в сфере
управления, на результаты применения правовых норм.
Полезно ознакомиться с типологией стилей, рассмотренных в
статье Н. Ермакова «От «базара» к «смазанной машине», или модели
управления коллективом» (См.: Интерфакс-АИФ, № 13, 31 марта - 6
апреля 1997 г.).
Первая модель: большая иерархическая дистанция и ярко
выраженная коллективистская организация общества (развивающиеся
страны., прежде всего африканские). Системе свойствен авторитарный
стиль управления, который принимается подчиненными, объединенными
в кланы, или большие группы.
Вторая модель: большая иерархическая дистанция и умеренно-
коллективистская организация общества (остальные развивающиеся
страны, а также Япония). Авторитаризм более ограничен, допускается
индивидуальная инициатива.
Третья модель: большая иерархическая дистанция и
индивидуалистическая организация общества (романоязычные страны
Европы). Система управления патерналистская, ограниченная лишь
индивидуализмом самих управляемых.
Четвертая модель: средняя иерархическая дистанция и
индивидуалистическая организация общества (англосаксонский тип
стран). Стиль управления предусматривает возможность консультации
руководителя с подчиненными, но инициатива таких консультаций
исходит от руководителя.
Пятая модель: небольшая иерархическая дистанция и
среднеразвитый индивидуализм (германоязычные страны). Стиль
управления предполагает консультации руководителя с подчиненными,
демократичный путь принятия управленческих решений.
Сочетание факторов позволяет определить, как лучше побудить
работников к эффективному производительному труду. При определении
наилучшей системы организации производственного процесса надо
учесть, как сочетаются иерархическая дистанция и уверенность в
завтрашнем дне. Чем больше иерархическая дистанция между людьми,
тем больше желание централизовать принятие решений (Франция).
Близость управленцев и подчиненных делает более эффективной
децентрализацию (Великобритания, Дания, Германия, Нидерланды).
Степень страха перед завтрашним днем подсказывает оптимальную
структуру предприятия, фирмы. Где такой страх велик, лучше создавать
жесткую структуру (Германия, Франция), подробно определять круг
обязанностей каждого. В противоположной группе стран
(Великобритания, Дания) предпочтение отдается неформализованным
структурам, которые могут гибко перестраиваться в зависимости от
потребностей, от результатов обсуждения возникающих проблем
заинтересованными участниками производственного процесса.
Здесь также выявлены четыре модели. Первая модель («базар»):
короткая иерархическая дистанция и уверенность в завтрашнем дне
(Скандинавия и англосаксонские страны). Производство
децентрализовано и неформализовано, отношения внутри коллектива
открыты, могут пересматриваться, велика роль импровизации.
Вторая модель («расширенная семья»): большая иерархическая
дистанция и уверенность в завтрашнем дне (Африка, Индия, Дальний
Восток). Отношения между людьми строго расписаны, но рабочий
процесс может меняться.
Третья модель («смазанная машина»): короткая иерархическая
дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Германия, Израиль).
Работа четко налажена, все формализовано, децентрализовано,
содержание работы точно распланировано.
Четвертая модель («бюрократическая пирамида»): большая
иерархическая дистанция и неуверенность в завтрашнем дне (Франция,
Япония). Система формализована, централизована, отношения четко
определены традициями и законами.
Сделаем вывод: в процессе управления нельзя полагаться на
механическую реакцию управляемых организаций, должностных лиц и
граждан. Кроме отмеченной специфики национальной психологии и
культуры, влияющей на уровень организации и эффективность
управления, приходится учитывать и эффект движения «актов снизу». В
иерархической лестнице актов занимающие нижний уровень локальные
решения нередко облечены большим доверием, нежели законы и акты
центральных органов. Их реальное воздействие подчас превышает
формальные показатели, и оно должно учитываться.
В хозяйствующих и иных субъектах, действующих в рыночных
отношениях, формируются свои корпоративные нормы. Кодексы
корпоративной этики, кодексы делового поведения, кодексы чести и т.п.
служат сильным регулятором поведения работников в фирмах и
корпорациях США, Японии, Германии, Англии. Стали они появляться и в
России. Примером может служить «Кодекс корпоративной этики
сотрудников ОАО «Совинцентр», одобренный трудовым коллективом и
скрепленный подписью каждого работника. Три принципа позволяют
сгруппировать вокруг них нормы: лояльность, независимость,
конфиденциальность. Важно лишь, чтобы подобные своды правил не
вели к пренебрежению публичными интересами и законами.