Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
указов Президента РФ от 9 февраля 1996 г. «О мерах по дальнейшему
совершенствованию структуры угольной промышленности РФ» и от 9
октября 1996 г. «О передаче в доверительное управление закрепленных
в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в
процессе приватизации» Правительство приняло 11 декабря 1996 г.
Постановление «О проведении конкурсов на право заключения
договоров доверительного управления закрепленными в федеральной
собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности
(угольных компаний)».
Утверждены Правила проведения конкурсов на право заключения
договоров доверительного управления закрепленными в федеральной
собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности
(угольных компаний). Образована комиссия по проведению таких
конкурсов, председателем которой утвержден первый заместитель
министра топлива и энергетики.
Установлено, что основными задачами доверительного управления
при управлении акциями угольной компании являются: сокращение
средств государственной поддержки, предоставляемых угольной
компании на безвозмездной основе; обеспечение на уровне спроса
объемов добычи и поставок угля соответствующего качества; сохранение
количества рабочих мест; ликвидация и недопущение в дальнейшем
возникновения задолженности перед бюджетами всех уровней, по иным
обязательным платежам и по выплате заработной платы; снижение
издержек производства; повышение технического уровня предприятий,
входящих в угольную компанию; обеспечение воспроизводства запасов
угля; закрытие неперспективных и особо убыточных угольных
предприятий, входящих в угольную компанию; приоритетное
обеспечение углем российских потребителей; достижение определенного
уровня рентабельности; другие задачи, устанавливаемые
Правительством РФ. Предложения о продаже акций по окончании
действия договора доверительного управления вносятся в Правительство
РФ Госкомимуществом и Минтопэнерго.
Подчеркнем, что доверительные управляющие не приобретают
право собственности на акции. Они должны действовать в интересах
государства как владельца акций угольной компаний в соответствии с
договором доверительного управления. Доверительные управляющие за
соответствующее вознаграждение наладят финансовую и
административную дисциплину, помогут компаниям уменьшить
зависимость от государственных дотаций, решить проблему
задолженности по зарплате и налогам, добиться прибыльности
производства и создать условия для наиболее выгодной продажи
закрепленных в федеральной собственности акций в будущем.
В практике ЦБР немало случаев назначения временной
администрации в коммерческих банках для их проверки и вывода из
кризисных ситуаций. Словом, фигура «временных» администраторов
становится постоянной.
§ 6. ПРОГРАММНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ
В условиях динамичного развития экономики, политической и
социальной сфер возникает острая потребность в комплексном решении
крупных задач. Речь идет, прежде всего, о программно-диррективных
актах, устанавливающих такие задачи и круг взаимодействующих
участников для их решения - о концепциях, программах, планах и т.п.
Особое значение имеют целевые программы, утверждаемые
федеральным Правительством и в регионах. 26 июня 1995 г.
Правительство РФ утвердило порядок разработки и реализации
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых
программ, в осуществлении которых участвует Россия.
Программа представляет собой документ целевой ориентации и
содержит аналитическую ситуацию тенденций и факторов развития,
задачи и подзадачи, круг участников, «набор» их мероприятий, действий
и решений, ресурсы, порядок управления, ожидаемые результаты.
Можно вести речь о программно-целевом управлении как способе
воздействия на различные экономические, социальные и иные процессы.
Подробнее об этом будет сказано ниже, а сейчас мы рассмотрим
механизм правления программами. Это своеобразный подвижной
механизм, опирающийся как на стабильные, так и на специально
создаваемые структуры и правовые акты. Ему свойственен комплексный
и динамичный характер, а это обеспечивает концентрацию средств и
действий и широкий маневр.
В отечественной практике используется несколько видов структур
программного управления. Первый - задачи руководства реализацией
программы возлагаются на федеральное министерство или ведомств,
которое наделяется для этого необходимыми функциями управления,
координации, контроля. Оно координирует работу исполнителей,
организует мониторинг, распоряжается ресурсами, контролирует ход
выполнения программных мероприятий, обобщает информацию.
Второй - организация управления программой поручается
государственному заказчику, который управляет действиями ее
исполнителей и обеспечивает эффективное использование средств,
выделенных на выполнение программы. Государственный заказчик
формирует для оперативного управления и контроля дирекцию. В ее
составе представители заинтересованных федеральных и иных органов
исполнительной власти. Головные министерства проводят экспертные
проверки выполнения программы.
Третий - для управления реализацией программы и контроля за
ходом ее выполнения образуется координационный Совет. В его составе
кроме представителей соответствующих органов Могут быть
авторитетные ученые и руководители научных организаций. Совет
участвует в выборе направлений исследований, оценке полноты и
комплексности программных мероприятий, проведении экспертизы
проектов, распределении средств на научные исследования, приемка
завершенных работ и подготовка рекомендаций о дальнейшем
использовании их результатов. Головное министерство выполняет
контрольные функции.
Четвертый - система управления реализацией программы включает
научное управление по линии головного министерства и создаваемых им
координационных советов и организационно-методическое управление
по линии головного министерства. Заключаемые им государственные
контракты, договоры, информационно-аналитическое обеспечение,
статотчетность, создаваемые правовые акты - элемент общей работы.
Пятый - реализация программы осуществляется на основе
взаимодействия различных ветвей и уровней власти. Действуют рабочие
группы из числа их представителей и экспертный совет.
Таким образом, программные структуры представляют собой
организационную разновидность управленческих органов. Их
деятельность основана преимущественно на нормах административного,
гражданского и финансового права. Статус требует дополнительного
анализа и совершенствования.
ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Отношение к государственной службе, к ее организации и
регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит
показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже
других стран приступила к формированию системы государственной
службы.
Пожалуй, известный Указ Петра 1 «Табель о рангах», изданный 4
февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. В «Табель» были включены
94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14
классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени
бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.
Посты генерал-прокурора (3-й класс) и президента Коллегии (4-й класс)
выглядели весьма внушительно. Право на дворянство давал самый
низший - 14-й класс. Были сохранены и старые должности, внесенные в
структуру новых классов. Так, воевода попал в 8-й класс. Оплата
чиновничьих трудов стала после введения «Табеля о рангах» только
денежной.
В «Табель» постоянно вносились изменения. С 1809 г., например,
для перехода в 8-й класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г.
он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно
отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр,
например, был по преимуществу действительным тайным советником {2-
й класс). В XIX в. были установлены и обращения к чиновникам: «ваше
благородие» (9-14-й классы), «ваше высокоблагородие» (5-й класс),
«ваше превосходительство» (3-4-й классы) и, наконец, «ваше
высокопревосходительство» (1-2-й классы). Попасть на вершину
чиновничьей иерархии стало намного сложнее, чем при Петре: срок
службы в каждом классе постепенно увеличивался.
Интересны в историко-познавателъном плане и другие правовые
документы. XVIII в. - указы, инструкции. Назовем среди них «О
безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании
на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.), «О
скорейшем решении дел» (1720 г.), «О порядке отправления дел по его
должности» (1722 г.), «О присяге на верность службе» (1719 г.), «О
существенных обязанностях всех чиновников и в особенности
прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных
местах» (1765 г.), «Об исполнительской дисциплине служащих
государственных учреждений» (1724 г.), «Об учреждении при ряде
корпусов и Московском университете классов Российской
юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного
чина для определения в Присутственные места в копиисты» (1763 г.).
И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и
циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся,
например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896 г.),
«Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе»
(1834 г.), «О расписании должностей гражданской службы по классам от
XIV до V включительно» (1835 г.), «О порядке наложения
административных взысканий за упущение по службе» (1849 г.), «Об
исполнении указов Сената» (1815 г.), «Инструкция Казенным палатам о
порядке производства дел» (1831 г.), «О сокращении делопроизводства
и переписки по гражданскому управлению» (1852 г.), «О доставлении
Начальниками губерний сведений о состоянии сельского хозяйства и
промышленности» (1845 г.), «О главных началах, которыми должны
руководствоваться Министры и Главноуправляющие отдельными
частями, при управлении вверенными им ведомствами».
Строгая регламентация элементов государственной службы,
однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков
управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные
подлоги. Полезные рекомендации вместе с реальными болезнями
«кочевали» десятилетиями. Их живучести можно лишь удивляться.
В годы Советской власти издается немало актов, посвященных
государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом
законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и
положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о
классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной
дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-
квалификационные справочники для работников народного хозяйства.
Министерства и ведомства готовили типовые или примерные
должностные инструкции.
Особо выделим «Единую номенклатуру должностей служащих»,
утвержденную постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по
вопросам труда и заработной платы 9 сентября 1967 г. В ней был
закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях
народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного
управления. С учетом характера труда их разделили на три крупных
группы - руководители, специалисты и технические исполнители, -
которые были исходными при составлении штатных расписаний
учреждений. Этот опыт весьма полезен и сегодня.
В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных
актов о государственной службе. Но ее не удалось завершить, и лишь 5
июля 1995 г. Государственная Дума принимает ФЗ «Об основах
государственной службы в РФ» (См. Настольная книга государственного
служащего. Комментарий к ФЗ «Об основах государственной службы
Российской Федерации". - М.: Экономика, 1999). В нем даны
нормативная характеристика государственной должности и
классификация должностей, урегулированы основы организации
государственной службы, основы правового положения государственного
служащего, порядок прохождения государственной службы и способы
обеспечения ее эффективности.
Законодательство РФ о государственной службе состоит из
Конституции РФ, упомянутого ФЗ, других федеральных законов и иных
нормативных правовых актов РФ, а также конституций, уставов, законов
и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Вопросы,
регулируемые в соответствии с ФЗ «Об основах государственной службы
в РФ» нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, могут
также регулироваться федеральным законом.
Особенности государственной службы в отдельных
государственных органах устанавливаются федеральными законами на
основании ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Таков,
например, ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» от 21 июля 1997 г.
На государственных служащих распространяется действие
законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными
указанным федеральным законом.
На государственных служащих, замещающих должности категории
«Б», распространяется действие ФЗ «Об основах государственной
службы в РФ» с ограничениями, предусмотренными п. 2 ст. 2.
В качестве базового данный федеральный закон служит
основанием для издания федерального закона о федеральной службе. В
республиках, областях и других субъектах РФ принимаются свои законы
- это либо законы о государственной службе, либо законы о
государственной и муниципальной службе, либо законы о
муниципальной службе. Так, 29 февраля 1996 г. принят Закон «О
государственной службе Воронежской области», в котором содержатся
классификация государственных должностей государственной службы
области, квалификационные требования к должностям, права и
обязанности служащих, порядок прохождения службы. Подробно
регламентированы вопросы оформления поступления на службу,
квалификационных экзаменов и аттестации, гарантии и поощрения
служащего. При очевидном композиционном сходстве с федеральным
законом в этом законе есть немало специфических моментов для данной
категории служащих.
Федеральные органы утверждают ряд других правовых актов,
посвященных государственной службе. Это Реестр государственных
должностей в РФ, законы о службе в таможенных, налоговых органах, в
войсках МВД и др. Процесс правовой регламентации государственной
службы еще не завершен, предстоит заполнить не только «белые
пятна», но и обеспечить надлежащее соотношение соответствующих
актов с меняющимся трудовым законодательством во избежание
противоречий и дублирования. Нужно обновить ведомственные и
локальные акты о служащих, должностные инструкции и др. Хорошим
примером служат «Правила работы с персоналом в организациях
электроэнергетики РФ», утвержденные приказом Минтопэнерго России.
Интересно отметить общие моменты, характерные для развития
законодательства о государственной службе иностранных государств
(См. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: 1996). За
рубежом всегда уделялось серьезное внимание оформлению и
организации государственной службы и ее модификациям, вызываемым
потребностями совершенствования управления и уровня деятельности
государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности
институтов государственной службы сочетается с административными
реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970 г., в США в
1978 г. принят Закон о реформе государственной службы, в котором
акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров
аппарата.
Система зарубежного правового регулирования вопросов
государственной службы включает в себя три уровня - конституционный,
на котором регулируются общие вопросы службы и назначения,
смещения высших чиновников, общестатутный и специально-
нормативный, для регулирования отдельных видов служебных
отношений либо статуса тех или иных категорий служащих. В США и
Канаде как федеративных государствах развиваются независимые
системы регулирования службы - федеральные, штатов, провинций.
Изменения в правовом регулировании государственной службы
происходят применительно к ее структуре, классификации служащих,
обеспечению высокой квалификации, самостоятельности и
ответственности в принятии решений. Популярны «кодексы этики
государственных служащих», «моральные кодексы», призванные
способствовать формированию высоких нравственных качеств и
стимулов добросовестного труда. Наряду с этим развивается система
специальных органов, осуществляющих руководство государственной
службой (Генеральное управление администрации и государственной
службы во Франиии, служба руководства персоналом в США и др.).
Рассмотрим кратко основные акты о государственной службе
отдельных иностранных государств. В США действующие акты, ох-
ватывающие службы управления кадровой политикой, категории
государственных служащих, трудоустройство, профессиональную
деятельность, заработную плату и содержание, трудовые отношения,
с°Циалъное страхование и пенсии, объединены, в титуле 5 Свода
законов.