Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
служащие). Участие в этих структурах, подготовка проектов и
выполнение принятых актов неодинаковой юридической силы
становится все более важной задачей национальных органов
исполнительной власти.
К сожалению, процесс реализации договоров и модельных актов
далеко не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их
рассмотрении и случаи неисполнения. Этому посвящено постановление
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (МПА) «Об
усилении парламентского влияния на исполнение межгосударственных
обязательств в рамках Содружества в области безопасности и военного
сотрудничества». Ассамблея обратилась к парламентам с просьбой
осуществить в соответствии со своими конституционными процедурами
ратификацию межправительственных актов Содружества в области
обороны и безопасности, ускорить разработку и принятие
законодательных актов, необходимых для их реализации, представлять
информацию об учете в законотворческой деятельности рекомендаций
МПА и принятых обязательств в данной сфере.
В рамках СНГ действует свыше 100 модельных законодательных
актов и более 1200 соглашений. К сожалению, они плохо реализуются в
государствах-участниках. Слабая информированность, отсутствие
политической воли, неумение перестраивать свои структуры и менять
правовые акты свидетельствуют о нежелании вводить новые правовые
режимы и строго им следовать. Правительство РФ периодически
принимает решения о мерах по выполнению обязательств России,
поручает министерствам готовить предложения и т.п. Но фактических
результатов все же мала. А должна действовать строгая система
реализации международных норм и ответственности должностных лиц по
внутреннему законодательству за их нарушения.
Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию
которых входят вопросы, регулируемые международными договорами
РФ, должны обеспечивать выполнение содержащихся в них обязательств
России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров,
наблюдать за выполнением другими участниками договоров их
обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по
наблюдению за реализацией договоров. Примечательно, что органы
государственной власти соответствующих субъектов Федерации
обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение
международных договоров. К сожалению, министерства и ведомства,
регионы и организации плохо выполняют свои обязательства, не
отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете это
разрывает «цепь взаимодействия» норм международного и
национального права.
Неясно, однако, какой орган и в каком порядке констатирует
нарушение международных обязательств и дает необходимое
заключение. Не предусматривает соответствующих процедур и ФЗ «О
международных договорах Российской Федерации». Правительство и
федеральные органы исполнительной власти нередко совсем не
реагируют на вступивший в силу международный договор либо делают
это с опозданием, к тому же в отношении лишь части договоров.
Коллизии не выявляются и тем самым ослабляется действие
международных договоров, консервируются те внутригосударственные
акты и нормы, которые им не соответствуют.
Целесообразно в проекте ФЗ о нормативных правовых актах
предусмотреть процедуру установления коллизий между нормами
внутригосударственного и международного права. Субъектами,
правомочными выявлять коллизии, заключения которых автоматически
влекут признание действующими международных норм и не
действующими противоречащих им внутригосударственных актов и норм,
могут быть либо Конституционный Суд, либо Минюст. Потребуется
принятие постановления федерального Правительства о порядке
реализации международных договоров (межгосударственных,
межправительственных и межведомственных) исполнительными
органами власти РФ и ее субъектов.
Сказанное позволяет отметить очевидное увеличение удельного
веса международно-правовых норм в общем объеме административно-
правового регулирования. Их нарастающее сближение позволяет вести
речь о постепенном формировании международного административного
права.
РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
УПРАВЛЕНИЯ
ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ
§ 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на
объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода
командный характер. Административно-правовое управление облечено
преимущественно в императивные юридические формы и выражается
посредством деятельности государственных органов.
Государственный аппарат служит опорной конструкцией любого
государства (См.: В.Е. Чиркин. Основы сравнительного государ-
ствоведения. - М.: Артикул, 1997, с. 268-278). Еще раз напомним, что
устойчивое признание высокой роли государственного управления в
условиях Советской власти сменилось в конце 80-х - начале 90-х гг. его
резкой критикой. Абсолютизация рыночной саморегуляции сочеталась с
негативной оценкой объема государственных воздействий в
экономической и социальной сферах. Но жизнь не подтвердила такого,
курса, и в последние годы вновь усиливается внимание к управлению.
Робкие признания его упорядочивающего значения и эпизодические
акты о государственной поддержке сменяются официальным тезисом о
радикальном повышении эффективности управления.
Идея государственного управления вновь становится популярной в
спектре государственных концепций. Таков, несомненно, лейтмотив
Посланий Президента РФ Федеральному Собранию. Он ярко выражен в
положениях об управленческой сфере как «зоне особого внимания», о
повышении качества управления, эффективности власти, об
установлении высокого правового порядка в деятельности
государственного аппарата. В области государственного строительства
ядром является реформа исполнительной власти.
Применительно к исполнительной власти речь идет прежде всего о
радикальном усилении регулирующих и контрольных функций органов
вместо директивного управления. Оно должно сочетаться с повышением
роли перспективного и текущего прогнозирования. Изменение «набора
функций» должно стать столбовой дорогой перестройки аппарата,
причем в строго конкретном выражении применительно к разным видам
органов.
Актуальна задача выработки оптимальной системы органов
исполнительной власти, основанной на реальных общественных
потребностях, строгом разграничении их функций и полномочий по
«вертикали» и «горизонтали». Это позволит, в свою очередь, лучше
определить характер связей исполнительных органов с «внешней
средой». В Послании Президента подчеркнута необходимость
установления форм и методов эффективного взаимодействия
исполнительной власти с иными ветвями власти. Установление
эффективной обратной связи исполнительной власти с институтами
гражданского общества будет способствовать созданию благоприятных
условий для социального контроля за деятельностью государственного
аппарата.
В повестке дня - наведение порядка в государственной службе и
пересмотр принципов кадровой политики.
Организация государственного управления в сферах и отраслях
достигается разными способами и средствами. Применяется директивная
организация, когда ее элементы определяются указом или
правительственными постановлениями. В целевых программах
тематического характера выделяется раздел «управление». Локальная
саморегуляция означает, что орган сам определяет свое внутреннее
устройство и порядок деятельности. Есть способы нормативного
установления организации управления в сферах, отраслях законами или
подзаконными актами. Первый вариант более предпочтителен,
поскольку в тематических законах можно стабильно урегулировать все
наиболее важные элементы государственного управления.
В качестве примера приведем положения раздела III
«Государственное управление в области использования, охраны, защиты
лесного фонда и воспроизводства лесов» ЛК РФ.
Глава 1 посвящена основам управления в данной сфере,
включающим полномочия РФ (открытый перечень), полномочия
субъектов РФ (открытый перечень), разграничение полномочий между
органами государственной власти Федерации и ее субъектами, а также
полномочия органов местного самоуправления.
В гл. 8 установлена система органов исполнительной власти,
осуществляющих государственное управление в данной области.
Государственное управление в области использования, охраны,
защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляет
Правительство РФ непосредственно или через уполномоченные им
федеральные органы исполнительной власти.
Государственное управление в области использования, охраны,
защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территории
субъектов РФ в части полномочий субъектов РФ осуществляют
соответственно органы исполнительной власти республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов. Органы исполнительной власти субъектов
Федерации реализуют свои полномочия в области использования,
охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территориях
субъектов Федерации непосредственно или через территориальные
органы федерального органа управления лесным хозяйством, если это
предусмотрено соглашением между соответствующими федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий.
Федеральный орган управления лесным хозяйством обеспечивает
рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и
воспроизводство лесов в интересах РФ и субъектов Федерации и
является специально уполномоченным федеральным органом
управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и
воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством
областях государственного управления. Возложенные на него
полномочия он реализует непосредственно и через свои
территориальные органы. Территориальные органы федерального органа
управления лесным хозяйством включают в себя органы управления
лесным хозяйством в субъектах Федерации и лесхозы федерального
органа управления лесным хозяйством, в т.ч. лесхозы-техникумы,
опытные и другие специализированные лесхозы. Национальные парки
федерального органа управления лесным хозяйством осуществляют
государственное управление на соответствующей территории лесного
фонда и обладают правами лесхозов федерального органа управления
лесным хозяйством.
Лесхозы и национальные парки федерального органа управления
лесным хозяйством осуществляют ведение лесного хозяйства в той мере,
в какой это необходимо для осуществления функций государственного
управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и
воспроизводства лесов.
Такова наиболее типичная форма законодательной регламентации
государственного управления в отраслях и сферах. Она является
неполной.
По нашему мнению, типичными элементами организации
государственного управления могут быть следующие: а) общая система
государственного управления в сфере, отрасли, включающая в себя
статус и функции специальных органов и других органов, действующих в
той или иной сфере, отрасли; б) набор административно-правовых
регуляторов, характерных для данной сферы, отрасли; в) комплект,
стандарт необходимых правовых актов и других регулирующих
документов; г) механизм государственного контроля и надзора; д)
низовые организации -объекты управления; е) информационное
обеспечение; ж) степень участия граждан и их объединений.
Разумеется, конкретный набор этих элементов, их объем и
соотношение между собой определяются с учетом особенностей
соответствующей сферы, отрасли. Но и при этом закрепление его в
упомянутом классификаторе и в тематических законах будет
способствовать полному обеспечению организации и деятельности
управленческих органов и наиболее адекватному выражению
административно-правовых воздействий в сферах государственной и
общественной жизни.
Различные наборы элементов позволяют гибко организовывать
управление в разных сферах, с одной стороны, и обеспечивать его
устойчивость и своего рода непрерывность - с другой. Эти элементы
строятся и «подбираются» так, чтобы сочетание императивных и
диспозитивных норм способствовало отражению всего многообразия
каналов правового воздействия. Административно-правовые нормы в
таком контексте несут на себе большую нагрузку и выступают в качестве
легального фактора развития саморегуляции предприятий и
организаций, граждан. Этими нормами как бы опосредуется и
одновременно гарантируется применение цивилистических средств.
Примечательно, что низовые организации в качестве объектов
управления выполняют в современном контексте большой объем
саморегулирования. Его цель и общие рамки заданы императивными
нормами, которые тем самым создают режим прямого и косвенного
управления с использованием норм частного права. Напомним, что в ГК
РФ универсально определен статус юридических лиц (ст. 48-65),
позволяющий им действовать самостоятельно.
И не случайно новой тенденцией административно-правового и
гражданско-правового регулирования является гибкое сочетание их
методов в разных сферах государственной и общественной жизни. Во
многих кодексах и иных тематических законах ныне подробно
регулируется статус низовых организаций - школ, университетов,
больниц, клубов, предприятий, акционерных обществ и т.п. В них
установлены их задачи, права и гарантии их обеспечения, обязанности
перед государственными органами, виды издаваемых актов. Наличие
организаций различных форм собственности, в отличие от их прошлой
гомогенной природы, требует от управляющих систем
дифференцированных средств воздействия. Не всегда это удается, да и
новизна проблемы затрудняет ее быстрое решение. И все же лишь тогда
достигается то сближение - функционально-правовое и
организационное, - которое придает механизму государственного
управления подлинную эффективность.
Но это скорее идеальная картина, модель, которую надо
постепенно и неуклонно осваивать. В действительности «провалов» в
управлении очень много. То длительное время не меняются функции и
методы деятельности управленческих органов, то устаревает их
структура, то консервируются старые и не применяются новые связи
между субъектами и объектами управления, то управленческий персонал
не умеет правильно решать новые задачи.
Общим знаменателем управленческих ошибок и индикатором
управления служат реальные показатели развития экономики, науки,
культуры, уровень социального обслуживания. Застой в производстве,
упадок науки, невыплаты зарплаты, пенсий и пособий, острое
недовольство населения проводимыми реформами и другие проявления
системного кризиса в России убедительно показывают, на что должны
быть ориентированы организация управления и управленческая
деятельность. Поведение объекта управления и динамика его состояния
служат главным ориентиром.
В данной связи примечательна полемика героев Ф.М. Достоевского
в романе «Преступление и наказание». Ими критикуются воззрения
социалистов: «Натура не берется в расчет, натура изгоняется, натура не
кончается! У них не человечество, развившись историческим, живым
путем до конца, само собою обратится, наконец, в нормальное общество,
а, напротив, социальная система... тотчас же и устроит все человечество
и в один миг сделает его праведным и безгрешным».
Это возвращает нас к проблеме закономерностей государственного
управления, одно время очень популярной и забытой в настоящее
время. Между тем знания и правильное их использование придает
механизму управления целеустремленный, устойчивый и динамичный
характер. Поэтому весьма полезны научные разработки данной
проблемы, которые позволяют избегать стихийности и хаотичности в
управлении и придавать ему характер не отстающего, эпизодического, а
системно-опережающего отражения реальных общественных процессов.
В научной литературе высказан ряд мнений о законах управления.
К ним относят и иерархичность управления, и внешнее дополнение
(компенсаторное), и необходимое разнообразие. Ученые-юристы