Соловьев В.С. Теория социальных систем. Том 2. Теория управления социальными системами

Подождите немного. Документ загружается.

151

конкретным специфическим операциональным условиям его профессио-

нальной деятельности на данном рабочем месте и в реальном времени.

Причем временной лаг использования специальных профессиональных

знаний исполнителя (объекта управления) применительно к властному

воздействию достаточно короток (от нескольких минут до нескольких

дней) и определен рамками продолжительности исполнения однотипных

функциональных операций. Управление в системах управления

производ-

ственными организациями также реализуется через властные полномочия,

однако они предопределены технологическими требованиями функцио-

нальной кооперированной деятельности производственных процессов и

ограничены узкими рамками операционально разделенного труда по ра-

бочим местам.

Результатом управленческой деятельности территориальных орга-

нов власти каждого уровня так же, как и в управлении производственны-

ми организациями всех классов

и видов, являются управленческие реше-

ния. Несмотря на это, управленческая деятельность территориальных ор-

ганов власти принципиально отличается от управленческой деятельности

производственных организаций. Управление территориальными образо-

ваниями всех уровней реализуется в форме властной административной

(распорядительной) деятельности. Властная деятельность территориаль-

ных органов управления, реализующаяся в форме нормативно-правовых

актов, по сути, устанавливает

универсальные общие нормы и правила

взаимоотношений для всех форм социальной организации жизнедеятель-

ности общества и всего населения территории с целью упорядочения со-

циальных процессов жизнедеятельности на длительный период в соответ-

ствии с политическим устройством государства и его административно-

территориальным делением. С этих позиций управленческие решения,

выступающие в форме нормативно-правовых актов

территориальных ор-

ганов власти, объективно всегда носят долговременный стратегический

характер. Причем для реализации нормативно-правовых актов вследствие

их всеобщего универсального характера в принципе требуется не их по-

нимание, а беспрекословное выполнение независимо от специфики про-

изводственной деятельности и профессиональных знаний любых работ-

ников производственных организаций. Объективное различие географи-

ческих, природно-

климатических, исторически сложившихся материаль-

но-технических и, соответственно, социально-экономических условий

жизнедеятельности отдельных регионов не позволяет осуществить обес-

печение населения в различных районах и местах компактного прожива-

ния жизненно необходимыми продуктами потребления на основе разум-

ного социально справедливого перераспределения, т. е. на объяснитель-

ной, понятийной основе. Это возможно только институциональным зако

152

нодательным способом («силовым воздействием») на основе обезличен-

ных универсальных социальных норм. Внутренняя стабильность, поря-

док, устойчивость существования социальных организованных систем

территориального типа обеспечиваются, с одной стороны, системой ин-

ституционально закрепленных норм права, подкрепляемых непосредст-

венной физической защитой общественно-политического устройства

(строя) различными «силовыми ведомствами», а с другой стороны,— кос-

венным формированием соответствующих идеологических и нравствен-

ных стереотипов через систему воспитания и образования населения

страны, а также средства массовой информации. При этом наиболее эф-

фективным способом, обеспечивающим внутреннюю стабильность и жиз-

нестойкость государства, наряду с прямым институциональным воздейст-

вием, является косвенное — путем формирования у населения «необхо-

димого» обыденного, вульгарного, прагматического, идеологического

(политического или религиозного) правосознания через соответствующие

идеологические организации и средства массовой коммуникации.

Таким образом, основное отличие властной деятельности от управ-

ленческой заключается в том, что она не преследует объяснительных це-

лей и построена не на понимании, а на беспрекословном функциональном

исполнении властных решений и принятии идеологических конструкций

на веру. Не

случайно власть олицетворяется с силой, силой закона, кото-

рая реализуется через волевую, а не понятийную (знаниевую) компонен-

ту. Наоборот, властная компонента в управленческой деятельности произ-

водственных организаций без содержательного смысла реализована быть

не может.

«Потребление» результатов деятельности территориальных орга-

нов власти — нормативно-правовых актов — институционально вынуж-

денное, принудительное, подкрепляемое силовым

воздействием, незави-

симо от потребностей и желаний каждого отдельного человека, являюще-

гося гражданином страны и работником производственных организаций.

Более того, управление территориальными образованиями всех уровней

не ограничивается рамками узкопрофессиональной специализированной

деятельности производственных организаций, а распространяется на все

стороны жизни общества и все население территории в целом примени-

тельно ко всем

социальным формам организации жизнедеятельности. Та-

ким образом, властная деятельность (власть) обычно распространяется,

во-первых, на жизнедеятельность человека в целом и, во-вторых, обезли-

ченно не на отдельного индивида, персону, а на социальные сообщества в

форме организованных территориальных образований и производствен-

ных систем. Если речь идет о территориальном управлении, то подразу-

мевается

властная деятельность по «управлению» социальными организо-

153

ванными системами производственного типа — производственными ор-

ганизациями различных классов, специализированными по отраслям жиз-

недеятельности и расположенными на территориях урбанизированных и

сельских поселений.

Безусловно, в основе деятельности органов власти территориаль-

ных образований разного уровня обязательно лежит декларируемая идео-

логическая конструкция социально-полити-ческого устройства организа-

ции жизнедеятельности общества. Формальное социально-политическое

административно-территориальное государственное устройство, как пра-

вило, декларируется и закрепляется в нормативно-правовой системе. Од-

нако нормативно-правовая система как основа существования государств

и управления административно-территориальными образованиями реали-

зуется принципиально по-разному. Нормативно-правовые акты, включая

и Основной Закон — Конституцию страны, направленные на защиту (со-

хранение) существующего социально-

политического устройства общества

и правящего режима, создаются «на века», а точнее, на срок существова-

ния действующего строя до революционного переворота или «силовой»

смены власти. К таким нормативным актам относятся законы, нормативно

определяющие все стороны жизни и деятельности населения государств,

взаимоотношения всех форм социальной организации жизнедеятельности

общества: гражданское, административное, трудовое, хозяйственное, уго

ловное право, судебно-процессуальные акты, технические, технологиче-

ские и социальные нормы жизнедеятельности (государственные стандар-

ты, социальные нормы) и т. п. Естественно, эти нормативно-правовые ак-

ты носят долговременный, относительно неизменный (стабильный, кон-

сервативный) характер

и относятся к стратегическому управлению тер-

риториальными образованиями. Это только одна сторона использования

нормативно-правовой системы для осуществления властной деятельности

территориальных органов управления.

Фактическая реализация декларируемого социально-политического

устройства (политического строя, режима) осуществляется через финан-

совую государственную политику, которая, по сути, определяет экономи-

ческую основу существования и динамики всех форм

социальной органи-

зации жизнедеятельности государства и каждого отдельного гражданина.

Таким образом, обезличенные финансовые средства являются основным и

единственным средством реализации социально-политического строя. Го-

сударственная экономическая политика реально представляет собой сис-

Некоторые изменения в существующие законы и ГОСТы вносятся на основании

социальной практики, изменений социально-политического и экономического устройства

мира и достижений науки и техники.

154

тему формирования и распределения валового национального продукта,

выраженного в стоимостной форме. Источником средств государствен-

ных и иных территориальных образований является деятельность отрас-

левых производственных организаций

. Однако экономическая политика

создания и распределения валового национального продукта территори-

альных образований всех уровней реализуется также через нормативно-

правовую систему. Поэтому финансовые отношения носят косвенный ха-

рактер и реализуются через систему нормативно установленных фискаль-

ных взаимоотношений (системы налогового и обобществленного бюд-

жетного и внебюджетного финансирования). Следовательно, в качестве

основных средств

управленческого воздействия территориальных органов

власти на «объекты управления» выступают нормативно-правовые акты.

Последние являются единственным средством воздействия на объекты

управления — отраслевые производственные организации

Как уже указывалось, для обеспечения устойчивости функциони-

рования экономики территориальных образований нормативно-правовые

акты реального управления объективно носят также долговременный

стратегический характер, хотя используются в текущем календарном

управлении. Это обусловлено тем, что для реализации практически лю-

бых социальных территориальных проблем требуется привлечение инве-

стиционного капитала и участие многих отраслевых организаций (

а ино-

гда и экономики всей страны) в рамках социального времени, далеко вы-

ходящего за пределы одного календарного года, и поэтому они не могут

быть решены автономно за счет собственных средств и ресурсов произ-

водственных организаций урбанизированных или сельских поселений.

Именно стабильность (консервативность) нормативно-правовой системы

экономических отношений является гарантией текущей

реализации тер-

риториальных целевых стратегических программ. Поэтому целевые стра-

тегические программы территориальных образований любого уровня мо-

гут быть реализованы только тогда, когда они находят свое отражение в

утвержденных текущих (на предстоящий год) бюджетах — в основном

экономическом законе существования и развития территории. Норматив-

но-правовая основа и стратегический характер управления являются

так-

Подробно экономика социальных систем разных типов и классов изложена в

третьем томе настоящей работы.

Необходимо отметить, что нормативно-правовые акты территориальных органов

власти любого уровня, даже законы, по степени воздействия отличаются от административ-

но-распорядительных методов руководства производственных систем управления тем, что

являются универсальными (предназначенными для всех категорий объектов, на которые они

направлены), носят общий характер, не имеют персональной направленности и потому от-

дельными

исполнителями могут не выполняться до тех пор, пока не будут обнаружены фак-

ты нарушения законов и других нормативно-правовых актов («пока не поймают»).

155

же отличительным признаком территориальной управленческой деятель-

ности.

Отсутствие непосредственных объектов управления и нормативно-

правовой характер управленческой деятельности приводят к тому, что

управление территориальными образованиями не может рассматриваться

как система. Как уже указывалось ранее, в текущем управлении террито-

риальных образований по отношению к объектам управления отсутству-

ют функция «организация» или «организационно

-технологическое управ-

ление производственными процессами», а также «оперативное управле-

ние», т. е. контроль, оперативный учет производственных процессов и ру-

ководство отраслевыми организациями в реальном времени.

Что касается функций «планирование», «отчет» и «анализ», то они

в буквальном смысле реализуются только применительно к конкретным

отраслевым организациям, которые независимо от формы собственности

выступают

в качестве самостоятельных автономных производственно-

экономических субъектов деятельности. Функция «планирование» дея-

тельности отраслевых производственных организаций в территориальных

образованиях в условиях многоукладной экономики не может осуществ-

ляться непосредственно в форме административных решений и прямых

экономических воздействий (даже по отношению к организациям муни-

ципальной и федеральной собственности)

. Целенаправленное планирова-

ние деятельности производственных организаций осуществляется в соот-

ветствии со стратегическими целями социальных территориальных обра-

зований косвенным путем на основе нормативно-правовых актов, регули-

рующих налоговые, тарифные, кредитные и другие условия финансового

обеспечения деятельности этих организаций, т. е. «силой закона». Инве-

стиционная (финансовая) поддержка производственных организаций

обобществленными бюджетными средствами

также осуществляется в

нормативно-правовой форме через бюджеты на текущий год, которые по-

сле утверждения приобретают силу закона.

Функции «отчет» и «анализ» деятельности отдельных производст-

венных организаций также осуществляются органами власти самостоя-

тельно (для «внутреннего употребления») на основе установленной квар-

тальной и годовой государственной статистической и финансовой отчет-

ности. По существу

эти функции в территориальных органах управления

могут использоваться только для косвенной корректировки стратегии раз-

Даже в условиях централизованной системы управления непосредственные плано-

вые задания на текущий год конкретным производственным организациям устанавливаются

не территориальными органами власти, а органами управления отраслевых министерств и

ведомств.

156

вития отраслей и планов деятельности отраслевых организаций на сле-

дующий год.

Определенная некорректность в использовании текущего и опера-

тивного управления

территориальными органами власти обусловлена

тем, что функции «организация», «контроль», «оперативный учет» и «ру-

ководство» действительно используются в их управленческой деятельно-

сти, но только применительно к собственной внутренней организации

деятельности аппарата управления, а не по отношению к внешним «объ-

ектам управления».

Тогда как основу управления деятельностью производственных ор-

ганизаций составляет текущее

управление

, основой управления терри-

ториальными образованиями объективно является стратегическое управ-

ление. Оно так же, как и текущее управление, в отличие от производст-

венных организаций, реализуется не на системных, а программно-целевых

принципах в форме политики внутриотраслевых приоритетов отдельных

производственных организаций и территориальных приоритетов на осно-

ве размеров социальной экономической эффективности и

возможных со-

циальных последствий.

Если целевые специализированные стратегические программы

производственных организаций системно объединяются стратегической

программой производства продукции, которая задает структуру и пропор-

ции стратегических программ ресурсного обеспечения, то в территори-

альных образованиях целевые стратегические программы, специализиро-

ванные по отдельным отраслям жизнедеятельности, непосредственно ме-

жду собой не связаны, и каждая реализуется в

форме отраслевой и терри-

ториальной политики

***

. Политика в определенной сфере жизнедеятель-

В подавляющем большинстве теоретических подходов все функции текущего

управления автоматически в полном объеме переносятся в органы власти, хотя в действи-

тельности это совершенно необоснованно.

Стратегическое управление производственных организаций, связанное с развити-

ем организации, по существу относится не к данной, а к другой, будущей организации. Более

того, оно реализуется, как правило, на уровне территориальных образований в рамках эко-

номической политики территорий. Стратегическое управление производственной деятельно-

сти, ориентируемое на функционирование организаций, в значительной степени предопре-

делено

существующими материально-техническими условиями деятельности и может быть

рассчитано.

***

Под политикой здесь понимается целенаправленная организация отдельных сфер

жизнедеятельности, осуществляемая на основе определенных принципов и с учетом ограни-

чений в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми на мега- и метасистемном уровне.

Политика означает установление целей, средств и условий достижения этих целей на основе

политической воли высшего управленческого персонала территориальной системы управле-

ния

независимо от частных экономических, хозяйственных интересов и здравого смысла.

Например, кадровая политика — это осуществление всех видов (этапов) кадровой работы

157

ности означает установление приоритетов целей, необходимых средств и

ограничений как условий реализации этих целей исходя из социальных

государственных интересов, обеспечивающих безопасность и выживае-

мость мега- и метасистем, а также реализацию государственной миссии.

При этом в качестве критериальной основы выбора политики служит со-

циальная отраслевая и территориальная экономическая эффективность. В

целом

же общая политика (стратегия) развития территориальных образо-

ваний, состоящая из отдельных целевых специализированных по отрас-

лям жизнедеятельности стратегических программ, отражается в стратеги-

ческой программе финансового обеспечения (бюджете) динамики (разви-

тия) территориального образования, объединяющей воедино все специа-

лизированные отраслевые стратегические программы. Однако стратегиче-

ская программа финансового обеспечения развития территориальных об-

разований

строится на принципах программно-целевого управления, не-

применимых на уровне отдельных производственных организаций.

Стратегия развития территориальных образований, основанная на

принципах программно-целевого управления заключается в том, что цен-

трализованное финансирование целевых специализированных отраслевых

стратегических программ в условиях ограниченности обобществленных

финансовых ресурсов осуществляется не на принципах пропорционально-

сти по всему спектру целевых

специализированных стратегических про-

грамм, а в строгом соответствии с приоритетами, устанавливаемыми по

уровням территориальной организации общества. То есть сначала в пол-

ном объеме финансируются целевые стратегические программы высших

приоритетов, а затем целевые стратегические программы более низких

приоритетов, остальные направления финансируются по «остаточному»

принципу. Структура приоритетов целевого стратегического развития в

каждой

территориальной системе может быть различной в зависимости от

складывающейся динамики внутренней ситуации и прогнозируемых ус-

ловий внешней среды, но с соблюдением приоритетов мега- и метаси-

стемного уровня.

Особенностью стратегического управления на уровне органов вла-

сти территориальных образований является также и то, что реализация

целевых специализированных отраслевых стратегических программ осу-

ществляется

на основе организационных инвестиционных проектов, кото-

рые разрабатываются не по отрасли в целом, а только применительно к

(отбор, наем, расстановка, профподготовка, повышение квалификации и т.п.), но с опреде-

ленными ограничениями по темпам, способам, полу, возрасту, образованию, сословному

происхождению, национальности и т.д. Ценовая политика, аналогично, — это установление

цен на определенные продукты потребления независимо от реальных затрат и рыночной

конъюнктуры.

158

конкретным организациям, действующим или вновь создаваемым на тер-

ритории урбанизированных и сельских поселений. При этом инвестици-

онные проекты отдельных организаций, предназначенные для реализации

целевых стратегических программ территориальных образований, зачас-

тую по своим технико-технологическим, производственным параметрам и

необходимым финансовым средствам могут выходить далеко за рамки

территориальных региональных образований, урбанизированных

и сель-

ских поселений, поэтому для их осуществления используются норматив-

но-правовые и финансовые средства другого метасистемного уровня.

Причем на этапе разработки и реализации организационных проектов мо-

жет осуществляться инвестирование как отдельных организаций в целом,

так и отдельных элементов этих организаций (например, диагностическо-

го, операционного оборудования медицинских центров и специализиро-

ванных

клиник, сельскохозяйственных посевных и уборочных машин, се-

менного фонда, племенного скота, удобрений, гербицидов, ГСМ и т. п.).

Таким образом, за счет этого расширяется предмет управленческой дея-

тельности органов власти территориальных образований. Именно в этом и

проявляется адресность и реализуемость политики территориальных ор-

ганов власти.

Территориальная экономическая политика, осуществляемая на

принципах

программно-целевого управления в форме целевых стратеги-

ческих отраслевых программ, разрабатываемых в соответствии с поуров-

невыми территориальными приоритетами, ни по социальным, ни по эко-

номическим параметрам не укладывается в логику развития отдельных

конкретных производственных организаций и потому не может быть объ-

яснена на этом уровне. Это обусловлено также и тем, что

социальные по-

следствия и, соответственно, социальная эффективность от использования

результатов деятельности отдельных производственных организаций про-

являются далеко за пределами этих организаций и в другое время (напри-

мер, знания, полученные в системе образования, профилактика эпидемио-

логических заболеваний и т. п.). Более того, социально-экономическая по-

литика государственных и региональных образований фактически

реали-

зуется в урбанизированных и сельских поселениях непосредственно по

месту жизни и деятельности населения. Причем основным источником

обобществленных бюджетных и внебюджетных фондов всех уровней яв-

ляются трудящиеся населенных пунктов. Поэтому объективно происходит

перераспределение финансовых средств и властных полномочий по всем

уровням территориальной организации общества.

Это обстоятельство выдвигает еще одну принципиальную особен

ность стратегического управления территориальными образованиями всех

уровней: в основе экономической целесообразности стратегических ре-

159

шений могут использоваться только критерии социальной, а не хозрас-

четной, локальной, экономической эффективности отдельных производ-

ственных организаций.

Структура органов власти всегда отражает тот комплекс задач, ко-

торые призваны решать органы власти данного уровня территориального

образования, санкционированные органами власти более высокого уров-

ня. Разделение властных полномочий по уровням территориальных сис-

тем

осуществляется в соответствии с конституцией страны (Основным

Законом) и другими законодательными актами мега- и метасистем.

Основными целями деятельности территориальных органов власти

являются обеспечение жизнедеятельности в нормативных рамках соци-

альных организованных территориальных и производственных систем,

функционирование и защита территории, обеспечение внешней и внут-

ренней физической и экономической безопасности жизнедеятельности на-

селения.

Как уже указывалось, властные воздействия органов власти тер-

риториальных организованных систем осуществляются обезличенно, на-

правляются не какому-то конкретному «объекту» управления, а одновре-

менно всем элементам этих систем, включая и отдельных обезличенных

граждан. Отсутствие непосредственных материально-экономических от-

ношений с «объектами управления» и реализация властных полномочий,

включая финансовые отношения, на основе

нормативно-правовых актов

объективно предполагают отсутствие правовой и экономической ответ-

ственности органов власти за свою деятельность, т. е. за принимаемые и

реализуемые решения (за исключением нарушений уголовного характе-

ра). Это обстоятельство является еще одной отличительной особенностью

деятельности территориальных органов власти.

160

Именной указатель ко второй главе

1. Кржижановский Г. М.— один из авторов плана ГОЭЛРО, Председатель

Госплана СССР. Основные сочинения: 1. Десять лет хозяйственного строительст-

ва СССР. 1917–1927. 2. Проблемы планирования: в 2 т.— М., 1934.

2. Куйбышев В. В. (1888–1935) — советский партийный и государствен-

ный деятель, ученый-экономист. Начальник экономического отдела ВЦСПС, на-

чальник Главэлектро, с 1923 по 1926 гг. — Председатель ЦКК и Нарком РКИ

, с

1926 г.— Председатель ВСНХ, с 1930 г.— Председатель Госплана СССР и замес-

титель Председателя СНК и СТО СССР. Основные сочинения: 1. Избранные про-

изведения.— М.: Политиздат, 1958. 2. Система промышленного управления.— М.;

Л.: Госиздат, 1927.

3. Дзержинский Ф. Э. (1877–1926) — выдающийся государственный дея-

тель. Являясь Председателем ВЧК (ОГПУ), занимал ряд ответственных хозяйст-

венных постов: уполномоченный СНК

по вопросу восстановления угольной и ме-

таллургической промышленности Донбасса, Нарком путей сообщения, член СТО,

Председатель ВСНХ СССР и ряд других. Основные сочинения: 1. Избранные про-

изведения: в 2 т.— М.: Политиздат, 1977. 2. Основные вопросы хозяйственного

строительства СССР: сб статей.— М.; Л., 1928.

4. Вознесенский Н. А.— Председатель Госплана СССР с 1935 г. Основные

сочинения: Избранные произведения.— М., 1979.