Сенчагов В.К. Экономическая безопасность России

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 36. Основы методологии оценки экономической безопасности регионов 613

экономических регионах, сосредоточивающие мощный производственный и

интеллектуальный потенциал. Увеличилось число регионов, где большая

часть населения живет ниже черты бедности (в 1998 г. таких регионов было 8;

в Республике Тыва за чертой бедности проживало 75% населения).

Одновременно на протяжении 1990-х гг. происходила дезинтеграция эконо-

мического пространства страны. При падении объема ВВП почти в 2 раза объем

межрегионального товарообмена снизился более чем в 4 раза. Одной из главных

причин ослабления межрегиональных производственных связей стало возрос-

шее влияние мирового рынка. Объемы экспорта и импорта увеличивались в

абсолютном выражении на фоне падающих объемов производства. При этом

импорт интенсивно вытеснял с внутреннего рынка отечественных товаропро-

изводителей. Этому способствовали снижение таможенных тарифов и отмена

большинства нетарифных ограничений на импорт.

Существенный выигрыш от либерализации внешней торговли получили

главным образом регионы, имеющие выгодное географическое положение и

обладающие значительным экспортным потенциалом. При этом вполне ре-

альна угроза «отрыва» от внутренней российской экономики некоторых реги-

онов, соседствующих с развитыми или динамично развивающимися страна-

ми (например, Калининградская область).

Падение межрегионального оборота в 1990-х гг. было обусловлено также

резкими изменениями ценностных соотношений на внутреннем рынке, и особенно

опережающим ростом транспортных тарифов по сравнению с ценами на перево-

зимую продукцию. Вследствие относительного удорожания транспорта стали

неэффективными многие экономические связи между Дальним Востоком,

Сибирью и европейскими регионами страны. В течение ряда лет сохранялась

критическая ситуация с завозом продовольствия и топлива в районы Крайне-

го Севера, прежде всего из-за неплатежеспособности получателей грузов и

невыгодности этих перевозок для отправителей грузов и перевозчиков.

Не всякое сокращение межрегионального обмена следует оценивать нега-

тивно. Переход к рыночным отношениям позволил избавиться от многих

прежних нерациональных и искусственных связей (например, от коопериро-

ванных поставок между предприятиями одного министерства, удаленных друг

от друга на тысячи километров), уменьшил зависимость потребителей от

предприятий-монополистов, открыл для периферийных регионов возмож-

ность работать на рынках близлежащих стран и т.п. Главное позитивное изме-

нение заключается в том, что стал действовать такой интеграционный фак-

тор, как заинтересованность товаропроизводителей в преодолении региональ-

ных ограничений спроса и расширении рынка сбыта продукции.

В современных условиях вносит свой «вклад» в деформации российского

экономического пространства хаотичное формирование финансового капита-

ла. Господствующей тенденцией стала концентрация финансового капитала в

Москве и небольшом числе крупных экономических центров, «отсасываю-

щая» финансовые ресурсы из реального сектора регионов России. Поскольку

свыше 80% финансовых активов и главные площадки валютных и фондовых

рынков находятся в Москве, большинство регионов отключено от финансо-

вых «игр» и является заложниками зигзагов макроэкономической ситуации.

Также слабо работает на экономическую интеграцию России рынок труда.

С одной стороны, основные потоки трудовой миграции - это беженцы и пе-

реселенцы из республик бывшего СССР, оседающие в основном в трудоиз-

быточных центральных и южных регионах, а с другой стороны, обезлюдева-

ние Севера также усиливает давление на рынки труда регионов с более благо-

приятными климатическими условиями.

614 Раздел V, Региональная экономическая безопасность России

В первые годы новой российской государственности существенным факто-

ром экономической дезинтеграции России стало приобретение отдельными

регионами различных экономических льгот (налоговых, кредитных, внешне-

торговых и т.п.), своего рода «льготная дезинтеграция», активные всплески

которой происходили во время предвыборных кампаний Президента и «пар-

тии власти». Факторы, затрудняющие экономическую интеграцию, - асимме-

тричность России (наличие субъектов Федерации с разным реальным стату-

сом), эксклюзивные отношения между центром и отдельными регионами,

многочисленные расхождения между федеральными и региональными зако-

нами и нормативными актами.

В 1999-2003 гг. наметились принципиальные изменения в экономическом

пространстве России. Ряд признаков указывает на то, что тенденция дезинте-

грации себя в основном исчерпала. Во-первых, возобновившийся экономиче-

ский рост сопровождается расширением рынков сбыта, т.е. усилением межре-

гиональных экономических связей; межрегиональный оборот растет быстрее

объема производства. Во-вторых, в процессе замещения импорта на внутрен-

нем рынке межрегиональные связи вытесняют внешнеэкономические. Это

влияние будет усиливаться, если в структуре импорта увеличится доля произ-

водственных товаров и сократится доля потребительских, а рост экспорта бу-

дет происходить в основном за счет полуфабрикатов и готовых изделий, а не

сырья. В-третьих, объемы грузооборота транспорта, особенно железнодо-

рожного, опережают рост ВВП, промышленного и сельскохозяйственного

производства, что также свидетельствует об интенсификации межрегиональ-

ного товарообмена.

Пока нет достаточных данных для вывода, что начинающийся экономиче-

ский подъем содействует уменьшению региональной дифференциации. Для

формирования положительных тенденций в территориальной структуре эко-

номики потребуются значительное время и усилия центра и регионов, прове-

дение соответствующей региональной экономической политики.

36.3. Преодоление региональных кризисных процессов -

стратегическая задача государственной политики

Огромная территория, большая часть которой находится в зоне сурового

климата; обилие ресурсов, расположенных преимущественно далеко от глав-

ных хозяйственных центров и в труднодоступных для освоения районах; не-

равномерное размещение экономического потенциала и населения,

/4 кото-

рого приходится на Европейскую часть страны, а оставшаяся часть концентри-

руется в основном вдоль южной границы; периферийное положение в

Евразии; низкая плотность населения, чрезмерная растянутость транспортных

коммуникаций и т.п. - все это предопределяет многие региональные проблемы

и служит постоянным географическим фоном для региональной политики.

Влияние исторических факторов прежде всего связано с многовековым

унитарным устройством государства, от мощи централизованной власти ко-

торого зависела судьба огромной империи, включающей многие народы. Же-

сткие традиции иерархического администрирования в сочетании с государст-

венными приоритетами существенно осложняют проведение реформ, связан-

ных с децентрализацией управления и демократизацией общества.

В наследство от советского периода нам досталась и другая группа проблем.

Первая проблема - это чрезмерная концентрация многих производств, гигант-

ские предприятия, крупнейшие промышленные центры, даже в районах,

Глава 36, Основы методологии оценки экономической безопасности регионов 615

малопригодных для жизни человека. В результате - монополизм суперзаво-

дов, чрезмерное удлинение экономических связей между поставщиками и по-

требителями, создание моногородов, само существование которых целиком

зависит от 1-2 предприятий, узкая специализация регионов, усилившая их

зависимость от развития конкретных видов производств и от межрегиональ-

ных поставок самой необходимой продукции.

Вторая проблема - сращивание социальной инфраструктуры с производст-

венными предприятиями. Третья проблема - хроническая незанятость в ряде

слаборазвитых регионов и избыточное население в регионах с экстремальны-

ми условиями.

Обширные зоны экологического бедствия, критическое состояние малых

городов, резкие различия в условиях экономического развития и другие про-

блемы не только усложняют социально-экономическую ситуацию во всех ре-

гионах, но и делают необходимым осуществление сильной региональной по-

литики. Новая региональная политика формируется под воздействием про-

цессов, вызванных реформами последних лет.

Первый процесс - распад СССР и становление независимой России - привел

к свертыванию экономических связей между бывшими союзными республика-

ми и вызвал спад производства, который до сих пор не может быть компенси-

рован переориентацией экономических отношений на российских поставщи-

ков и потребителей. Изменилось геополитическое положение многих регионов.

Второй процесс - ликвидация командной экономики и переход к экономике

преимущественно рыночного типа. Неоднородность экономического прост-

ранства России усложнила этот переходный процесс, обусловила серьезные

негативные явления в районах с высокой концентрацией производств, став-

ших в рыночных условиях нерентабельными, или удаленных от основных эко-

номических центров и потерявших рынок сбыта (или поставки необходимой

продукции) из-за резко выросших транспортных тарифов. Кризисные ситуа-

ции возникали также и в регионах, лишившихся средств, выделяемых ранее из

бюджета на капитальное строительство и дотирование производства. В связи с

либерализацией цен появились серьезные ценовые перекосы, что привело к

еще большему увеличению межрегиональных различий в уровне жизни.

Третий процесс - либерализация внешнеэкономической деятельности -

оказался выгоден регионам - экспортерам продукции, пользующейся устой-

чивым спросом, но поставил в тяжелое положение регионы, специализирую-

щиеся на производствах, не выдерживающих конкуренцию с импортируемой

продукцией или сильно зависящих от импортного сырья.

Четвертый процесс ~ начало формирования реального федерализма. Разде-

ление предметов ведения, функций и полномочий в экономической сфере

между федеральными органами и субъектами Федерации проходит очень бо-

лезненно, и процесс далеко не завершен, что крайне мешает формированию

единого экономического пространства.

Пятый процесс - экономический кризис, проявившийся в 1990-х гг. в спа-

де производства, и особенно инвестиций, безработице и снижении реальных

доходов, инфляции и резком расслоении общества. Кризис носил всеобщий

характер, но при этом имел значительные региональные особенности.

Коренные перемены в политическом устройстве, изменение геополитиче-

ского положения, экономический кризис, глубокое реформирование эконо-

мических отношений привели к обострению ряда старых и появлению новых

региональных проблем. К числу новых относится проблема дезинтеграции

России. Стремление отдельных регионов к одностороннему использованию

преимуществ от льготного экспорта природно-сырьевых ресурсов, к удержанию

616 Раздел V, Региональная экономическая безопасность России

налоговых поступлений в пределах своей территории, к установлению адми-

нистративных цен на продукцию, к запрету ее вывоза за пределы региона

подрывает целостность экономического пространства. Основные факторы

экономической дезинтеграции:

• разрыв экономических связей, вызванный распадом СССР и либерализа

цией цен;

• рост транспортных тарифов, неконкурентоспособность и неплатежеспо

собность покупателей, переориентация регионов на внешнеэкономические

связи;

• усиление дифференциации экономического положения регионов в усло

виях рынка: различия в доходах и ценах, объемах платежеспособного спроса

и т.п.;

• недостаточно четкое функционирование финансовой системы, ослабле

ние системы государственного управления.

Эти факторы продолжают действовать, а следовательно, сохраняется угро-

за сепаратизма и экономического распада России. Особенно остро стоит про-

блема усиления экономической интеграции с регионами Дальнего Востока и

Калининградской областью.

В условиях всеобщего кризиса обострились региональные социальные про-

блемы: резко возросли межрегиональные различия в уровне жизни, появи-

лись субъекты Федерации с чрезвычайно высоким удельным весом бедных

слоев населения (30% и выше), до угрожающего уровня усилилась депопуля -

ция населения центральных районов России, образовались зоны застойной

безработицы. Это угрожает как курсу реформ, так и единству России.

Возникли и оказывают резко негативное воздействие на состояние общест-

ва и экономическую ситуацию межнациональные проблемы.

В связи с изменением геополитического положения появились проблемы

обустройства новых приграничных районов и создания, по существу, новой

системы транспортных выходов России на мировой рынок. После образования

независимой России число приграничных регионов увеличилось с 29 до 46.

Новые приграничные территории столкнулись с рядом специфических про-

блем. Это - реконструкция транспортных коммуникаций, энергетических и

телекоммуникационных сетей, изменение специализации производства, не-

обходимость обустройства мигрантов и т.д.

Острый характер носит проблема размещения вынужденных мигрантов и бе-

женцев. По различным оценкам, их число в ближайшее время может достичь

4-5 млн чел. Основной их поток из стран Центральной Азии и Закавказья, а

также из ряда республик России направляется в Ставропольский и Красно-

дарский края, области Центрально-Черноземного района и юга Поволжья, а

также в Москву и Московскую область. Обустройство мигрантов, часто не

имеющих достаточных средств к существованию, в условиях быстровозраста-

ющей безработицы - сложная и дорогостоящая проблема, от решения кото-

рой во многом зависит социально-политическая обстановка в районах их кон-

центрации.

Новой является и проблема вывода из кризисного состояния и депрессии

индустриально развитых регионов, изменение их специализации и структуры

хозяйства в связи с новыми экономическими условиями.

В значительной мере традиционными, но усилившимися под влиянием

негативных процессов последних лет, являются проблемы развития следую-

щих регионов:

слабых в экономическом отношении;

подверженных длительной депрессии;

Глава 36. Основы методологии оценки экономической безопасности регионов 617

экологически опасных;

находящихся в кризисной ситуации экономического, природно-экологи-

ческого и межнационального характера;

экстремальных (Крайний Север).

Для России острыми остаются вопросы чрезмерных и все возрастающих

различий в уровнях развития регионов. Разрыв между субъектами Федерации

по объему производства промышленной продукции на душу населения пре-

вышает 25 раз. При этом имеются группы регионов, находящихся значитель-

но выше (на 70%) и ниже (более чем на 30%) среднероссийских показателей.

К первой группе относятся 13 субъектов Федерации, специализирующихся

преимущественно на добывающих отраслях. В них проживает 27 млн человек,

или 18,5% всего населения России. Во вторую группу входит 28 субъектов

618 Раздел V, Региональная экономическая безопасность России

Федерации, в которых проживает более 43 млн человек (29% всего населения

России). Следует подчеркнуть, что разрыв между указанными группами регио-

нов в последние годы непрерывно нарастает.

Существенное значение имеет решение региональных экологических про-

блем. В первую очередь это относится к проблемам межгосударственного зна-

чения: устранение негативных последствий аварии на Чернобыльской АЭС,

воздействие на изменения уровня Каспийского моря и предотвращение его

негативных последствий, меры по охране экологии Балтийского моря и т.п.

Таким образом, те или иные проблемы охватывают всю территорию, но

болезни у всех регионов разные, и региональная политика должна учитывать

их специфику.

Региональная политика в системе государственного управления. Задачи уп-

равления формируются внешней и внутренней политикой государства, кото-

рые, в свою очередь, состоят из международной, экономической, социаль-

ной, экологической, оборонной и ряда других политик. Региональная поли-

тика занимает особое место в этой системе (рис. 36.1).

Принципиальная особенность региональной политики в том, что она как

бы впитывает элементы (территориальные аспекты) других политик: промыш-

ленной, социальной, внешнеэкономической и т.п. При этом региональная по-

литика не только аккумулирует решения, принимаемые в рамках других по-

литик, но и выдвигает самостоятельные требования ко всем другим аспектам

управленческой деятельности. В процессе формирования и реализации регио-

нальной политики отраслевые задачи оцениваются с позиций их соответствия

условиям и возможностям регионов. Исходя из полученных результатов, они

должны пропускаться через согласование федеральных и региональных инте-

ресов и корректироваться, учитывая, с одной стороны, потребности ком-

плексного развития регионов, а с другой - стратегические направления тер-

риториального развития государства.

Региональная политика - ядро системы государственного регулирования

территориального развития (рис. 36.2), которая должна формироваться, исхо-

дя из сложившейся социально-экономической и политической ситуации с

учетом исторических традиций России и опыта развитых западных стран.

Региональная политика России. В странах ЕС различаются два направления

государственной поддержки территориального развития:

• региональная политика, нацеленная на ликвидацию чрезмерно высокой

безработицы в отдельных городах и локальных территориях;

• государственная политика, направленная на существенное изменение

уровня развития и хозяйственной специализации значительной части терри

тории.

Цель первого направления - поддержание нормальных условий жизнедея-

тельности во всех регионах страны, создание предпосылок для повышения

экономической активности и бюджетной обеспеченности кризисных регио-

нов. Второе направление связано с реализацией наиболее важных целей об-

щегосударственного характера, имеющих принципиальное значение не только

для регионов, являющихся объектом государственной поддержки, но и для

всех других регионов и населения всей страны. Соответственно различаются

масштабы и источники формирования ресурсов, выделяемых на реализацию

этих направлений государственной политики. Общее для них - отсутствие

учета или, по крайней мере, незначительное влияние оценки экономической

результативности мероприятий на размер выделяемых средств. Главная задача

- достижение социально-политического эффекта, поддержание устойчивости

общественного развития.

Глава 36. Основы методологии оценки экономической безопасности регионов 619

В России в силу ее особенностей (прежде всего из-за исключительно кон-

трастных условий регионов) опыт региональной политики западных стран

использовать сложно. Практически невозможно использовать и опыт СССР.

Не рассматривая всех аспектов новой ситуации, следует отметить те из них,

которые непосредственно влияют на содержание современной региональной

политики.

Во-первых, резкое сокращение государственной собственности и ликвида-

ция централизованной системы управления хозяйством сделали невозмож-

ным планомерное размещение производительных сил, что являлось сердцеви-

ной старой региональной политики.

Во-вторых, основным объектом региональной политики впервые стали

субъекты Федерации.

В-третьих, формирование новых федеративных отношений привело к

значительному увеличению полномочий субъектов Федерации, что предопре-

деляет необходимость учета интересов регионов и их согласования с общего-

сударственными интересами, а также распределения функций по реализации

региональной политики между федеральным и региональным уровнями уп-

равления.

Эти и другие особенности новой России вызвали необходимость формиро-

вания новых представлений о содержании региональной политики, которые

были записаны в программах и постановлениях Правительства РФ 1992, 1993,

620 Раздел V, Региональная экономическая безопасность России

1995, 1996 гг. В 1996 г. Указом Президента Российской Федерации были ут-

верждены «Основные положения региональной политики в Российской

Федерации».

В свете научных и официальных материалов региональная политика России -

это деятельность органов государственной власти и управления по обеспече-

нию оптимального развития субъектов Федерации и решению территориаль-

ных проблем межрегионального и общегосударственного характера.

Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально

использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные

предпосылки и факторы, обеспечить предотвращение (ликвидацию) регио-

нальных кризисных ситуаций и минимизировать негативное влияние неблаго-

приятных природных и экономических условий на социально-экономическое

положение отдельных регионов.

36.4. Методы государственного регулирования

территориального развития

Основные инструменты государственного регулирования, применяемые

непосредственно (адресно) к регионам, - трансферты из Фонда финансовой

поддержки регионов и Фонда регионального развития, финансирование «се-

верного завоза», установление льготных условий распределения доходов от

эксплуатации природных ресурсов, пропорциональное распределение средств

от важнейших налогов между федеральным и региональным бюджетами, ад-

ресные субвенции и дотации, финансирование из федерального бюджета ре-

гиональных целевых программ. Основная сложность заключается в том, что

государственных средств, выделяемых для решения региональных проблем,

явно недостаточно. Отсюда слабая действенность используемых методов.

Кроме того, при решении вопросов стимулирования явно недостаточно учи-

тывается специфика регионов. В результате трансферты, субвенции и дота-

ции из федерального бюджета получают практически все субъекты Федера-

ции, многочисленные льготы на использование природных ресурсов имеют

республики, обладающие хорошим экономическим потенциалом, и т.п.

Для решения текущих и долгосрочных региональных проблем используют-

ся различные методы регулирования (табл. 36.1).

Анализ практики и сценарных условий перспективного развития России

позволяет утверждать, что в решении большинства текущих региональных про-

блем основную роль играют и будут играть бюджетные средства. Это связано в

первую очередь с тем, что текущие проблемы, как правило, носят социаль-

ный характер.

Проблемы, носящие долговременный характер, главным образом связаны с

инвестиционной деятельностью: подъем экономики отстающих районов зависит

от укрепления их экономического потенциала и развития инфраструктуры;

переселение сотен тысяч человек из районов Севера требует строительства

жилья в районах, более благоприятных для жизни; формирование «наукогра-

дов» и создание высокотехнологичных производств невозможно без крупно-

масштабных инвестиций и т.д.

Необходимые инвестиции не могут быть получены без создания разверну-

той системы гарантийно-страховых фондов. Однако своими силами и за счет

своих активов это могут сделать только регионы высокоразвитые и богатые

природными ресурсами. В других регионах в создании гарантийных фондов

должна самое активное участие принимать Федерация.

В числе методов регулирования кризисных ситуаций, органически сочета-

ющих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования, осо-

бое место занимает разработка целевых программ.

Содержание и методы разработки и реализации федеральных целевых про-

грамм регламентируются Законом о прогнозировании и программировании

(1996 г.) и рядом методических материалов, утвержденных Минэкономразви-

тия России.

Решение о разработке федеральных целевых программ (ФЦП) принимает-

ся Правительством РФ на основании заявок и обосновывающих материалов

министерств и субъектов Федерации. На первом этапе разработки программы

обычно анализируется проблема и формируется Концепция программы - си-

стема целей и направлений их реализации. На основе Концепции разрабаты-

ваются разделы программы, которые включают:

цели и задачи;

подпрограммы, увязанные с задачами;

систему мероприятий (включая инвестиционные проекты);

финансовое обеспечение программы;

эффективность программы;

механизм реализации программы;

систему управления реализацией программных мероприятий.

Проект программы согласовывается со всеми министерствами - участника-

ми разработки, с Минфином России и представляется в Правительство РФ.

Как правило, проект проходит экспертизу и после уточнения утверждается

Постановлением Правительства РФ.

По мероприятиям целевых программ, частично финансируемым за счет

средств федерального бюджета, ежегодно подаются заявки в Минфин России

622 Раздел V. Региональная экономическая безопасность России

для включения этих мероприятий в бюджет. В связи с ограниченными воз-

можностями бюджетным финансированием обеспечиваются далеко не все

программные мероприятия. Это снижает результативность целевых программ,

в связи с чем их число в последние годы резко сократилось (в бюджете 2002 г.

осталось 7 региональных программ).

Среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и эко-

логические, а по региональному уровню (масштабам) - межрегиональные

(охватывающие несколько субъектов Федерации), субъектов Федерации, ло-

кальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов

Федерации) и муниципальные (городские) (табл. 36.2).

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть

федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждать-

ся и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими

заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъек-

тов Федерации, локальные и муниципальные - органами власти и управления

субъектов Федерации, а муниципальные - еще и органами власти и управле-

ния городов и администраций ЗАТО.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке

региональных программ любого типа и масштаба. Однако наибольшие слож-

ности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называе-

мых комплексных программ, которые охватывают различные стороны соци-

ально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обла-

дают и межрегиональные программы.

Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса

региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяю-

щую важнейшие точки (сферы) роста экономики и наиболее сложные и ост-

рые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятель-

ности. Задачи целевой региональной программы комплексного характера

должны заключаться в том, чтобы за определенный период создать условия и

добиться конкретных результатов как в подъеме экономики, так и в преодо-

лении негативного влияния кризисных процессов.

Конкретные цели (задачи) программы по регионам будут существенно

различаться, но одно остается неизменным - число разнообразных целей бу-

дет велико.

Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей (количест-

венных) и результатов (эффекта) программы.

Можно утверждать, что региональные целевые программы комплексного

типа, по существу, представляют собой симбиоз элементов прогноза экономи-

ческого и социального развития и инвестиционных проектов и мероприятий.