Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

существенным условием для эффективной контрольной деятельности

каждого субъекта управления.

Первостепенное значение приобретает согласование деятельности

в сфере контроля различных управляющих систем. Повторные проверки

одних и тех же организаций по одинаковому кругу вопросов снижают

эффективность контроля, ведут к излишним затратам общественного

труда и времени, отвлекают кадры от выполнения важных

управленческих задач.

Упорядочению и повышению эффективности контроля служит ФЗ

«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

при проведении государственного контроля (надзора)», подписанный

Президентом РФ 8 августа 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения в области защиты прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении

государственного контроля (надзора) федеральными органами

исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,

подведомственными им государственными учреждениями,

уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в

соответствии с законодательством РФ. В законе четко определены

полномочия федеральных, региональных и местных органов в данной

сфере; установлен строгий порядок проведения мероприятий по

контролю. Новизна данного ФЗ заключается в гарантиях прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении

государственного контроля (надзора), закрепленных в ст.ст. 15, 16.

Контрольная деятельность, как и всякая разновидность

управленческой деятельности, протекает циклично. Ей присущи свои

принципы, правила. Уяснению этого способствует правильное понимание

объектов контроля. Не подлежит сомнению, что в качестве объектов

выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной,

социально-культурной, административной деятельности, а с другой -

управленческие функции: планирование, использование информации,

решения, организационно-инструктивные и иные действия и т.д. Тем

самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций,

позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход

осуществления, оценить уровень деятельности организаций и

Должностных лиц.

Есть и другие правила, которые отражают прогрессивные

тенденции процесса выполнения контрольных функций. К ним относятся,

например, систематичность, означающая непрерывность осуществления

этих функций. Эпизодически проводимые от случая к случаю

мероприятия не позволяют своевременно обнаружить и устранять

«отклонения» от установленных целей. Кроме того, в системе

управления нарушается та ритмичность в выполнении одной из функций,

которая столь необходима. Подчас управленческая деятельность

ориентируется на «контрольный режим» лишь по чрезвычайным

основаниям. А это снижает предупредительный эффект контроля.

К таким правилам относится и цикличность процесса

осуществления контроля, заключающаяся в периодической смене

целеустремленных действий - контрольных операций. Выделяются

стадии сбора, обработки, использования контрольной информации.

В контрольной деятельности используются различные методы. К

ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств

массовой информации, контрольно-информационные материалы,

доклады, информации и т.п. Полнота применения всех методов контроля

благоприятно отражается на качестве самих проверок. В их проведении,

однако, имеется немало недостатков.

В результате проверок, сбора и анализа контрольной информации

принимаются различные меры. В них концентрируется главный «заряд»

функции контроля. Чаще всего по итогам контрольной деятельности

принимаются решения; их полезность измеряется новизной

предлагаемых мер, а не воспроизведением предписаний и

рекомендаций, высказанных ранее. Поэтому далеко не всегда решения

являются наилучшей формой реализации контрольной функции.

Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации,

информационно-контрольные материалы, обращения в соответствующие

органы, беседы с работниками, инструктирование их и оказание

необходимой помощи. Последнее обстоятельство хотелось бы особо

подчеркнуть. Последовательно ли применяются меры ответственности к

лицам, виновным в невыполнении тех и иных планов, заданий, решений

и т.д.? Необходимость строгой оценки работы в этом направлении

должна быть осознана в полной мере, поскольку речь идет об

укреплении дисциплины, организованности и законности. Главное же

состоит в том, что контрольные действия, безотносительно к их форме,

являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым

импульсом.

Происходят изменения в содержании, способах и методах

выполнения контрольных функций. Думается, что отражение в системах

и процессах управления общих тенденций развития, в особенности

повышение уровня организованности, сознательности и самодисциплины

граждан, лишь в перспективе может привести к некоторому уменьшению

удельного веса контроля. В нем будут преобладать не факторы

«отклоняющегося» поведения, а условия объективной оценки

происходящих управленческих процессов. В современный период

государственный контроль необходим.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г.

выделен раздел «Усиление контрольной функции государства».

Отмечена неэффективность контроля за качеством управления, за

исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других

нормативных актов, а также судебных решений. Множество

ведомственных и вневедомственных структур дублируют друг друга и

увлекаются взиманием штрафов. В КоАП постоянно вносятся дополнения

и изменения. В повестке дня подготовка проекта федерального закона о

государственном контроле, охватывающем систему специализированных

контрольных инстанций, четко взаимодействующих между собой.

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В нашей стране всегда уделялось внимание организации

контрольной деятельности и проверке исполнения принятых решений.

Акцент был сделан на развитие специальных контрольных органов.

В 20-х гг. действовал Народный Комиссариат Рабоче-Крестъянской

инспекции. С 1934 г. при Совнаркоме СССР работала Комиссия

советского контроля, в 40-50-х гг. существовал наркомат (министерство)

государственного контроля СССР. В 60-х гг. создаются органы партийно-

государственного контроля, преобразованные позднее в органы

народного контроля. Их полномочия были широки -наложение

денежны.х начетов, отстранение от должности и т.п. (См. подробно: М С.

Смиртюков. Советский государственный аппарат управления. - М.: Изд-

во полит, литер., 1982, с. 196-204). Параллельно развивалась сеть

специализированных контрольных органов, чаще всего инспекций в

рамках деятельности министерств. Они действуют и сегодня.

Государственный контроль осуществляют в нашей стране

различные органы. Функции общего контроля реализуют: а) Президент

РФ, б) Правительство РФ, в) президенты, главы правительств и

губернаторы субъектов РФ, г) законодательные (представительные)

органы.

Межведомственный функциональный контроль осуществляют

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной

власти субъектов Федерации. Разумеется, каждый в пределах своей

компетенции. Их контроль имеет ярко выраженный функциональный

характер.

Контрольные функции органов исполнительной власти чаще всего

регламентируются в законах и положениях, устанавливающих их статус.

Они могут закрепляться и в текущих подзаконных актах, когда

возникает потребность в изменении или усилении контрольных

полномочий в общем объеме управленческой деятельности. Гибкость

правового регулирования способствует устойчивости контрольной

деятельности. Обратимся к практике.

Не всегда, однако, контрольные функции выделены и

урегулированы четко, что затрудняет их специализированное

выполнение. Например, их нелегко «отыскать» среди 44 функций МВД,

хотя Положение о МВД (18 июля 1996 г.) содержит подробный перечень

всех функций. Пожалуй, лишь в рамках обеспечения выполнения

законов, указов и иных актов внутри системы можно обнаружить

элеженты контрольной деятельности.

Правильно поступают государственные органы, когда при

рассмотрении крупных вопросов предусматривают в принимаемых

решениях специальные меры контрольного характера. Это могут быть

поручения совершить контрольные действия или указания об объектах

контроля. Важно лишь, чтобы такие меры не остались

нереализованными.

Приведем ряд пунктов Постановления Правительства РФ от 12

марта 1997 г. «Об итогах со^исигьно-этсокожического развития

Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год».

Правительство поручило Минфину РФ:

ежемесячно представлять в Правительство РФ отчет об исполнении

федерального бюджета и данные об исполнении бюджетов субъектов

РФ;

совместно с заинтересованными федеральными органами

исполнительной власти и с участием ЦБР представить до 1 апреля 1997

г. в Правительство РФ порядок ведения счетов федеральных органов

исполнительной власти, препятствующий нецелевому расходованию

бюджетных средств;

ежеквартально представлять & Праеителъство РФ отчет о

результатах проверок своевременного и целевого использования средств

федерального бюджета.

Федеральным органам исполнительной власти поручено

активизировать работу по приведению ведомственных нормативных

актов в соответствие с федеральными законами, указами Президента и

постановлениями Правительства РФ и ежемесячно представлять в

Минюст информацию о проделанной работе. Минюсту РФ ежеквартально,

представлять в Правительство отчет о приведении ведомственных

нормативных актов в соответствие с действующим законодательством.

Федеральным органам исполнительной власти и органам

исполнительной власти субъектов РФ представлять в Минэкономики

информацию о ходе выполнения Послания Президента РФ Федеральному

Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» и программы.

Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в

1997-2000 годах». Минэкономики осуществлять систематический сбор,

анализ этой информации и представление ее ежеквартально в

Правительство РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ периодически

осуществляют контрольные полномочия. Проводятся проверки

деятельности организаций, анализируется статистическая и иная

информация, заслушиваются сообщения руководителей

республиканских, областных и иных органов о выполнении федеральных

или республиканских, областных законов, целевых программ, о ходе

финансирования, о ходе работ на отдельных объектах и т.п. Не всегда

эти виды работ осуществляются систематически и системно, т.е. с

использованием всех контрольных средств. «Выпадают» многие объекты

контроля, и реагирование чаще всего строится применительно к

«аварийным», «критическим», «чрезвычайным» ситуациям. И тогда

контроль утрачивает смысл постоянно выполняемой функции для

поддержания заданного курса действий и развития.

Органами специализированного контроля являются инспекции. Они

действуют, как отмечалось выше, в системе министерства,

государственного комитета и других органов исполнительной власти.

Назовем среди них Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ,

Госавтоинспекцию в составе МВД, инспекции по качеству товаров, по

промышленной энергетике и энергонадзору, инспекции по охране

земель, водных ресурсов, по карантину растений и др. Статус инспекций

устанавливается соответствующими министерствами и иными органами и

включает в себя проверочные полномочия и полномочия по пресечению

нарушений норм и правил (приостановление работы, наложение

штрафов и т.д.).

Так, Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и

защите прав потребителей - государственная служба, основными

задачами которой являются контроль за соблюдением норм и правил

торговли и общественного питания, порядком применения цен,

качеством и безопасностью товаров народного потребления. Госторгин-

спекция состоит из Главного управления и подчиненных ему управлений

по республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам

Москве и Санкт-Петербургу.

Госторгинспекция имеет право:

а) осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на

торговых и промышленных предприятиях независимо от форм

собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с

основными задачами и функциями, определенными Положением о Гос-

торгинспекции;

б) производить контрольные покупки товаров с целью определения

правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы)

товаров для проведения исследования их качества;

в) осуществлять контроль за наличием у продавца, изготовителя

сертификата на реализуемые товары и соответствием его требованиям

конкретного стандарта или другого норлативного документа;

г) давать заключение по просьбе продавца, потребителя о качестве

сертифицированных товаров, вызывающих сомнение в части их

соответствия стандарту;

д) получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-

исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию,

характеризующую качество продукции, данные о производителе

(поставщике) товаров, а также другие материалы, необходимые для

выполнения функций, возложенных на Госторгинспекцию;

е) составлять акты и давать обязательные к исполнению

продавцом, изготовителем предписания:

об устранении выявленных нарушений правил торговли и

технологической дисиипликы при производстве товаров;

о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни,

здоровья и имущества граждан;

о приостановлении или введении особых условий приемки и

реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований

нормативной документации, до устранения недостатков и повторного

заключения Госторгинспекции;

ж) передавать материалы в следственные органы для привлечения

к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные

злоупотребления в торговле, выпуске и реализации

недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб

интересам потребителей;

з) выступать стороной в органах суда и арбитражного суда.

В настоящее, время указанная структура действует в рамках МВЭС.

С административным контролем в его «чистом виде» переплетается

контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый

Счетной палатой (См.- Н.Д. Погасян. Счетная Палата Российской

Федерации. М.: Юристъ, 1998).

На основе ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» задачами

Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным

исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и

бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и

целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов

государственных средств и использования федеральной собственности;

(уценка обоснованности доходных и расходных статей проектов

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также

нормативных правовых актов федеральных органов государственной

власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств

федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение

федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов;