Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

481

циями» и Концепции Московской программы общественного развития до

2005 года.

Кроме Москвы, концептуальные документы по вопросам социального

партнерства есть и в некоторых других регионах России, включая Волго-

градскую, Московскую и Самарскую области. Постановлением губернато-

ра Самарской области от 3 июля 2003 года № 252 была одобрена Кон-

цепция партнерства органов государственной власти Самарской области,

органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих

организаций по развитию гражданского общества. 13 июля 2007 года гла-

ва администрации Волгоградской области утвердил Концепцию развития

взаимодействия органов исполнительной власти Волгоградской области с

негосударственными некоммерческими организациями на 2007–2010 годы,

которая представляет собой упрощенный вариант аналогичной концепции

города Москвы. Концепция развития взаимодействия исполнительных ор-

ганов государственной власти Московской

области с негосударственными

некоммерческими организациями в Московской области одобрена Поста-

новлением правительства Московской области от 25 декабря 2008 года

№ 1191/50 и также построена на основе концепции города Москвы.

15 октября 2007 года глава Республики Карелия, председатель Зако-

нодательного собрания Республики Карелия, председатель Ассоциации

муниципальных образований Карелии, президент Союза промышленни-

ков и предпринимателей Республики Карелия

, председатель Торгово-про-

мышленной палаты Республики Карелия и представители общественности

подписали Концепцию партнерства органов государственной власти и

местного самоуправления, неправительственных организаций и бизнеса

по развитию гражданского общества в Республике Карелия.

Одним из первых аналогичных документов на местном уровне стала

Концепция развития некоммерческих организаций, утвержденная решени-

ем Тольяттинской городской думы от 10

мая 2000 года № 794. В рамках

ее реализации решением Думы городского округа Тольятти от 15 марта

2006 года № 380 была утверждена городская целевая Программа развития

некоммерческого сектора через социальное партнерство на территории

городского округа Тольятти на 2006–2008 годы. Оба документа развитие

социального партнерства комплексно не рассматривают, уделяя внима-

ние лишь отдельным формам и проектам,

поэтому они не представляют

интереса для тиражирования.

В Самарской области, как и в Москве, помимо концептуального до-

кумента был принят план мероприятий: постановлением Правительства

Практика

482

Самарской области от 13 сентября 2007 года № 196 утверждены ме-

роприятия по развитию институтов гражданского общества в Самарской

области на 2008–2010 годы. Документом предусмотрены 35 мероприятий

с объемом финансирования 69,9 млн рублей в течение трех лет.

В ряде регионов России, как и в Москве, приняты законы, регулиру-

ющие вопросы взаимодействия органов власти с негосударственными

некоммерческими организациями

. К этим регионам относятся Брянская,

Волгоградская, Калининградская, Липецкая, Нижегородская, Оренбург-

ская, Смоленская, Ульяновская, Ярославская области, Краснодарский,

Пермский края, республики Дагестан, Удмуртия, Хакасия, Еврейская ав-

тономная область. В нескольких субъектах Российской Федерации, напри-

мер, в Санкт-Петербурге, такой закон вносился на рассмотрение законо-

дательного органа, но не был принят.

Основная проблема

большинства региональных законов о взаимо-

действии органов власти с негосударственными некоммерческими орга-

низациями заключается в их рамочном характере и практически полном

отсутствии норм прямого действия. Это значит, что без подзаконных пра-

вовых актов эти законы работать не будут, и хорошо, если законы обязы-

вают соответствующие органы государственной власти принимать такие

акты

Во многих российских регионах в той или иной степени урегулирова-

ны такие формы социального партнерства, как выделение бюджетных

средств для реализации социально значимых проектов некоммерческих

организаций (субсидии, гранты) и общественные коллегиальные органы

(общественные палаты, общественные советы и другие). Другие формы,

даже будучи установленными региональным законом о взаимодействии,

могут оставаться нерегламентированными

Взаимодействие власти и институтов гражданского общества раньше

часто называли социальным партнерством, и в этом также кроется тер-

минологическая проблема. Дело в том, что в трудовом праве социальное

партнерство долгое время понималось как система взаимоотношений

между работниками, работодателями и органами власти исключительно

по вопросам трудовых отношений. В принятом в 2001 году Трудовом

ко-

дексе Российской Федерации появилась статья 23 «Понятие социального

партнерства», в которой оно было определено как «система взаимоотно-

шений между работниками (представителями работников), работодателя-

ми (представителями работодателей), органами государственной власти,

органами местного самоуправления, направленная на обеспечение со-

И.В. Чукалин

8.2. Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие

закрепления на региональном и местном уровнях.

483

гласования интересов работников и работодателей по вопросам регули-

рования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними

отношений». И лишь в 2006 году в Трудовой кодекс были внесены изме-

нения, и название статьи 23 поменялось на «Понятие социального парт-

нерства в сфере труда». За последние несколько лет в названиях ряда

региональных законов о

социальном партнерстве появилось дополнение

«в сфере труда», но проблема с использованием термина «социальное

партнерство» сохраняется.

Разное понимание одних и тех же понятий представителями власти и

общественности создавало и по-прежнему создает множество проблем.

С 2006 года в программах социально-экономического развития субъек-

тов Российской Федерации стали появляться положения, затрагивающие

развитие социального

партнерства (по аналогии с подразделом «Разви-

тие институтов гражданского общества» Программы социально-экономи-

ческого развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

(2006–2008 годы), утвержденной Распоряжением Правительства Россий-

ской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р).

Существенное влияние на изменение и принятие новых документов по

вопросам взаимодействия на региональном и местном уровнях оказали три

правовых акта (хронология совпадает с увеличением степени влияния):

Концепция долгосрочного социально-экономического развития

Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Рас-

поряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября

2008 года № 1662-р;

Концепция содействия развитию благотворительной деятель-

ности и добровольчества в Российской Федерации, одобренная

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля

2009 года

№ 1054-р;

Федеральный закон от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении

изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-

рации по вопросу поддержки социально ориентированных неком-

мерческих организаций».

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического раз-

вития Российской Федерации на период до 2020 года, к приоритетным

направлениям долгосрочной политики социальной поддержки населения

отнесено развитие сектора

негосударственных некоммерческих организа-

ций в сфере оказания социальных услуг, в том числе:



Практика

484

преобразование большинства государственных и муниципальных

учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги

пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и создание

механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению го-

сударственного заказа по оказанию социальных услуг;

обеспечение равенства условий налогообложения поставщиков

социальных услуг различных организационно-правовых форм, со-

кращение административных барьеров в сфере

деятельности него-

сударственных некоммерческих организаций;

создание прозрачной и конкурентной системы государственной

поддержки негосударственных некоммерческих организаций, ока-

зывающих социальные услуги населению, реализация органами

государственной власти и органами местного самоуправления

программ в области поддержки развития негосударственных не-

коммерческих организаций, сокращение административных барь-

еров в сфере деятельности негосударственных некоммерческих

организаций, введение налоговых льгот

для негосударственных

некоммерческих организаций, предоставляющих социальные ус-

луги;

содействие развитию практики благотворительной деятельности

граждан и организаций, а также распространению добровольческой

деятельности (волонтерства).

Также в Концепции в числе мер по усилению стимулирующего влияния

налоговой системы на развитие экономики названо введение льготы по

налогу на прибыль для предприятий, осуществляющих пожертвования на

благотворительную деятельность

Ситуация с системным подходом, прозрачностью и конкуренцией в

вопросах поддержки негосударственных некоммерческих организаций в

регионах и муниципальных образованиях за последние несколько лет в

целом практически не изменилась, а вот программ, указанных в Концеп-

ции, стало больше.

Такие программы выступают еще одним видом концептуальных до-

кументов, определяющих развитие социального партнерства, помимо

специальных нормативных правовых актов об основах взаимодействия

органов власти и негосударственных некоммерческих организаций, кон-

цепций и положений программ социально-экономического развития тер-

риторий.



И.В. Чукалин

8.2. Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие

закрепления на региональном и местном уровнях.

485

Целевые программы, направленные на развитие гражданского обще-

ства и поддержку деятельности негосударственных некоммерческих орга-

низаций, есть в ряде регионов и муниципальных образований, в том числе

в Магаданской, Саратовской, Новгородской, Пензенской, Ульяновской об-

ластях, Хабаровском крае, Республике Алтай, городах Иркутск, Краснодар

и Майкоп. Из недавно принятых документов – долгосрочная целевая про-

грамма «Поддержка

социально ориентированных некоммерческих орга-

низаций Амурской области на 2011–2013 годы», утвержденная Постанов-

лением правительства Амурской области от 15 сентября 2010 года № 513.

Но ни одна из принятых на региональном и местном уровнях программ не

является действительно программным документом, отличающимся сис-

темным подходом к решению заявленных проблем.

Программа должна строиться по цепочке: проблемы – цели –

зада-

чи – мероприятия – ресурсы. Каждой цели должны соответствовать зада-

чи, каждой задаче – мероприятия. Если после определения потребности в

ресурсах возникает понимание, что их нет в необходимом объеме, в про-

грамме описывается механизм, в соответствии с которым устанавливает-

ся приоритетность финансирования программных мероприятий и делает-

ся прогноз последствий недофинансирования.

Одобрение Правительством Российской

Федерации Концепции со-

действия развитию благотворительной деятельности и добровольчества

и принятие федерального закона о поддержке социально ориентирован-

ных некоммерческих организаций привлекли внимание региональных

и местных органов власти к данной проблематике, способствовали раз-

витию соответствующей правовой базы, что само по себе можно считать

достижением.

Законом Нижегородской области от 7 октября 2010 года № 155-

З вне-

сены изменения в закон Нижегородской области от 7 мая 2009 года № 52-З

«О государственной поддержке некоммерческих организаций в Нижего-

родской области» с добавлением в название слов «социально ориенти-

рованных».

В Ханты-Мансийском автономном округе подготовлен законопроект

«О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций,

осуществляющих свою деятельности на территории Ханты-Мансийского

автономного округа – Югры».

Подобные документы (в том числе по изменению ранее принятых) раз-

работаны и в настоящее время рассматриваются в ряде субъектов Рос-

сийской Федерации.

Практика

486

Говоря о развитии правовых основ взаимодействия органов власти и

некоммерческих организаций на региональном и местном уровнях, нельзя

не отметить, что этот процесс попал под серьезное влияние процесса

формирования в регионах общественных палат. В некоторых территори-

ях общественные палаты стали восприниматься властью чуть ли не как

единственная и достаточная форма взаимодействия.

Îñíîâíûå ïîëîæåíèÿ, òðåáóþùèå çàêðåïëåíèÿ íà ðåãèîíàëüíîì è ìåñòíîì

óðîâíÿõ

1. Основные понятия, определяющие участников, формы, механизмы

взаимодействия.

2. Цели и принципы взаимодействия.

3. Перечень основных форм взаимодействия (должно быть прямое

указание на то, что этот перечень не является исчерпывающим).

4. Процедуры взаимодействия по основным формам (закрепляются в

документах, соответствующих требованиям законодательства Рос-

сийской Федерации к формам таких документов, и административ-

ных

регламентах). Порядок изменения этих процедур.

5. Правовые предписания органам власти осуществлять взаимо-

действие в указанных формах (должны быть закреплены права не-

коммерческих организаций инициировать взаимодействие в опре-

деленных формах и соответствующие обязанности органов власти,

а также предусмотрены случаи, когда взаимодействие инициирует-

ся органами власти).

6. Антикоррупционный механизм, который должен минимизировать

использование возможностей

взаимодействия в целях, не соот-

ветствующих целям взаимодействия, а также препятствовать ог-

раничению доступа к формам взаимодействия одним некоммер-

ческим организациям в интересах других.

7. Случаи, условия и формы участия коммерческих организаций в ка-

честве третьей стороны взаимодействия.

В число основных форм взаимодействия можно включить:

1) участие негосударственных некоммерческих организаций в

разра-

ботке и реализации целевых программ;

2) предоставление некоммерческим организациям субсидий из бюд-

жета;

3) передача некоммерческим организациям государственного (муни-

ципального) имущества во временное пользование;

И.В. Чукалин

8.2. Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие

закрепления на региональном и местном уровнях.

487

4) проведение совместных мероприятий;

5) заключение договоров и соглашений;

6) проведение общественной экспертизы;

7) осуществление общественного контроля;

8) проведение публичных слушаний;

9) общественные советы при органах власти;

10) общественные палаты;

11) участие представителей некоммерческих организаций в работе

коллегиальных органов, образуемых органами власти;

12) рассмотрение обращений некоммерческих организаций и предо-

ставление им информации;

13) предоставление некоммерческим организациям

налоговых льгот;

14) поощрение некоммерческих организаций, их работников, а также

иных физических и юридических лиц, оказывающих поддержку де-

ятельности некоммерческих организаций;

15) поставка некоммерческими организациями товаров, выполнение

работ, оказание услуг для государственных нужд (в том числе вы-

полнение социального заказа).

Существует несколько мнений относительно возможностей закрепле-

ния форм социального партнерства на

региональном и местном уровне.

Самое консервативное – это мнение о том, что эти формы могут устанав-

ливаться только на федеральном уровне. Такое утверждение необосно-

ванно, но между тем часто встречается в заключениях юридических под-

разделений органов власти.

На самом деле форма взаимодействия есть не что иное, как вид юри-

дической классификации действий

, основанных на различных нормах пуб-

личного права.

Например, согласно пункту 3 статьи 12 и пункту 3 статьи 56 Налогового

кодекса Российской Федерации законодательными (представительными)

органами государственной власти субъектов Российской Федерации за-

конами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налого-

вым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться и отменять-

ся налоговые льготы по региональным

налогам, основания и порядок их

применения. Именно указанные положения налогового законодательства

дают основания включить в региональный закон о взаимодействии такую

форму, как предоставление негосударственным некоммерческим органи-

зациям налоговых льгот. Но устанавливаться эти льготы будут отдельны-

ми законами о региональных налогах.

Основные положения, требующие закрепления на региональном и местном уровнях

488

В соответствии с пунктом 6 статьи 26.13 Федерального закона от 6 ок-

тября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода-

тельных (представительных) и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации» проект бюджета субъекта Рос-

сийской Федерации, закон о бюджете субъекта Российской Федерации,

годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации,

ежеквартальные сведения о

ходе исполнения бюджета субъекта Рос-

сийской Федерации, а также о численности государственных гражданских

служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных

учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических

затрат на их денежное содержание подлежат официальному опублико-

ванию. По проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту

годового отчета об исполнении бюджета субъекта

Российской Федерации

проводятся публичные слушания. Федеральный закон не предписывает,

как должно осуществляться официальное опубликование перечисленных

сведений и как должны проводиться публичные слушания и что под ними

понимается. Это регионы определяют самостоятельно.

Статья 31 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О не-

коммерческих организациях» (в новой редакции, действующей с 18 апреля

2010 года)

допускает возможность оказания экономической поддержки не-

коммерческим организациям, при этом для социально ориентированных

некоммерческих организаций установлены приоритет в получении такой

поддержки и более широкий перечень ее форм (в статье 31.1):

1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная

поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготов-

ки и повышения квалификации работников и добровольцев соци-

ально

ориентированных некоммерческих организаций;

2) предоставление социально ориентированным некоммерческим ор-

ганизациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с за-

конодательством о налогах и сборах;

3) размещение у социально ориентированных некоммерческих ор-

ганизаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа-

ние услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке,

предусмотренном Федеральным законом

«О размещении заказов

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу-

дарственных и муниципальных нужд»;

И.В. Чукалин

8.2. Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие

закрепления на региональном и местном уровнях.

489

4) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально

ориентированным некоммерческим организациям материальную

поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с зако-

нодательством о налогах и сборах.

Îðãàíèçàöèîííûå ìåõàíèçìû âçàèìîäåéñòâèÿ ÍÊÎ, áèçíåñà è îðãàíîâ

âëàñòè

1. Долевое финансирование программ поддержки деятельности него-

сударственных некоммерческих организаций.

Например, в Саратовской области грантовый фонд областного конкур-

са социальных и культурных проектов формировался из

средств област-

ного бюджета и пожертвований предприятий.

2. Фонды местного сообщества.

В рамках таких фондов аккумулируются пожертвования юридических

и физических лиц и через прозрачные процедуры выделяются на разви-

тие территорий, в основном на проекты, инициированные гражданами и

их объединениями.

3. Социальные программы бизнеса, в которых представители органов

власти и общественности могут

выступать экспертами, а некоммер-

ческие организации – исполнителями отдельных мероприятий.

4. Участие представителей бизнеса и некоммерческих организаций в

работе коллегиальных органов, образуемых органами власти.

5. Участие представителей коммерческих организаций и НКО, в том

числе обладающих специальными знаниями, в публичных слуша-

ниях, проведении общественной экспертизы и осуществлении об-

щественного контроля.

6. Выделение застройщиками площадей

в новостройках в собствен-

ность регионов и муниципальных образований, выделившим им

земельные участки для застройки, для передачи этих площадей в

пользование некоммерческим организациям.

Такая норма предусмотрена Законом города Москвы от 12 июля 2006 года

№ 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы

с негосударственными некоммерческими организациями».

7. Предоставление бизнесом на льготных условиях товаров,

работ и

услуг для проведения совместных мероприятий власти и некоммер-

ческих организаций, реализации социально значимых программ и

проектов.

Организационные механизмы взаимодействия НКО, бизнеса и органов власти

490

Помимо закрепления форм участия коммерческих организаций во вза-

имодействии с органами власти и негосударственными некоммерческими

организациями представляется целесообразным развитие механизмов

стимулирования этого участия: как экономических (налоговые льготы), так

и неэкономических (присвоение почетных званий, награждение награда-

ми, почетными грамотами и благодарностями органов власти, присвоение

имен благотворителей программам, организациям, улицам, иным объек-

там

И.В. Чукалин

8.2. Концептуальные документы (стратегии, концепции). Основные положения, требующие

закрепления на региональном и местном уровнях.