Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

принятия акта; в-пятых, ограничения и запреты совершать

определенные действия.

Круг подзаконных актов, содержащих нормы гражданского права,

строго определен в ГК РФ. Согласно ст. 3 гражданское законодательство

состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных

законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 кодекса.

Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны

соответствовать ГК РФ. Как уже отмечалось, отношения, указанные в пп.

1 и 2 ст. 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ,

которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. На основании

и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ

Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы

гражданского права. В случае противоречия указа Президента или

постановления Правительства ГК РФ или иному закону применяется

кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм

гражданского права, содержащихся в указах Президента или

постановлениях Правительства, определяются правилами гл. 1 ГК РФ.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях

и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными

правовыми актами.

Гражданское законодательство - предмет исключительного ведения

РФ. Это означает невозможность принятия каких-либо спетое,

содержащих нормы гражданского права, ее субъектами и тем более

органами местного самоуправления. В соответствии с конституционным

принципом разделения властей ГК РФ впервые дает принципиально

новое понятие состава гражданского законодательства, имеющее

значение и для других отраслей российского законодательства,

сохраняющих пока прежнее понятие состава законодательства. Теперь

гражданское законодательство состоит только из федеральных законов,

среди которых особую роль играет ГК РФ. Акты Президента РФ,

Правительства РФ, ведомственные нормативные акты не входят в состав

гражданского законодательства. Встречающиеся в ГК РФ отсылки к

«актам законодательства» (ст. 4) или «законодательству» (ст. 5, 6)

означают отсылки исключительно к федеральным законам. Акты

Президента РФ, Правительства РФ, министерств и др. федеральных

органов исполнительной власти являются источниками гражданского

права, не входя в состав гражданского законодательства, оставаясь

подзаконными актами. Разъяснения по вопросам судебной практики,

даваемые высшими судебными органами, не являются источниками

гражданского права (См.: Комментарий к Гражданскому кодексу

Российской Федерации, части I. - М., Юринформцентр, 1995-1997, с. 19-

21).

Имея в виду ограничить круг возможных подзаконных актов,

законодатель использует формулу принятия актов в случаях, указанных

в законах. Так, в п. 3 ст. 3 СК РФ установлено: на основании и во

исполнение СК РФ, других законов, указов Президента Правительство РФ

вправе принимать нормативные правовые акты в случаях,

непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами.

Здесь говорится только о тех основаниях издания правительственных

актов, которые прямо предусмотрены законами и указами.

При всей очевидности функциональной взаимосвязи между

органами законодательной власти и органами исполнительной власти

весьма трудно выявить грани их нормативно-правового

соприкосновения. И все же предпримем попытку и выделим в общем

виде следующие отсылки закона к актам и действиям органов

исполнительной власти: а) установление компетенции органа; б)

определение конкретных прав и обязанностей органа; в) поручение

решать или решить определенные вопросы; г) указание на

необходимость принятия конкретного акта; д) определение тематики

актов, которые должны быть приняты; е) установление полномочий или

действий органов, которые должны быть совершены в форме,

определяемой самим органом.

К сожалению, во многих федеральных законах структура, состав

соответствующего законодательства определяется неточно и

расплывчато. Допускаемое включение в него нормативных правовых

актов РФ и ее субъектов означает отнесение к таковым и актов

правительственных, ведомственных и иных органов. Такое смешение

видов правовых актов принижает роль закона и даже побуждает органы

исполнительной власти принимать акты по предметам законодательного

регулирования. Ослабевает роль закона как обязательного норматива

для подзаконных актов, а'само их свойство «подзаконности» утрачивает

смысл. Такое явление нельзя признать нормальным.

Некоторые исследователи, делая акцент на реализации

административно-правовых норм, различают два основных способа.

Первый - исполнение норм, означающее точное следование участников

управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям,

запретам и дозволениям. Второй - применение изданных полномочными

органами индивидуальных юридических актов, основанных на

требованиях материальных или процессуальных норм (См.: А.П. Алехин,

А.А Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской

Федерации. - М., Зерцало, Тгис, 1996, с. 62-63). Но такое применение,

думается, включает и нормативные акты «во исполнение».

Как известно, с действием юридических норм связано

возникновение, изменение и прекращение административных

правоотношений. Многообразие и динамизм последних необычайны,

поэтому нужно тщательно оценивать суть нормы и связи норм, права и

обязанности участников правоотношений, основания их развития.

Субъекты же часто играют фактически другие «роли», что и

обусловливает изменения правоотношений.

Не стремясь чрезмерно формализовать и догматизировать

соотношение закона и подзаконных актов, обратим внимание на

отражение в них социальных интересов. Многообразные интересы

влияют на это соотношение, особенно ведомственные, корпоративные и

региональные. Между тем демократическое гражданское общество

опирается на верховенство закона. Это означает признание закона

первичным общезначимым способом регулирования общественных

отношений, выражением свободы, равенства и достоинства личности,

согласованности интересов социальных общностей. В нашем обществе

переход к этому принципу оказался длительным и болезненным. Сейчас

он постепенно утверждается в теории, общественном сознании, в

масштабном законотворчестве, в процессе текущего управления,

хозяйственной и иной деятельности.

Стремительно обновляется законодательство. Закон становится

реальным первичным регулятором, оттесняя ведомственное

нормотворчество и подчиняя его своему воздействию. Вводятся новые

принципы законодательного регулирования, отражающие возрастание

общестимулирующей роли закона в обществе. К их числу можно отнести

«дозволено все, что не запрещено законом», допущение превышения

нормативного уровня, расширение сферы саморегулирования (договоры,

акты самоуправления), применение норм, содержащих экономические

методы, и т.п.

Верховенство закона имеет и «человеческое измерение» - все

граждане в равной мере подчинены закону, следуют его ценности,

сообразуют свои интересы с нормативно выраженными интересами.

Такова модель, в действительности же вокруг закона идет

противоборство, столкновение, когда наблюдается и уравновешивание,

и согласование интересов.

В действительности встречается много противоречий в процессе

создания и действия закона - давление групповых и ведомственных

интересов, противоборство разных социальных интересов,

игнорирование общих интересов и даже иллюзия «общих интересов».

Патология плюрализма интересов ведет к деформации гражданских

интересов и к неподчинению общей «воле в законе».

Признание политического и экономического плюрализма еще не

означает достижение того консенсуса, без которого закон трудно

принять и реализовать. Необходим механизм юридического обеспечения

плюрализма, включающий в себя по меньшей мере четыре элемента:

принятие законов о статусе всех участников политической и

экономической деятельности; введение юридических приоритетов;

законодательный процесс с его паритетными и согласительными

процедурами, коллизии законов и иных актов и порядок их разрешения;

действие на основе закона.

Плюрализм интересов находит проявление и в процессе действия

закона. Он может приобрести форму либо отторжения личных,

групповых, национальных интересов от интересов общества,

выраженных в законе, либо противоборства «аппаратных», «элитных»,

«местных» интересов. Тогда «консенсус принятия» не сопровождается

«консенсусом исполнения», что резко снижает эффективность

реализации закона с утратой им поддержки разных слоев общества.

Конечно, кроме отрицательного тут есть и некоторый положительный

смысл, когда гражданские интересы справедливо борются за отмену,

изменение закона и его положений, которые действительно являются

необоснованными, не вполне справедливыми.

Еще одно проявление плюрализма - принятие подзаконных актов

вопреки смыслу закона. Групповой, ведомственный или национальный

интерес «движут» актами не в русле действия закона и ослабляют его. В

обществе наблюдается давление на закон и министерств, и партий, и

локальных актов, и трудовых коллективов, ассоциаций банков и

предпринимателей и т.д.

Растущее множество правовых актов сопряжено с нарушениями

законности. Поэтому полезна регистрация правовых актов.

Муниципальные образования действуют на основании уставов, которые

предусмотрены ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». Порядок их регистрации

регулируется законодательством субъектов РФ. Это и было

подтверждено определением Конституционного Суда от .31 мая 1999 г.

по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части

второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке

регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга».

Устав регистрируется законодательным собранием в сроки и в порядке,

установленные названным законом. Ведется реестр уставов.

Важное значение имеет государственная регистрация нормативных

правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ее

порядок определен в «Правилах подготовки нормативных правовых

актов федеральных органов исполнительной власти и их

государственной регистрации», утвержденных Правительством РФ.

Государственная регистрация нормативных правовых актов

осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет

Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных

органов исполнительной власти. Государственная регистрация

нормативного правового акта включает: юридическую экспертизу

соответствия этого акта законодательству; принятие решения о

необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение

регистрационного номера; занесение в Государственный реестр

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной

власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые

акты не позднее 5 дней со дня их подписания (утверждения)

представляются в 4 экземплярах (подлинник и 3 копии) в министерство

юстиции РФ. К нормативному правовому акту прилагается справка,

содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения

о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и

информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными

органами исполнительной власти и другими государственными -

органами, если такое согласование является обязательным.

Государственная регистрация производится Министерством

юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае

необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством

юстиции, но не более чем на 10 дней.

§ 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ

Признание формул действия на основе и во исполнение закона на

практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в

соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов

управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные

положения, тс/ допускаются прямые нарушения законодательных норм,

то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не

отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на

него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв

авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют

эффект правового регулирования и воздействия на происходящие

процессы и объекты управления.

Многолетнее изучение практики убеждает автора в отсутствии

целостного механизма действия закона и в неумении практически

использовать даже его отдельные элементы. Периодически

провозглашаемый руководителями страны тезис «управление на основе

закона и посредством закона» пока остается скорее лозунгом. Поэтому

автор считал необходимым разработать концепцию и механизм действия

закона (См.: Ю.А. Тихомиров. Действие закона. - М., Известия, 1992) и

непосредственно участвовал в подготовке правил принятия актов

управления - на примере актов Минтопэнерго, актов администраций

Тверской и Воронежской областей. В этих же органах используются

подготовленные автором рекомендации по реализации законов,

естественно, с учетом специфики статуса и полномочий того или иного

органа. В сжатом виде выводы и рекомендации излагаются ниже, и автор

надеется, что они принесут пользу читателю.

Цель рекомендаций - помочь депутатам, комитетам и комиссиям

законодательных органов, работникам исполнительных органов,

специалистам в организации систематического изучения действия

законов, контроля и оценки результатов их реализации. В

рекомендациях используются следующие понятия: «реализация закона»

- процесс воплощения нормативных целей в реальность; «законность» -

состояние соблюдения и выполнения закона; «уровень законности» -

фиксированная степень реализации закона и его положений.

Рекомендации рассчитаны на обеспечение постоянного

наблюдения за ходом выполнения закона в целом в полном объеме и

отдельных норм и применения их на всех этапах действия закона,

начиная отп информированности, знания акта, принятия решений «во

исполнение» и кончая контролем и оценкой его эффективности.

Необходимо использовать комплекс средств реализации закона -

юридические, экономические, социально-психологические,

организационно-управленческие и др., а также строго учитывать

затраты ресурсов и фактор времени.

В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты,

разные звенья исполнительного аппарата, правоохранительные органы,

граждане и их общественные объединения, трудовые коллективы,

средства массовой информации. Для анализа отдельных аспектов

выполнения законодательных актов целесообразно привлекать ученых,

специалистов.

Рекомендуется применять следующие методы изучения реализации

закона: а) получение и анализ статистической информации; б) сбор

тематической информации (экологической, производственной,

коммерческой и т.д.); в) анкетирование и иные опросы общественного

мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов;

с) экспертные оценки; ж) материалы обсуждений (в комитетах, на

заседаниях законодательных органов, в исполнительных органах,

научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы

проверок и т.п. Желательно постоянно накапливать информацию о ходе

реализации закона, используя все или многие из вышеназванных

источников информации.

Целесообразно рассматривать законность в качестве одного из

оценочных критериев любой деятельности. Для достижения высокого

уровня законности необходимо применять комплекс средств:

а) социально-психологические средства: информированность

граждан о законе и правовая пропаганда; разъяснение и толкование;

выработка установки на правомерное поведение в русле закона; учет

влияния межличностных и межгрупповых отношений;

б) юридические средства: издание актов «во исполнение» закона

(включая законы республик, областей и др., подзаконные акты, решения

местных органов, локальные акты); отмена и изменение актов;

правильное применение норм закона для решения различных задач

(изменение порядка финансирования, способа решения вопросов,

налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых

полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение

санкций и т.д.); использование судебных и иных правозащитных

процедур;

в) организационно-управленческие средства: изменение функций,

полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций;

изменение центров принятия решений, потоков информации;

перестройка структур, порядка использования кадров;