Сенчагов В.К. Экономическая безопасность России

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 57

ПОРЯДОК И МЕТОДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОРОГОВЫХ

ЗНАЧЕНИЙ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГНОЗОВ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В России в основном определился порядок разработки кратко- и средне-

срочных прогнозов социально-экономического развития и проектов государ-

ственного бюджета. Этот порядок ежегодно устанавливается соответствую-

щим постановлением Правительства РФ, хотя обычно изменения, которые

вносятся в этот порядок в тот или иной год, малосущественны. Этот порядок

является отражением определенной стабильности в этой сфере государствен-

ной экономической деятельности.

По этому порядку ежегодно разрабатывается прогноз социально-эконо-

мического развития России на предстоящий год и на среднесрочную пер-

спективу (обычно на следующие после очередного 2-3 года). Прогноз соци-

ально-экономического развития страны - экономическая основа для разра-

ботки проектов государственного бюджета на очередной год. Естественно,

что во всей этой работе необходимо учитывать и параметры экономической

безопасности.

Работа на стадии кратко- и среднесрочного прогнозирования позволяет

предусматривать и реализовать меры по защите экономической безопасности

в рамках ранее сформулированных в ходе выработки направлений долгосроч-

ного социально-экономического развития национальных интересов России в

области экономики, факторов, им угрожающих, и ранее определенных коли-

чественных параметров пороговых значений экономической безопасности.

Кратко- и среднесрочные прогнозы разрабатываются на годы, являющиеся

составной частью долгосрочного периода, на который была разработана дол-

госрочная государственная социально-экономическая политика.

Это не означает, что в отдельных сферах экономики не могут возникнуть

отклонения от ранее разработанной долгосрочной государственной социаль-

но-экономической политики. Это может потребовать и некоторого уточнения

по этой сфере экономики сформулированных и определенных ранее нацио-

нальных интересов в области экономики, факторов, им угрожающих, и коли-

чественных параметров пороговых значений экономической безопасности.

При кратко- и среднесрочном социально-экономическом прогнозирова-

нии наибольшее значение имеет работа на предпрогнозной стадии в ходе разра-

ботки сценарных условий очередного прогнозного периода. Именно в рамках

этих условий сопоставляются сформулированные и определенные ранее наци-

ональные интересы в области экономики, факторы, им угрожающие, количе-

ственные параметры пороговых значений экономической безопасности с ана-

логичными показателями текущей ситуации, которые при необходимости

уточняются.

Классификация и группировка национальных интересов России и факто-

ров, им угрожающих, при выработке и реализации стратегических направле-

ний государственной экономической политики на предпрогнозной стадии и

стадии кратко- и среднесрочного прогнозирования должны быть достаточно

детальными, более развернутыми, чем на долгосрочный период.

823

824 Раздел X, Меры и механизмы обеспечения экономической безопасности страны

Мониторинг факторов, определяющих угрозы экономической безопаснос-

ти, на предпрогнозной стадии и стадии кратко- и среднесрочного прогнози-

рования, которые по сложившейся в России практике обычно охватывают

три года, необходимо осуществлять за два предшествующих года, т.е. за один

отчетный, уже завершившийся год, и по оценке за текущий год, во время ко-

торого разрабатывается прогноз.

Последовательность выработки и реализации мер по обеспечению эконо-

мической безопасности России на предпрогнозной стадии и при кратко- и

среднесрочном прогнозировании должна полностью соответствовать последо-

вательности разработки самого прогноза, определенной соответствующим

постановлением Правительства РФ.

На предпрогнозной стадии и при кратко- и среднесрочном прогнозировании

могут применяться все этапы работы, характерные для долгосрочных направле-

ний государственной политики. Однако главной формой и методом государст-

венных действий по реализации стратегических направлений на этой стадии

должны быть оказание государственной поддержки в финансовой (через бюджет-

ную систему) или налоговой форме и принятие текущих оперативных решений.

Система индикаторов, применяемых при мониторинге факторов, опреде-

ляющих угрозы экономической безопасности, на предпрогнозной стадии мо-

жет быть такой же, как и на стадии разработки долгосрочной государственной

социально-экономической политики, а при кратко- и долгосрочном прогно-

зировании - более детальной.

Этапы работы по учету параметров экономической безопасности в кратко-

и среднесрочных прогнозах социально-экономического развития страны в це-

лом совпадают с этапами этой работы при выработке долгосрочных направле-

ний социально-экономического развития и государственной экономической

политики. Вместе с тем некоторые уточнения необходимы. Главное же здесь-

необходимость большей детализации, которая требует, чтобы некоторые эта-

пы осуществлялись двухстадийно - на период, предшествующий прогнозиру-

емому, и на прогнозный период.

При анализе изменения уровня и характера действия угроз экономической

безопасности за период, предшествующий прогнозному, должны быть осуще-

ствлены следующие работы:

а) количественная и качественная характеристика угроз экономической

безопасности на начало и конец анализируемого периода;

б) перечень и характер преодоленных или предотвращенных угроз эконо

мической безопасности;

в) перечень и характер вновь возникших угроз экономической безопаснос

ти и факторы, их вызвавшие;

г) масштабы и характер негативных последствий от действия угроз эконо

мической безопасности;

д) меры, которые принимались в отчетном периоде по предотвращению и

преодолению угроз экономической безопасности, а также по компенсации

негативных последствий их действия.

Анализ изменения уровня и характера действия вероятных угроз экономи-

ческой безопасности в прогнозируемом периоде включает:

а) количественную и качественную характеристику угроз экономической

безопасности в прогнозируемом периоде;

б) перечень и характер преодолеваемых и предотвращаемых в прогнозируе

мом периоде угроз экономической безопасности;

в) перечень и характер вновь возникающих в прогнозируемом периоде уг

роз экономической безопасности и факторы, их вызывающие;

Глава 57. Порядок и методы использования пороговых значений при разработке прогнозов... 825

г) меры, предусматриваемые в прогнозируемом периоде, по предотвраще-

нию и преодолению угроз экономической безопасности, а также по компен-

сации негативных последствий от их действия по каждой группе угроз эконо -

мической безопасности:

• государственная поддержка процессов и тенденций в социально-эконо

мическом развитии страны, способствующих предотвращению и преодоле

нию угроз экономической безопасности, а также компенсирующих негатив

ные последствия их действия;

• подготовка законодательных и нормативных актов для рассмотрения и

утверждения, способствующих предотвращению и преодолению угроз эконо

мической безопасности, а также компенсирующих негативные последствия

их действия.

Указанная укрупненная типовая схема работ по учету параметров эконо-

мической безопасности должна быть наполнена конкретными проблемами,

которые должны содержаться в каждой части раздела.

В основе разработки государственного бюджета, как было сказано выше,

лежат показатели кратко- и среднесрочного прогноза социально-экономичес-

кого развития России. Поэтому все особенности методики учета параметров

экономической безопасности России на предпрогнозной стадии и при разра-

ботке кратко- и среднесрочного прогноза социально-экономического разви-

тия страны, изложенные выше, в полной мере должны быть распространены

и на разработку государственного бюджета.

Это в равной мере касается использования ранее сформулированных и оп-

ределенных национальных интересов в области экономики, факторов, им уг-

рожающих, количественных параметров пороговых значений экономической

безопасности; разработки сценарных условий; состава и структуры стратеги-

ческих направлений; периодов мониторинга факторов, определяющих угрозы

экономической безопасности; последовательности процедур выработки и ре-

ализации стратегических направлений; форм и методов действий государства

по реализации стратегических направлений; системы индикаторов, применя-

емых при мониторинге факторов, определяющих угрозы экономической бе-

зопасности.

Практически учеты параметров экономической безопасности России на

стадии разработки государственного бюджета, на предпрогнозной стадии и

при разработке кратко- и среднесрочного прогноза социально-экономическо-

го развития по времени совпадают, хотя разнятся в пространстве (разрабаты-

ваются разными министерствами) и находят свое воплощение в разных доку-

ментах (бюджет и прогноз). По сути дела это одна и та же стадия, но разде-

ленная по объектам работы.

Объектом учета параметров экономической безопасности на стадии разра-

ботки государственного бюджета, казалось бы, является прежде всего сфера

финансов, бюджета, налоговой и таможенной политики. Между тем главный

национальный интерес в этой сфере - обеспечение достаточности бюджетных

ресурсов для выполнения государством своих функций. Работа в рамках этого на-

ционального интереса выходит на стадии разработки государственного бюдже-

та из чисто бюджетной сферы практически во все другие сферы экономики, за-

висящие в той или иной мере от бюджетного финансирования. Именно здесь об-

щеметодологическое положение о том, что экономическое развитие должно

обеспечивать национальную безопасность России во всех ее аспектах, приоб-

ретает конкретное практическое воплощение в масштабах финансирования

государственных нужд.

826 Раздел X. Меры и механизмы обеспечения экономической безопасности страны

Поэтому главной процедурой учета параметров экономической безопасно-

сти на всех этапах разработки государственного бюджета должно быть сопос-

тавление по каждой статье бюджетной классификации бюджетных ассигнова-

ний с потребностью в них для полноценного выполнения государством своих

функций и прежде всего обеспечения национальной безопасности Россий-

ской Федерации. Практически это всегда делается. Однако в рамках учета па-

раметров экономической безопасности особое внимание должно уделяться

сопоставлению по индикаторам, отражающим уровень национальной безо-

пасности (сбалансированность доходов и расходов бюджета, погашение и об-

служивание государственного долга, коэффициент монетизации, расходы на

социальную сферу и т.д.).

Главный инструмент учета параметров экономической безопасности в ходе

разработки кратко- и среднесрочных прогнозов социально-экономического

развития и проектов государственного бюджета - пороговые значения эконо-

мической безопасности. На этапе мониторинга необходимо сопоставить фак-

тические данные социально-экономического развития с пороговыми значе-

ниями экономической безопасности и проверить, находится ли та или иная

сфера экономики в опасной зоне.

На предпрогнозной стадии следует оценить реальную возможность и необ-

ходимость с позиции национальных интересов России в области экономики

приблизиться к пороговым значениям экономической безопасности или до-

стичь их. В ряде сфер экономики в кратко- и среднесрочном периоде в бли-

жайшие годы явно не удастся достичь пороговых значений экономической бе-

зопасности, но оценить степень приближения к ним нужно.

На стадии разработки прогнозных показателей пороговые значения эконо-

мической безопасности или степень приближения к ним должны быть ориен-

тирами и в известной мере играть роль контрольных цифр. Здесь нужна итера-

тивность прогнозирования. Если первоначальный прогноз того или иного ин-

дикатора не выводит на пороговое значение экономической безопасности или

заданное приближение к нему, то разрабатываются специальные меры, поз-

воляющие обеспечить требуемые параметры.

Важно на всех стадиях определять масштабы негативных последствий от

несоблюдения количественных параметров пороговых значений экономичес-

кой безопасности.

ВЫВОДЫ

1. Применение пороговых значений экономической безопасности наибо

лее эффективно в процессе разработки кратко- и среднесрочных прогнозов

социально-экономического развития страны и проектов государственного

бюджета.

2. Важная задача - учет проблем экономической безопасности с примене

нием пороговых значений во всех процедурах разработки прогнозов социаль

но-экономического развития страны и проектов государственного бюджета.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковы особенности использования пороговых значений экономиче-

ской безопасности при кратко- и среднесрочном прогнозировании

социально-экономического развития страны по сравнению с долго-

срочным?

Глава 57. Порядок и методы использования пороговых значений при разработке прогнозов... 827

2. Как должны использоваться пороговые значения экономической безо

пасности на предпрогнозной стадии прогнозирования?

3. Каковы этапы учета параметров экономической безопасности в крат

ко- и среднесрочных прогнозах социально-экономического развития

страны?

4. Каковы особенности учета параметров экономической безопасности

при разработке государственного бюджета?

Рекомендуемая литература

1. Безопасность России: Материалы Всероссийской научно-практической конфе

ренции «Экономическая безопасность: Вопросы реализации государственной страте

гии». М: МГФ «Знание», 1998.

2. Новиков Г.В. Финансовая безопасность экономики (методология и практика). М.,

2001.

3. Экономическая безопасность: производство - финансы - банки / Под ред. В. К. Сен-

чагова. М.: Финстатинформ, 1998.

4. Экономическая безопасность России / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Институт эко

номики РАН, 1996.

5. Экономическая безопасность: тенденции, методология, организация / Под ред.

В.К. Сенчагова. М.: Институт экономики РАН, 2000.

Глава 58

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ СТРАНЫ

Важная организационная задача - определение четких функций федераль-

ных и региональных органов исполнительной власти и их взаимодействия при

выработке и реализации мер по защите экономической безопасности России.

Без этого нельзя обеспечить действенной защиты национальных интересов

России в области экономики, предотвращения и парирования угроз эконо-

мической безопасности.

В России имеются все организационные предпосылки для четкого взаимо-

действия федеральных и региональных органов исполнительной власти при

выработке мер по обеспечению экономической безопасности страны. Главная

такая предпосылка - наличие в России всех органов, призванных заниматься

этой работой. Это следующие органы.

1. Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации с его Управлением

экономической и социальной безопасности, Межведомственной комиссией

(МВК) и секцией научного совета. Аппарат Совета Безопасности не является

управляющим органом. В его задачи входит:

• отслеживание социально-экономической ситуации в России с позиции

экономической безопасности и информирование руководства страны о воз

можном обострении и появлении новых угроз национальным интересам Рос

сии в области экономики;

• подготовка для руководства страны предложений по созданию, а в после

дующем по корректировке постоянно действующего механизма оценки угроз

экономической безопасности и защиты национальных интересов страны в об

ласти экономики;

• отслеживание эффективности постоянно действующего механизма оценки

угроз экономической безопасности и защиты национальных интересов страны

в области экономики, информирование руководства страны о сбоях в этом

механизме;

• оценка подготавливаемых к принятию важнейших решений по экономи

ческим вопросам с позиции экономической безопасности и в случае необхо

димости подготовка по ним замечаний, которые должны быть предметом спе

циального рассмотрения в Правительстве РФ.

2. Минэкономразвития России. Это министерство должно быть признано

головным, координирующим по вопросам экономической безопасности ра

боту всех других федеральных и региональных органов исполнительной влас

ти. Главные задачи этого министерства:

• координация действий всех органов исполнительной власти по защите

экономической безопасности страны и по мониторингу факторов, определя

ющих угрозы экономической безопасности;

• методическое обеспечение действий всех органов исполнительной власти

по стратегическим направлениям экономической безопасности и мониторин

гу факторов, определяющих угрозы экономической безопасности;

828

Глава 58. Государственные органы управления экономической безопасностью страны 829

• разработка на предпрогнозной стадии в сценарных условиях государст

венной социально-экономической политики и кратко- и среднесрочных про

гнозах мер по обеспечению экономической безопасности России (в том числе

пороговых значений экономической безопасности) и сообщение их соответ

ствующим органам исполнительной власти;

• рассмотрение, уточнение (если необходимо) и обобщение предложений

исполнительных органов власти по мерам обеспечения экономической безо

пасности России, а также их учет в прогнозах социально-экономического

развития страны;

• отражение в докладах о долгосрочной социально-экономической полити

ке, кратко- и среднесрочных прогнозах и о государственном бюджете вопро

сов экономической безопасности России;

• подготовка и представление в Правительство РФ, а по его поручению и

Президенту Российской Федерации специального доклада об изменении

уровня угроз экономической безопасности и защите национальных интересов

страны в сфере экономики.

Одним словом, задача Минэкономразвития России в этой области - орга-

ничное включение проблем экономической безопасности в процедуры соци-

ально-экономического прогнозирования на всех уровнях управления. Мин-

экономразвития России должно отвечать за все организационное и методиче-

ское обеспечение учета проблем экономической безопасности в прогнозах

социально-экономического развития страны.

3. Федеральные органы исполнительной власти должны под методическим

руководством Минэкономразвития России осуществлять по соответствующим

сферам и отраслям оценку угроз экономической безопасности и защиту наци

ональных интересов страны в области экономики. Прежде всего нужно опре

делить для каждого федерального органа исполнительной власти его функции

в обеспечении экономической безопасности России. Для этого необходимо,

чтобы состав, структура, перечни проблем этих стратегических направлений

и индикаторы экономической безопасности были закреплены за соответству

ющими федеральными органами исполнительной власти.

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в обеспече-

нии экономической безопасности России должно осуществляться при разра-

ботке долгосрочной государственной социально-экономической политики, в

предпрогнозной стадии, при подготовке кратко- и среднесрочных прогнозов

и государственного бюджета. Это означает, что действие федеральных орга-

нов исполнительной власти в обеспечении экономической безопасности Рос-

сии должно происходить параллельно с разработкой этих документов.

4. Аппараты семи округов. Эти аппараты не должны быть специально загру

жены организационной и методической работой по проблемам экономичес

кой безопасности. Вместе с тем и полностью обходить их в этом вопросе не

целесообразно. Выход может быть в том, чтобы материалы типа концепции и

стратегии экономической безопасности округа и входящих в него субъектов

Федерации разрабатывались по заказу аппарата округа научными учреждени

ями. В аппаратах округов необходимо также рассмотрение и обобщение раз

рабатываемых субъектами Федерации региональных программ экономичес

кой безопасности.

5. Аппараты исполнительных органов власти субъектов Федерации. В ряде

субъектов Федерации существуют свои советы безопасности, которые отслежи

вают проблемы экономической безопасности. Однако исполнительные органы

власти субъектов Федерации независимо от наличия своих советов безопаснос

ти проявляют большой интерес к проблемам экономической безопасности.

830 Раздел X. Меры и механизмы обеспечения экономической безопасности страны

При этом подходы к этим вопросам на уровне регионов методически и содер-

жательно существенно отличаются от подходов в целом по стране. Минэконом-

развития России должно взять на себя методическое руководство регионами

по этим вопросам. Важной работой аппаратов исполнительных органов влас-

ти субъектов Федерации должна стать разработка региональных программ

экономической безопасности.

6. Экономическая наука. Ее роль в работе по проблемам экономической бе-

зопасности особенно велика. Дело в том, что для руководства страны, в том

числе для аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, недостаточно

иметь один источник информации по оценке угроз экономической безопасно-

сти, исходящей из федеральных органов исполнительной власти и подготов-

ленной под руководством Минэкономразвития России. Этот источник ин-

формации всегда, и это неизбежно, будет нести отпечаток ведомственных ин-

тересов (например, убеждение в оптимальности прогнозных проектировок).

Поэтому необходим альтернативный источник информации об оценке угроз

экономической безопасности, которым должна быть экономическая наука.

Наиболее общая схема взаимодействия федеральных органов исполнитель-

ной власти при учете проблем экономической безопасности в прогнозе соци-

ально-экономического развития страны и в экономической политике на пер-

спективу представлена на рис. 58.1. По поводу данной схемы следует сделать

следующие пояснения.

В схеме для ее упрощения все федеральные органы исполнительной влас-

ти по сферам и отраслям экономики объединены в один блок. Между тем

функции этих органов разные. Поэтому и материалы, которые Минэконом-

развития России сообщает им, так же как и материалы, ими разрабатывае-

мые, должны иметь разное содержание для каждого органа. Кроме того, в

ряде случаев необходим обмен материалами между этими органами. Напри-

мер, по проблемам занятости необходимо непосредственное взаимодействие

Глава 58. Государственные органы управления экономической безопасностью страны 831

ведомства, занимающегося социальными проблемами, и ведомства промыш-

ленности, а также других органов, определяющих наличие рабочих мест в со-

ответствующих сферах и отраслях экономики.

В данной схеме не указаны региональные органы исполнительной власти.

Их взаимодействие в процессе прогнозирования социально-экономического

развития страны с Минэкономразвития России строится по такой же схеме,

как и федеральных органов исполнительной власти.

ВЫВОДЫ

1. В России создана широкая система государственных органов управле

ния, ответственных за обеспечение экономической безопасности страны: Со

вет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнитель

ной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации.

2. Первостепенная роль в обеспечении экономической безопасности стра

ны принадлежит Минэкономразвития России.

3. Важная роль в обеспечении экономической безопасности отводится эко

номической науке.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие федеральные органы исполнительной власти участвуют в обеспе

чении экономической безопасности страны?

2. Каковы функции различных федеральных органов исполнительной вла

сти в обеспечении экономической безопасности страны?

3. Какова роль региональных органов исполнительной власти в обеспече

нии экономической безопасности страны?

4. Какова схема взаимодействия различных органов исполнительной влас

ти в обеспечении экономической безопасности страны?

Рекомендуемая литература

1. Безопасность России: Материалы Всероссийской научно-практической конфе

ренции «Экономическая безопасность: Вопросы реализации государственной страте

гии». М.: МГФ «Знание», 1998.

2. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президен

та Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24.

3. «О безопасности»: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1.

4. О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федера

ции (основных положениях): Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля

1996 г. № 608.

5. Экономическая безопасность: производство - финансы - банки / Под ред. В.К. Сен-

чагова. М.: Финстатинформ, 1998.

6. Экономическая безопасность России: Вып. 1 / Материалы Межведомственной ко

миссии Совета Безопасности Российской Федерации по экономической безопасности

(январь 1994 г. - дек. 1995 г.). М.: Юридическая литература, 1996.

Раздел XI. МЕЖДУНАРОДНАЯ

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

Рассматривая проблемы международной безопасности, необходимо по-

мнить о том, что в международной системе отсутствует единый властный ор-

ган. В связи с этим принято говорить, что международная система (в отличие

от национальной, иерархической) имеет анархическую структуру. Поскольку

государства лишены возможности полагаться на мировое правительство, ко-

торое могло бы обеспечить их безопасность, они стремятся создать некоторое

силовое превосходство над реальными соперниками и потенциальными про-

тивниками. При этом постоянно нарушаются и восстанавливаются соотноше-

ния сил между государствами (баланс сил). Баланс сил, нарушаемый и восста-

навливаемый в ходе борьбы стран за свои интересы, обеспечивает безопасность

(стабильность) как международной системы в целом, так и ее элементов, т.е.

государств. Другой основой, обеспечивающей стабильность международной

системы, может быть гегемония одной лидирующей державы, которая де-

факто присваивает себе некоторые функции «мирового правительства». Пери-

оды гегемонии одной державы также не вечны, причем смена лидера и пере-

ход к балансу сил сопровождаются разного рода конфликтами, вплоть до во-

енного противостояния.

832