Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
коллизии нужно видеть, чтобы правильно сориентироваться в своих
действиях.
Экономическая и иная деятельность должна строго
сообразовываться с санитарно-эпидемиологическими требованиями. В
противном случае ею может быть нанесен серьезный ущерб населению.
Поэтому Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» устанавливает строгие санитарные правила, нормы и
гигиенические нормативы. Статья 8 посвящена правам, а ст. 9 -
обязанностям предприятий и организаций: соблюдать нормы
санитарного законодательства, проводить противоэпидемические
мероприятия, информировать специальные органы об аварийных
ситуациях, создавать условия для поддержания и укрепления здоровья
работников.
Органы и центры государственного санитарно-
эпидемиологического надзора на федеральном уровне, в республиках,
краях, областях, автономной области, автономных округах, городах
федерального значения, районах и городах, научно-исследовательские
учреждения и другие санитарно-профилактические учреждения
составляют систему органов Государственной санитарно-
эпидемиологической службы РФ.
Еще одну разновидность режимов иллюстрирует Закон Республики
Калмыкия «О порядке и условиях введения чрезвычайного
экологического положения в Республике Калмыкия» (30 июля 1993 г.).
Основная цель введения чрезвычайного экологического положения
-стабилизация экологической обстановки в Республике Калмыкия,
являющейся зоной экологического бедствия. Согласно Закону
чрезвычайное экологическое положение является временной мерой,
объявляется исключительно в интересах обеспечения экологической
безопасности граждан и стабилизации экологической обстановки в
Республике Калмыкия. Оно означает особый эколого-правовой механизм
реализации природоохранных правовых норм, в т.ч. экологизированных
правовых норм и нормативов, гарантий по обеспечению выполнения
эколого-правовых требований органами государственной власти и
управления, российскими и иностранными юридическими и физическими
лицами.
Чрезвычайное экологическое положение может вводиться лишь
при условиях, представляющих реальную угрозу безопасности граждан
при наступлении экологической катастрофы в Республике Калмыкия, при
наличии следующих обязательных признаков' а) полное разрушении
естественной экологической системы; глобальное устойчивое
загрязнение среды; многократное превышение предельных норм
нагрузки; б) отсутствие питьевой воды необходимого качества,
катастрофическое углубление процессов деградации почв, деградация
флоры и фауны; в) разрушение генетического фонда народа; г)
глубокие необратимые изменения окружающей среды, неспособность
экосистемы Республики Калмыкия к самоочищению.
Чрезвычайное экологическое положение на всей территории
Республики Калмыкия вводится указом Президента Республики с
уведомлением Народного Хурала Республики, Президента РФ,
парламента РФ.
В Указе Президента Республики Калмыкия о введении
чрезвычайного экологического положения указываются; а) основания
для введения чрезвычайного экологического положения; б) перечень
чрезвычайных мер по стабилизации экологической обстановки в
Республике Калмыкия; в) государственные органы, осуществляющие
чрезвычайные меры, а также полномочия этих органов; г)
территориальные границы действия чрезвычайного экологического
положения; д) время вступления в силу указа, а также срок, на который
вводится чрезвычайное экологическое положение.
Примечательно, что согласно ст. 10 введение чрезвычайного
экологического положения не влечет за собой введения особых форм
управления. Не могут быть ограничены либо приостановлены
полномочия органов исполнительной власти в районах и в г. Элисте.
Еще один функциональный аспект административно-правовых
режимов можно без труда обнаружить в рамках механизма
регулирования таких культурно-экологических зон, как национальные
парки и природные парки. Применительно к порядку обеспечения их
сохранности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
установлены режимы особой охраны. Статья 15 посвящена режиму
особой охраны территорий национальных парков, ст. 21 - режимам
особой охраны природных парков. Они включают в себя различные
режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической
и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на
территориях природных парков могут быть выделены природоохранные,
рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны,
включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность,
влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного
ландшафта. Кстати, заметим: в июне 1997 г. Конгресс региональных и
местных властей Совета Европы одобрил Конвенцию о ландшафте. С
помощью норм нашего закона могут быть запрещены или ограничены
виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической,
эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
С природными парками согласовываются вопросы социально-
экономической деятельности юридических лиц, расположенных на
территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты,
развития населенных пунктов.
Конкретные особенности, зонирование и режим каждого
природного парка определяются положением об этом природном парке,
утверждаемым органами государственной власти соответствующих
субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченными на то
государственным органом РФ в области охраны окружающей среды и
соответствующими органами местного самоуправления.
Назовем также приказ Министра транспорта РФ от 9 января 1997 г.
«Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных
средств через Государственную границу Российской Федерации». В
приложениях даны формы постоянного, временного и материального
пропусков.
Действует особый режим в чрезвычайных ситуациях, введенный ФЗ
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера». Вводимая законом единая
государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в
полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций.
Основными задачами единой государственной системы
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:
разработка и реализация правовых и экономических норм по
обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ,
направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение
устойчивости функционирования организаций, а также объектов
социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение
готовности к действиям органов управления, сил и средств,
предназначенных и выделенных для предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;
прогнозирование и оценка социально-экономических последствий
чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и
материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
ликвидация чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по
социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных
ситуаций, проведение гуманитарны,х акций; реализация прав и
обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а
также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;
международное сотрудничество в области защиты-населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций.
Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения
задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы
функционирования единой государственной системы предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством
РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.
Особо выделяется режим государственного управления в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Для
осуществления государственного управления и координации
деятельности федеральных органов исполнительной власти в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти. Указанный федеральный орган создает подведомственные ему
территориальные органы.
Федеральные органы исполнительной власти:
а) по отношению к подведомственным организациям:
разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-
технические мероприятия по повышению устойчивости
функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают и
издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы
и правила безопасности производства, технологических процессов,
продукции, а также правила защиты, работников организаций от
чрезвычайных ситуаций; обеспечивают разработку и реализацию
мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-
биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности,
мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение
аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных
ситуациях;
б) по отношению к иным организациям, входящим в состав
отрасли: осуществляют методическое руководство при решении
вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций;
разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые
требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Установлены обязанности организаций в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: планировать и
осуществлять необходимые меры в области защиты работников
организаций и подведомственных объектов; проводить мероприятия по
повышению устойчивости функционирования организаций и
обеспечению жизнедеятельности работников; создавать и поддерживать
в постоянной готовности локальные системы оповещения о
чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение
аварийно-спасательных и других работ; создавать резервы финансовых
и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, административно-функциональные режимы
позволяют с помощью специальных норм вводить более предметный
порядок деятельности, как постоянный, так и временный.
ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ
Как уже отмечалось, административно-правовое регулирование
является частью общего государственно-правового регулирования. По
этой причине оно пользуется и средствами других видов регулирования.
Конституция и закон создают не только основу для административно-
правового регулирования, но и активно в нем участвуют. Их прямые и
косвенные регуляторы весьма действенны и ощутимы во многих сферах.
Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с
одной стороны, и нахождения правильного баланса между законом и
подзаконным актом - с другой. Здесь по-прежнему смещаются акценты и
возникает много юридических коллизий - то сферы регулирования этих
актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то
последний «мельчит» и вторгается в узкие области административно-
правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь
проблемы.
Соотношение закона и подзаконного акта имеет большую историю,
ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой,
согласованность действий или противоборство. Вся классическая
научная литература по конституционному и административному праву
уделяла большое внимание подзаконности актов управления. Еще раз
вспомним Лазаревского, Коршунова, Елистратова, Дюги, Эсмена.
Так, А.И. Елистратов выделяет понятие «правовой связанности»
воли должностного лица, выраженной в юридическом акте. Она
предопределяется отношением этого акта к юридической норме и
степенью общности этой нормы. В связи с соподчинением
государственных актов по степени общности их содержания постепенно
вырабатывается, по его мнению, известная соподчиненностъ актов
различных органов. Акты законодательных органов получают
преимущественное значение перед актами административных
учреждений, и закон «свя-
' зывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт.
, управления получает юридическую силу лишь в меру своего
соответ-
. ствия и непротиворечия закону. Но автор признает, что полного
господства закона в управлении в действительности достичь не удается
(См.: А.И. Елистратов. Основные начала административцого права. Изд.
2-е. - М., 1917, с. 135-150).
В условиях Советского государства концепция приоритета закона и
подзаконности актов управления получает признание
| лишь с принятием в 1936 г. Конституции СССР. Она остается
устойчивой в дрктринальном отношении последующие десятилетия,
выражаясь в формулах «акты управления должны соответствовать
закону», «закон обладает высшей юридической силой», «органы
управления действуют на основе и во исполнение закона». В
действительности же явная гегемония партийно-управленческого
аппарата делала эти формулы во многом фиктивными и означала
очевидный приоритет административных актов. Их подзаконность
становилась условной.
В последние десятилетия признание принципа верховенства закона
постепенно приводит к заметному обогащению принципа подзаконности
актов управления. Можно с удовлетворением отметить: расширение
сфер законодательного регулирования и известное сужение сфер
регулирования актов управления; большую нормативно-
функциональную зависимость актов управления от законов;
формирование процедур обеспечения верховенства закона; расширение
круга средств устранения незаконности актов управления;
общепринятой становится трактовка актов управления как актов,
изданных полномочным органом в пределах его компетенции, в форме и
порядке, установленных законом, в соответствии с целями и
содержанием закона; придание «административному усмотрению»
свойства не абсолютного, а относительного правопонимания Последний
признак подзаконности актов был охарактеризован выше.
В последние годы акцент на обеспечение системный связей внутри
правовой системы и законодательства позволил полнее выявить
средства поддержания баланса между законом и подзаконными актами.
К их числу относятся: а) признание верховенства конституции и ее
высшей юридической силы; б) установление
• классификации актов и их соотношения между собой, а также
юридической силы каждого акта; в) установление приоритета закона над
всеми подзаконными актами; г) обеспечение функционально-правовой
зависимости между законами и подзаконными актами, между самими
подзаконными актами (по их иерархичности); д) определение сфер
действия каждого акта и их сопредельность между собой; е) меры и
виды отсылок к другим актам (См.: Конституция, закон, подзаконный
акт. Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. - М., Юрид. лит., 1994, с. 13-27).
Поучителен зарубежный опыт. Пожалуй, в французской литера-
fnype no административному праву наиболее тщательно разработа-
'ны вопросы законности. Г. Брэбан, например, раскрывает смысл
принципа законности как обязанность действовать в соответствии с
законом, как обязанность проявлять инициативу при исполнении
законов и постановлений, а также судебных решений. К источникам
законности он относит нормативные источники и общие принципы права.
Выделяются правомочия «по усмотрению». Рассматриваются вопросы
регламентации управленческих процедур (компетенция, процедура,
формы управленческих решений - актов). Анализируются санкции за
незаконные действия - признание акта недействительным,
несуществующим, не подлежащим обжалованию, а также порядок
возмещения ущерба, причиненного неправомерными действиями (См.: Г.
Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М., Прогресс,
1988, с. 171-219).
Примечательно, что в конституциях иностранных государств
довольно точно определяется соотношение законов как в нормальных,
так и в необычных ситуациях. В конституциях Франции, Германии,
Италии, Молдовы и других стран устанавливается перечень законов,
причем их видов (органических, финансовых, текущих и др.). И что
особенно важно, подробно регламентируется порядок делегирования
законодательных полномочий исполнительным органам для издания
временных, «квазизаконодательных» актов. В ст. 82 Конституции
Испании урегулирована процедура такого делегирования - специальным
законом, с указанием направленности актов правительства, сроков
делегации, ее пределов и целей, принципов и критериев. В ст. 80
Конституции ФРГ определены порядок к уполномочивания» законом
правительства, федерального министра или правительства земли
издавать постановления. Такой опыт полезен и для России.
Обобщение опыта правового развития нашей страны позволяет
выделить пять юридических формул, определяющих характер
подзаконности деятельности органов исполнительной власти и
издаваемых ими актов. Во-первых, «в соответствии с Конституцией,
законами», означающая принципиальную нормативную «связанность»;
во-вторых, «на основе и во исполнение закона», означающая
самостоятельные действия органов по реализации закона; в-третьих, «в
пределах прав, предоставленных законом», означающая действия
органов в установленных рамках; в-четвертых, «в случаях,
предусмотренных законом», когда им точно обозначены основания