Сурілова О.О. Порівняльне екологічне право

Подождите немного. Документ загружается.

відносно участі громадськості й доступу до правосудця в Дирек-

тиви Ради 85/337/ЄЕС і 96/61/ЄС.

Директива 2003/4/ЄС була прийнята з метою забезпечити

свободу доступу і поширення екологічної інформації, що є в роз-

порядженні органів влади, а рівно визначити межі доступності

такої інформації. Стаття 3 Директиви зобов'язує держави-члени

робити доступною інформацію про стан довкілля для будь-якої

фізичної або юридичної особи. Під інформацією слід розуміти

будь-які доступні дані в писемній, візуальній, комп'ютерній формі

про стан води, повітря, землі, флори, фауни, пам'ятників природи

і про діяльність, яка може спричиняти шкідливу дію на ці об'єкти,

а також відносно діяльності, спрямованої на охорону природи і

програм екологічного менеджменту. Передбачено, що в разі від-

сутності необхідної інформації державний орган зобов'язаний про-

інформувати особу, що подала запит, куди саме слід звернутися

із запитом, або передати запит у компетентний орган.

Директива дає перелік підстав, по яких екологічна інформація

може бути закрита державою для доступу громадськості (інфор-

мація щодо міжнародної і державної безпеки, про комерційну

або особисту таємницю тощо). При цьому Директива робить це

відповідно до ст. 4 Оргуської конвенції. Особа, якій було не-

обгрунтовано відмовлено в наданні екологічної інформації, може

звернутися за захистом своїх прав до судових органів. Директива,

додержуючись положень Оргуської конвенції, оголошує доступ до

екологічної інформації безкоштовним.

Директива 85/337/ЄЕС «Про оцінку впливу деяких державних

і приватних проектів на довкілля», змінена Директивою 97/11/

ЄС, зобов'язала держави-члени забезпечити громадськість мож-

ливістю висловлювати свою думку при проведенні оцінки дії на

довкілля тих або інших проектів, безпосередньо брати участь у

процесі ухвалення рішень екологічного характеру. Зазначаються

також форми забезпечення такої участі. Згідно з даною Директи-

вою Співтовариства компетентні органи повинні також детально

проінформувати громадськість про прийняте рішення.

Схожі зміни були внесені Директивою 2003/35/ЄС і в Дирек-

тиву 96/61/ЄС, інтегруючу положення про запобігання забруднен-

ню і контроль над ним. Даний нормативний документ зобов'язав

держави-члени забезпечувати участь громадськості в прийнятті

екологічно значимих рішень. Директива 1996 року була доповнена

також положеннями про можливість доступу громадськості до

правосуддя у відповідних справах.

Юрисдикція Європейського Суду з прав людини стосується

лише прав людини, закріплених Конвенцією і протоколами до

неї. Проблема полягає в тому, що екологічні права прямо не пе-

редбачені текстом Конвенції. Відсутня також вказівка на зв'язок

основних прав людини із станом природного довкілля. Проте та-

кий зв'язок мається на увазі, про що свідчить практика Євро-

пейського суду.

Сьогодні індивід має право подавати скаргу безпосередньо в

Європейський суд з прав людини. Перше, що слід зауважити з

точки зору можливості захисту екологічних прав людини в Суді,

є таке: юрисдикція Суду обмежена питаннями, «які стосуються

тлумачення і застосування Конвенції «Про захист прав людини і

основних свобод і протоколів до неї».

У Конвенції немає згадки про екологічні права людини, як і

не зазначений прямо зв'язок між правами людини та станом нав-

колишнього середовища. Проте це не означає, що такий зв'язок

не розумівся під закріпленням інших фундаментальних прав і

свобод.

Підтвердженням цьому може бути справа Лопес Остра проти

Іспанії

, яка стала класичним прикладом захисту екологічних прав

людини. У цій справі йшлося про те, що поруч із будинком по-

зивачки було побудовано завод із переробки відходів, який почав

працювати без ліцензії і в процесі своєї діяльності здійснював не-

безпечні викиди в атмосферу та розточував неприємні запахи. Це,

у свою чергу, призвело до погіршення стану здоров'я місцевих

жителів. Позивачка заявила про порушення ст.ст. 8 і 3 Конвенції

та висунула прохання про компенсацію збитків та відшкодування

шкоди відповідно до ст. 41.

Посилаючись на бездіяльність муніципальних органів влади м.

Лорка, позивачка заявила, що вона була постраждалою внаслідок

порушення її права на повагу до її житла, що порушило її при-

ватне та сімейне життя, а також стала жертвою принижуючого

Див.: Ьорег Озіга

Зраіп (1995)

20 Е. Н. & К. 277.

ЇЇ гідність поводження. Комісія з прав людини визнала порушення

ст. 8 і передала справу в Суд.

Суд заявив, що «значне забруднення навколишнього середо-

вища може вплинути на добробут громадян і унеможливити ко-

ристування ними своїм житлом настільки, що це негативно вплине

на їхнє приватне і сімейне життя, не заподіюючи, однак, значної

шкоди їхньому здоров'ю».

Така принципова позиція Суду дає конкретну можливість при

порушенні права людини на сприятливе навколишнє середовище

подавати скарги до Суду, посилаючись на ст. 8 Конвенції.

З іншого боку, Суд вважав за необхідне взяти до уваги «спра-

ведливий баланс, який повинен був бути встановлений між інте-

ресами індивіда і громадою в цілому».

Надзвичайно цікавою в цьому контексті є справа Герра та ін.

проти Італії

Сорок позивачів проживали у м. Манфредонія поруч із хіміч-

ним заводом із виробництва добрив та інших хімічних речовин.

Завод здійснював значні викиди в атмосферу міста, окрім того,

він був визнаний як підприємство «високого ризику» відповідно

до критеріїв, визначених указом Президента. Позивачі скаржи-

лись, що органи влади не вжили належних заходів для зменшення

ризику забруднення та запобігання аваріям. Це, на їхню думку,

порушило їхні права на життя та фізичну цілісність згідно із

ст. 2 Конвенції. Окрім того, вони вважали, що держава не вжила

заходів із надання інформації щодо ризику та плану дій для на-

селення в разі аварії. Суд не визнав порушення права на життя

як наслідок забруднення навколишнього середовища. Суд вирішив

розглядати справу з точки зору порушення права на повагу до

приватного і сімейного життя (ст. 8): свобода отримувати ін-

формацію, на думку Суду, «не може інтерпретуватись як така,

що покладає на державу, за таких обставин, як у даній справі,

позитивні зобов'язання збирати та поширювати інформацію са-

мостійно». Він також висловив думку, що якщо уряд має інфор-

мацію про обставини, які очевидно становлять ризик здоров'ю

чи фізичній цілісності, то така ситуація може захищатись згідно

із ст. 2 Конвенції. Проте на сьогодні Суд створив прецеденти

Див.: Сиегга апсі ОіЬегз

Наїу (1998)

26 Е. Н. К. Я 357.

розгляду подібних справ лише на підставі ст. 8 Конвенції

. Суд

керується ст. 8 Конвенції, вважаючи, що її положення охоплюють

право людини на сприятливе довкілля і, відповідно, на захист від

забруднення довкілля і шкідливої дії небезпечних хімікатів, інших

речовин, сприяючих розвитку захворювань, запахів, шуму

Екологічні права проголошує прямо чи побічно законодавс-

тво держав-членів. Відповідно до Конституції Португалії (ст. 66),

громадяни мають право жити у здоровому довкіллі в умовах еко-

логічної рівноваги. Конституція Чехії проголошує, що громадяни

мають право на чисте і сприятливе довкілля. Фундаментальне

екологічне право закріплюють конституції Болгарії (ст. 55) та

Іспанії (ст. 45)

Екологічні права в ряді держав втілюються через обов'язок

держави забезпечувати належну якість місця існування людини.

Стаття 20а Конституції Німеччини визначає, що держава, усві-

домлюючи відповідальність за майбутні покоління, здійснює ох-

орону природних основ життя в конституційних рамках відповідно

до закону. Конституція Австрії відносить до ведення федерації

вжиття заходів із запобігання небезпечній дії на довкілля, викли-

каної перевищенням допустимих норм вмісту шкідливих домішок,

забезпечення чистоти повітря, утилізації небезпечних відходів

(ст. 102). Конституція Бельгії (ст. 23) свідчить, що кожен має

право на життя відповідно до людської гідності, гарантує право

на здорове довкілля. Стаття 24 Конституції Греції визначає як

обов'язок держави охорону природного і культурного довкілля.

Держава зобов'язалася вживати спеціальних репресивних або

превентивних заходів для його збереження.

Право на позов у справах екологічного характеру встанов-

люється національним законодавством держав-членів. Відповідно,

Див. докладніше: Андрусевич

А.

Захист екологічних прав людини

практиці

Європейського суду

прав людини

А. Андрусевич

Вісник екологічної адвокатури.

- 2000.

— № 12. - С.

18-30.

Див.: Даваева К-К- Конституционное право

на

благоприятную окружающую

среду

Российской Федерации: правовое регулирование

судебная защита

авто-

реф.

дис. ...

канд. юрид. наук

К-К- Даваева.

— М.,

2008.

— С. 28.

Див.: Конституції європейських держав [Електронний ресурс].

—

Режим

доступу: КНр://209.85.129.132/5еагс^=сасЬе:цеаКТМС1Уао1

—

шилу.сопзШиІіоп.

рагапІ.гиДЮС

у різних державах-членах існують різні можливості звернення до

суду за захистом власних екологічних прав. Загалом, їх можна

розділити на чотири основні групи:

1) можливість звернення до суду за захистом екологічних

прав будь-якої особи (Голландія, Ірландія);

2) можливість звернення до суду за захистом екологічних

прав будь-якої зацікавленої особи (Франція, Велика Британія, Іс-

панія, Швеція, Фінляндія);

3) можливість звернення до суду за захистом екологічних

прав лише при порушеннях індивідуальних прав позивача (Німеч-

чина);

4) можливість звернення до суду за захистом екологічних

прав, надана відповідним асоціаціям (Італія, Греція).

У цілому засоби судового захисту екологічних прав громадян

у державах-членах відповідають положенням Оргуської конвенції

1998 року. Національні суди можуть скасувати рішення держав-

них органів або навіть анулювати пакет таких рішень. У деяких

державах-членах суди можуть також давати доручення держав-

ним органам виконати їхні обов'язки в цій сфері

Конституція ФРН гарантує кожному громадянину, права якого

були порушені публічною владою, судовий захист (ст. 19). Однак

не було жодного судового рішення, що зобов'язує законодавця,

відповідно до ст. 20а, вжити додаткових заходів з охорони нав-

колишнього середовища. Проте на цю норму часто посилаються,

коли йдеться про обґрунтування заходів з охорони навколишнього

середовища, проти яких поданий позов через порушення основних

прав

В одній справі, наприклад, хазяїн земельної ділянки поскар-

жився, що йому не дали дозволу на будівництво двох вели-

ких скульптур, які він хотів спорудити на ділянці у вільному

ландшафті. Федеральний адміністративний суд застосував тут

ст. 20а для того, щоб обґрунтувати, що будівельно-правові норми,

спрямовані на збереження в певних областях дикої природи, є

конституційними, незважаючи на те, що в цьому разі неможливе

Див.: Калиниченко П.А., Рациборинская Д.Н. Вказ. твір.

Див.: Клемин А.В. Взаимодействие европейского

национального права

практике ФРГ

автореф. дис.

...

канд. юрид. наук

12.00.10 — международное право

/ А.В. Клемин.

—

Казань, 1992.

— 24 с.

створення твору мистецтва й у такий спосіб обмежена свобода

творчості

При розгляді іншої справи Федеральний адміністративний суд

вирішив, що з основного права вільного віросповідання (ст. 4 Ос-

новного Закону) не випливає, що можна споруджувати цвинтар у

природних парках; якщо спорудження цвинтаря взагалі підпадає

під ст. 4, то тут припустимо обмеження основного права правом

охорони природи, що, у свою чергу, гарантується ст. 20а

4.4. Цінний досвід застосування екологічного законодавства

та активної роли громадськості в цьому процесі накопичений у

США

. Закон США «Про національну політику в галузі охоро-

ни навколишнього середовища», за оцінкою спеціалістів, сприяв

поліпшенню екологічної обстановки, має позитивне значення для

вирішення екологічних проблем

Заяву про вплив законодавчих чи інших ініціатив, крупних

федеральних заходів, які можуть негативно вплинути на стан

навколишнього середовища, готують міністерства і відомства і

передають її Агентству з охорони навколишнього середовища,

яке виступає з публічним коментуванням та оцінкою Заяви як

офіційний експерт.

Міністерства і відомства використовують різні форми залучен-

ня громадян до процедури збирання даних на Заяву про вплив

на навколишнє середовище. Це публікації в пресі, одержання

думок поштою, збори, публічні слухання. Найбільш ефективними

є останні, які провідне міністерство чи відомство, заслуховуючи

думки ініціатора проекту, експертів чи представників екологіч-

них організацій, окремих громадян щодо можливого негативного

впливу певної діяльності на навколишнє середовище, пропонує

шляхи запобігання йому, альтернативні варіанти вжиття заходу.

Провідне міністерство (тобто основне з декількох міністерств чи

Див.: Сазе ВУегоОе 1995? 2648-26-49$ [Електронний ресурс].

- Ре-

жим доступу:

Див.: Сазе ВУеги/Ое №1иг

иші

НесЬі? 1997.5.

440

[Електронний ресурс].

Режим доступу: Ьіір://209.85.129.132/зеагсЬ?я=сас1іе

Див. докладшіше: Кравченко

С.М.

Захист екологічних прав громадян

Україні

та

США

С.М. Кравченко

Право України.

—

1995.

— № 5-6.

Див.: Робинсон

Н.

Правовое регулирование природопользования

охраньї

окружающей средьі

США

/ Н.

Робинсон.

— М.,

1990.

— С.

101-127.

відомств, які беруть участь у підготовці Заяви) має прокомен-

тувати, дати відповідь та врахувати в подальшому зауваження

учасників публічних слухань. Подібні процедури передбачені ана-

логічними законами штатів щодо заходів на їхніх територіях і

містять оцінку їхнього впливу на навколишнє середовище та ін.

Процедуру публічних слухань ми можемо запозичити для ін-

формування громадськості про зміст Заяви і форми залучення її

до обговорення альтернатив проектам тієї чи іншої діяльності з

урахуванням думки населення, яке проживає в даному регіоні.

Правовою підставою для цього є ст. 9 Закону України «Про

охорону навколишнього середовища», яка передбачає участь гро-

мадян у обговоренні проектів законодавчих актів, матеріалів про

розміщення, будівництво і реконструкцію об'єктів, які можуть

негативно впливати на стан навколишнього середовища, з внесен-

ням пропозицій по цих питаннях до державних та господарських

органів.

Важливу роль у забезпеченні ефективної реалізації права на

захист навколишнього середовища у США має контроль окре-

мих громадян за додержанням екологічного законодавства шля-

хом подачі позовів. Вони як інструмент контролю за реалізацією

законодавства були введені доповненнями до Закону про чисте

повітря, згідно з яким будь-який суб'єкт може пред'явити позов

до будь-якого урядового органу чи відомства, включаючи Спо-

лучені Штати, про недодержання покладених на них обов'язків

з контролю за якістю повітря; порушення стандартів викидів в

атмосферу; невиконання приписів органів державного контролю;

будівництво промислового підприємства (обладнання), що здійс-

нює викиди в атмосферу, без відповідного дозволу. Отже, гро-

мадяни наділені правом контролювати як державні органи, котрі,

на думку позивача, здійснюють покладений на них контроль не-

належним чином, так і суб'єкти природокористування

. Аналогічні

норми були включені й у інші федеральні законі. Інститут позовів

громадян охоплює також судовий захист їхнього права на без-

печне навколишнє середовище, відшкодування шкоди, заподіяної

його забрудненням.

Див.: Захарченко Т.Р. Некоторьіе вопросьі права окружающей средьі США

/ Т.Р. Захарченко.

- К.,

УМКВО. 1992.

- С.

48-63.

У ряді законів, що стосуються захисту довкілля, Американсь-

кий Конгрес передбачив значне розширення права звернення до

суду для всіх осіб. Проте Верховний суд доклав останніми роками

не менше зусиль для звуження цього права, оголосивши вимо-

ги звернень «неконституційними». Законодавчі органи окремих

штатів теж значно розширили право звернення до суду, причому

ця законодавча ініціатива зустрінута відповідними судами штатів

лояльніше

Інститут позовів громадян США має за мету в першу чергу

не відновлення порушеного суб'єктивного права позивача на від-

шкодування шкоди, а є засобом контролю за додержанням зако-

нодавства в галузі охорони навколишнього середовища. Часто ці

справи приводять до реформи законодавства чи державної полі-

тики. Щодо такого роду справ використовується термін «стра-

тегічна справа». Одним із її результатів є зупинення порушення

прав невизначеного (широкого) кола суб'єктів або зміна законо-

давства чи практики, що породжує порушення прав громадян чи

соціальну несправедливість, а також боротьба із соціальною не-

справедливістю- в державі або конкретному регіоні. Результатом

стратегічної справи може стати привернення уваги суспільства

до важливих проблем суспільного життя та недоліків функціону-

вання держави та її апарату.

Широко використовується термін «стратегічний судовий про-

цес», тобто судовий процес, що ініціюється з метою досягнення

таких результатів, що виходять за межі конкретної справи чи

індивідуального клієнта з метою зміни законодавства чи його за-

стосування так, щоб це вплинуло на суспільство в цілому. Також

цей термін взаємозаміняється термінами «результативний судовий

процес» та «тестовий судовий процес». Часто стратегічні судові

процеси називають також «судові процеси громадського інтересу»

4.5. За українським законодавством, подання громадянами су-

дових позовів до державних органів, підприємств, установ, органі-

зацій має за мету відшкодування шкоди, завданої їхньому здоров'ю

Див. докладніше: Бонайн

Д.

Право

на

обращение

в суд / Д.

Бонайн

Вісник екологічної адвокатури.

—

2000.

— №

11-12.

Див. докладніше: Мелень

О.

Стратегічність

діяльності НУО: тлумачення

ісрмінів

/ О.

Мелень

Епуігопшепі Реоріе ьаи- .ІоигпаІ.

—

2007.

— №

4—5 (34-35);

(^иагіегіу Ье§а1 РгоГеззіопаї РиЬІІсаІіоп.

— Р.

63-67.

та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне

середовище. Громадські об'єднання мають право подавати до суду

позови про відшкодування шкоди, завданої внаслідок порушення

законодавства про охорону навколишнього середовища, у тому

числі здоров'ю громадян і майну громадських об'єднань.

Враховуючи право останніх брати участь у здійсненні спеціаль-

но уповноваженими органами управління перевірок додержання

природоохоронного законодавства, слід зробити висновок, що

їхнє право подавати позови про відшкодування шкоди, завданої

екологічними правопорушеннями, можна розцінити як засіб кон-

тролю.

Україна є стороною Оргуської конвенції. Для нашої держави

є важливою розробка практичних механізмів впровадження та

відповідальності за недотримання стандартів Оргуської конвенції

— для захисту природного світу, забезпечення сталого розвитку,

розвитку громадянського суспільства, дотримання прав людини та

прав майбутніх поколінь, адже органи влади в Україні належним

чином не виконують взятих на себе зобов'язань з доступу до

екологічної інформації, участі громадськості та доступу до право-

судця з питань довкілля

. Порушення екологічних прав громадян

в Україні мають постійний, системний характер. Серед головних

причин цього — низька пріоритетність екологічної політики, де-

фіцит політичної волі, корупція та криза в системі державного

управління, невідповідність багатьох нормативно-правових актів

України міжнародним стандартам, у тому числі стандартам Ор-

гуської конвенції, та незадовільна практика правозастосування.

Необхідні зміни були внесені Законом України № 254-ІУ від

28.11.2002 року лише до чотирьох Законів України, а саме: «Про

охорону навколишнього природного середовища», «Про екологіч-

ну експертизу», «Про місцеве самоврядування в Україні» та до

Кодексу України про адміністративні правопорушення. Але цього

недостатньо.

У процесі імплементації Конвенції до національного законо-

давства України не внесено змін до ряду законів, які вочевидь

Див.: Відкрите звернення Української Гельсінської спілки

прав людини

щодо недотримання положень Оргуської конвенції

Україні [Електронний ресурс].

— Режим доступу: ргугосіа.іп.иа/ЬІо§/іа§/ог§и5ка-копуепсіуа.

потребували приведення у відповідність до Конвенції, наприклад,

Закону України «Про інформацію». Тлумачення поняття «еколо-

гічна інформація» в цьому законі відрізняється від тлумачення

Оргуської конвенції. З нього виключено такі важливі сфери ін-

формації, як відомості про стан здоров'я та безпеки, умови життя

людей, стан об'єктів культури і споруд, тією мірою, якою на них

впливає або може вплинути стан довкілля.

Досі практично нічого не зроблено для створення загально-

державної інформаційно-аналітичної системи доступу до екологіч-

ної інформації. Така система, згідно із ст. 10 Закону «Про охорону

навколишнього природного середовища», Закону «Про місцеве

самоврядування», повинна була запрацювати ще 2005 року.

Позиція України щодо виконання нею своїх зобов'язань за

Оргуською конвенцією не є послідовною та цілісною, а нагляд за

її виконанням на національному рівні практично відсутній. Можна

стверджувати про те, що робота державних органів часто відбу-

вається з порушенням взятих Україною зобов'язань

Так, Мінприроди своїми нормативними актами великі розділи

екологічної інформації віднесло до конфіденційної, а саме: інфор-

мацію про регулювання екологічних питань на транскордонних

річках України; регулювання екологічних питань, що стосуються

біологічно активних (отруйних, інфекційних) речовин, генетично

змінених організмів, які можуть використовуватися як біологічна

зброя; окремі висновки державної екологічної експертизи; інфор-

мацію про технічні характеристики гідротехнічних споруд; інфор-

мацію, що стосується питань функціонування Чорноморського

флоту Російської Федерації на території України.

Це суперечить Конституції України, Оргуській конвенції, За-

конам «Про охорону навколишнього природного середовища» та

«Про інформацію», які гарантують кожному право вільного до-

ступу до екологічної інформації. Обмеження цього права можуть

встановлюватися лише законом. З огляду на це, повинні бути

скасовані накази Мінприроди та інших органів влади, що обме-

жують право доступу.

Андрусевич

А.

Щодо виконання Україною своїх зобов'язань

за

Конвенцією

про доступ

до

інформації, участь громадськості

процесі прийняття рішень

та

доступ

до правосуддя

питань,

що

стосуються довкілля

/ А.

Андрусевич

Екологія. Право.

Людина.

- № 1

(31).

- С. 14