Саградов В.А, Ионцев А.А. Введение в демографию

Подождите немного. Документ загружается.

563

Одновременно с запретом на аборты в 1936 г. были введены неболь-

шие денежные пособия для многодетных семей (при рождении седьмого и

последующих детей), а также было намечено расширение сети родильных

домов и детских садов. Было усилено уголовное наказание за неплатеж

алиментов и установлены размеры алиментов на детей (1/4 зарплаты

на содержание 1 ребенка, 1/3 — на двоих детей, 1/2 — на 3 и более).

Для «укрепления» семьи была ужесточена процедура разводов и введена

отметка в паспорте о разводе.

Эти меры были призваны подтвердить заботу государства о мате-

ринстве и детстве и убедить население в «отсутствии социальных основа-

ний» для отказа от рождения ребенка, но, конечно же, не могли оказать

никакого серьезного противодействия падению рождаемости. Эффект за-

прещения абортов был кратковременным, и после роста коэффициента ро-

ждаемости с 31,6‰ в 1935 г. до 38,7‰ в 1938 г. к 1940 г. рождаемость

вновь упала до 31,2‰.

Колоссальный урон населению и экономике страны был нанесен Вто-

рой Мировой войной, основная тяжесть которой легла на СССР: погибло

около 27 млн. чел., было разрушено 1710 городов, более 70 тыс. сел, десятки

тысяч предприятий, колхозов, школ, больниц. В результате огромных потерь

мужского населения и резкого (вдвое) падения рождаемости в годы войны,

была сильно деформирована возрастно-половая структура населения, по-

следствия чего ощущаются до сих пор как «демографическое эхо» войны.

Многомиллионные потери в годы репрессий и Великой Отечествен-

ной войны способствовали ориентации официальной политики на поощ-

рение многодетности. В 1944 г. был принят новый законодательный акт,

усиливший материальную и моральную поддержку материнства. Были вве-

дены единовременные пособия при рождении ребенка, начиная с третьего,

и ежемесячные пособия, начиная с четвертого (назначались с возраста

1 года до 5 лет), увеличен отпуск по беременности и родам с 9 до 11 недель

(5 недель до родов и 6 после). Были учреждены награды многодетным ма-

терям: родившим и воспитавшим 5–6 детей — «Медаль материнства» (двух

степеней), 7–9 детей — орден «Материнская слава» (трех степеней), 10 и

более детей — звание «Мать–героиня».

Запрет на аборты сохранялся вплоть до 1955 г. и был отменен, когда

население восстановило довоенную численность. В 1956 г. была вновь уве-

личена продолжительность отпуска по беременности и родам до 16 недель

(8 до и 8 после родов).

Относительно благоприятное демографическое развитие в 1950-х гг.

(компенсационный подъем рождаемости, снижение смертности и рост про-

должительности жизни) порождало иллюзию «автоматизма» позитивного

демографического развития, как отражения экономического прогресса. Недо-

оценка сущностных взаимосвязей между экономическим и демографическим

564

воспроизводством не позволила своевременно предвидеть перестройку всей

структуры демографического поведения населения в отношении к формиро-

ванию семьи, к деторождению.

Пожалуй, лишь в начале 1970-х гг., о демографических проблемах и по-

литике в области народонаселения заговорили на высоком партийно-

государственном уровне, а демографическую политику в СССР начали трак-

товать как важную составную часть социально-экономической политики.

В 1970-е гг. в систему семейной поддержки вводится новое пособие:

на детей в малообеспеченных семьях с доходом до 50 руб. на человека

(1974 г.). При этом продолжительность выплаты пособия было ограничено

возрастом ребенка — до 12 лет. Были также повышены пособия одиноким

матерям.

Ухудшение демографической ситуации, не совместимое с провозгла-

шенным построением коммунизма, породило жесткую идеологическую

цензуру, запрет на публикацию в открытой печати данных о растущей

смертности и снижающейся продолжительности жизни.

В правительственных документах в 1970–1980-е гг. неоднократно дек-

ларировалась озабоченность обострением проблем народонаселения и под-

черкивалась необходимость проведения более активной демографической

политики, учитывающей региональные особенности. Обращалось внима-

ние на сдерживание роста крупнейших городов, на продолжающийся отток

молодежи из села, на проблемы мобильности населения и необходимость

большего участия населения трудоизбыточных регионов в решении народ-

нохозяйственных задач (что выливалось в попытки осуществлять профес-

сиональную подготовку среднеазиатской молодежи в учебных заведениях

регионов с дефицитом трудовых ресурсов).

Среди экономистов, особенно среди специалистов по проблемам труда

и занятости, достаточно распространенной была позиция, связывающая

цели демографической политики, в основном, с проблемами формирования

трудовых ресурсов. Типичный пример таких взглядов представлен в уже

упомянутом правительственном постановлении о социальном развитии

села (1988 г.), где, в частности, намеченное «стимулирование рождаемо-

сти» связывалось с «трудонедостаточностью».

Экстенсивный и трудозатратный характер экономики обусловливал

взгляд на население и семью как источник будущих работников. Поэтому

дефицит трудовых ресурсов, обозначившийся в 1980-е гг., заставил дирек-

тивные органы обратить большее внимание на проблемы демографии и

семьи, согласиться с предложениями демографов об усилении внимания

к демографической политике, к семье.

До 1981 г. меры демографической политики сводилась, по сути дела,

к экономической и моральной поддержке и даже поощрению многодетно-

565

сти (начиная с мер, введенных в 1936 г. и усиленных в 1944 г.) и

к экономической поддержке малообеспеченных семей (с 1974 г.). В той

форме и в тех размерах, в которых эта помощь осуществлялась, она

не давала ни социального, ни демографического эффекта.

Комплекс мер демографической политики, введенных в СССР

в 1981-1983 гг., а в РСФСР — в 1981-1982 гг. (поэтапно, по регионам стра-

ны) содержал новые принципы и меры поддержки семьи. Официальная

трактовка целей принятых мер была следующей — создание лучших усло-

вий для роста населения и воспитания подрастающих поколений.

В соответствии с заявленной позицией о необходимости усиления госу-

дарственной помощи семьям с детьми (всем, а не только многодетным), была

реформирована система единовременных пособий. Ранее, до рождения

третьего ребенка, семья не имела права на материальную помощь, а это зна-

чит, что 2/3 новорожденных не получали никаких пособий. Теперь были вве-

дены единовременные пособия на первого (50 рублей) и второго ребенка

(100 рублей), увеличены в 5 раз ( с 20 до 100 руб.) пособия при рождении

третьего ребенка, но сохранены без изменения пособия в семьях с большим

числом детей. Был введен частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребен-

ком до 1 года в размере 35 рублей (50 рублей в районах Сибири, Севера и

Дальнего Востока). Отпуск оплачивался одинаково, независимо от очередно-

сти рождения, от доходов и других характеристик семьи. Предприятиям и

организациям было предоставлено право выдавать семьям после рождения

первого ребенка кредиты в размере до 1,5 тыс. рублей на 8 лет (без процен-

тов). При этом после рождения второго ребенка погашалось 200 рублей, а

третьего — 300 рублей от остатка невыплаченной суммы. Были установлены

новые льготы работающим женщинам–матерям, в частности дополнитель-

ные дни к очередному отпуску, намечены меры по пропагандистской под-

держке семьи и семейных ценностей.

Реализация данных мер в сочетании с крайне благоприятной для роста

рождаемости возрастной структурой, сложившейся в первой половине

1980-х гг. (в этот период через возраст наибольшей интенсивности деторо-

ждения — 20–24 года — проходило многочисленное поколение родивших-

ся в конце 1950-х — начале 60-х гг.), явно способствовала росту общего

числа рождений, продолжавшемуся вплоть до 1987 г., некоторому увели-

чению числа и доли рождения вторых и третьих детей. Результат — рост

числа родившихся (в целом в СССР) до 5,4 млн. в 1983-85 гг. и до 5,6 млн.

в 1986-1887 гг.

Рост рождаемости и снижение смертности (в результате антиалкоголь-

ной кампании 1985–1986 гг.) дали повод как ученым, так и политикам, трак-

товать благоприятную динамику демографических показателей как свиде-

тельство успешности демографической политики, порождали иллюзию

566

«управляемости» демографических процессов. Популярной была концепция

необходимости поощрения среднедетной семьи, обеспечивающей расширен-

ное воспроизводство населения. При этом необходимость роста численности

населения считалась само собой разумеющейся, отвечающей долгосрочным

интересам развитого социализма.

Оценивая демографическую политику в 1970-е – 1980 гг., следует ис-

ходить и из того факта, что вытеснение проблем демографии и семьи

на периферию приоритетных проблем социальной политики, характерное

для этого периода, обусловливало и явно недостаточное внимание соци-

альных наук к проблемам демографической политики. Это отражалось

в структуре научных институтов, исследовательских центров, в планах на-

учной работы и в финансировании исследований по проблемам населения,

семьи и демографической политики.

Усилия немногочисленных групп специалистов и отдельных ученых

(демографов, социологов, историков, экономистов, географов, психологов,

юристов, медиков, педагогов и т.д.) были распылены, не обеспечивалась

необходимая координация исследований, крайне редки были конференции

и научные семинары по проблемам демографической политики.

Лишь во второй половине 1980-х гг. усиление внимания к демо-

графическим проблемам в свете курса на социальную ориентацию экономи-

ки, а также в связи с явно обозначившимися структурными предпосылками

к новому обострению демографической ситуации способствовало росту ин-

тереса к программам демографической политики, к семейной политике.

Социально-демографические проблемы были учтены в Постановлении

Правительства СССР «Об усилении работы по реализации активной соци-

альной политики и повышении роли Госкомтруда СССР», (№825 от 17 июля

1987 г.), где на Госкомтруд возлагалась ответственность за форму-

лирование политики народонаселения и, в частности, предусматривалось

«организовать подготовку региональных программ по народонаселению

с учетом демографических особенностей районов».

Структурные факторы, обусловившие рост рождаемости в середине

1980-х гг., достаточно быстро исчерпали себя, и с 1988 г. начался новый

этап снижения рождаемости. Чтобы его затормозить, а также улучшить

охрану здоровья матери и ребенка, в 1989–1990 гг. был поэтапно продлен

частично оплачиваемый отпуск по уходу за новорожденным до 1,5 лет

(с сохранением прежнего размера оплаты) и до 3-х лет (без содержания).

В 1990 г. был увеличен с 56 до 70 дней дородовой отпуск.

Начавшаяся в конце 1980-х гг. реформа пенсионного обеспечения,

существенно ограничила возможности дальнейшего расширения помощи

семьям с детьми. Это значительно повысило роль региональной демогра-

фической политики.

567

В 1988–1989 гг. Госкомтруд СССР, НИИ труда Госкомтруда СССР и

Центр по изучению проблем народонаселения МГУ подготовили методи-

ческие материалы по разработке республиканских программ в области на-

родонаселения. Такие программы, расcчитанные на срок до 2000 г. и

на более длительный период, должны были учитывать специфику демогра-

фического поведения в районах с разным типом воспроизводства населе-

ния, теснее увязывать региональные цели и средства для их достижения.

В числе приоритетных подпрограмм предлагалась и подпрограмма «Моло-

дая семья», апробированная к тому времени в условиях Москвы, где она

была принята к реализации в 1988 г.

В большинстве республик СССР в 1989–1990 гг. были разработаны

региональные программы развития населения на период до 2000 г. и далее,

включающие меры помощи семьям с детьми, меры по снижению смертно-

сти, охране материнства и детства, регулированию миграции и т.д. Респуб-

лики самостоятельно определяли приоритеты в целях своей политики

с учетом своих ресурсных возможностей, а также подключали к реализации

политики средства местных советов и предприятий.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. была разработана Концепция социаль-

ной защиты населения при переходе к рынку. В ней был сформулирован

ряд основных принципов, в частности принцип всеобщности в гарантиро-

вании прямой поддержки всем нетрудоспособным членам общества. Были

намечены два возможных подхода к соотношению роли Центра и регионов:

1. Каждый уровень обеспечивает социальные гарантии из своего бюд-

жета: союзный — из своего, республиканский — из своего, мест-

ный — из своего.

2. Сочетание и взаимодополнение мер и бюджетных средств разного

уровня и создание союзно-республиканских программ.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. были подготовлены «Основы государ-

ственной политики по улучшению положения женщин, семьи, охраны ма-

теринства и детства». В частности, было намечено ввести систему государ-

ственных пособий семьям с детьми с учетом типа семьи, дохода, и индекса

стоимости жизни.

Ряд новых мер был введен в правительственном постановлении

«О дополнительных мерах по социальной защите семей с детьми в связи

с переходом к рынку» (1990 г.): единовременное пособие в размере трех-

кратной минимальной заработной платы (210 рублей), пособия на детей

от 1,5 до 6 лет (в семьях с доходом ниже 2 минимальных зарплат на члена

семьи), другие меры.

Распад СССР (1991 г.) поставил вопрос о выработке в России концеп-

ции собственной демографической политики, учитывающей новые эконо-

мические, социальные и политические условия.

568

Как правопреемник СССР Россия сохранила в действии основные

правовые нормы и направления демографической политики, унаследован-

ной от СССР, сохранила и многие меры социально-экономической и право-

вой поддержки материнства и детства.

Переход к рыночной экономике, формирование новых подходов

к проведению социальной политики потребовали существенной переоцен-

ки сложившейся системы взглядов на роль и место общегосударственной

демографической политики, политики в области семьи, социальной защиты

материнства и детства. Речь шла как о принципах разработки, так и о во-

просах реализации, ресурсного обеспечения и регионализации с учетом

особенностей демографического, экономического и социально-культурного

развития регионов России.

В условиях переходной экономики стала проводиться политика соци-

альной защиты семей с детьми, была введена единая система семейных

пособий, призванная смягчить влияние переживаемого Россией кризиса

на уровень жизни семей с детьми, противостоять дальнейшему падению

рождаемости. Новая система пособий, введенная федеральным законом

«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая

1995 г. (с последующими изменениями) включала в себя:

• пособие по беременности и родам (в размере среднего заработка

по месту работы, выплачивается за период 70 дней до родов и 70

(в случае осложненных родов — 86, при рождении двух и более де-

тей — 110) дней после родов. При этом отпуск исчисляется сум-

марно, и пособие предоставляется полностью, независимо от числа

дней, проведенных в дородовом отпуске.

• единовременное пособие женщинам, ставшим на учет в меди-

цинских учреждениях в ранние сроки беременности, т.е. до 12 недель

(50% минимального размера оплаты труда, позднее — 100%).

• единовременное пособие при рождении ребенка (10 минимумов оп-

латы труда, позднее — 15).

• ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком

до достижения им возраста полутора лет (в размере минимальной

оплаты труда, позднее — 200%).

• ежемесячное пособие на детей (70% минимального размера оплаты

труда), увеличенные пособия для одиноких матерей и некоторых

других категорий семей.

С 1995 г. по 2000 г. размеры пособий устанавливались в процентном

отношении к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), что, по идее,

должно было компенсировать рост цен (инфляцию). На деле же индексация

пособий отставала от инфляции, что привело к сильному реальному обес-

ценению всех основных пособий на детей (см. табл. 24.2).

569

Табл. 24.2. Расходы на семейные и материнские пособия (1997–2002 г.)

Годы

1997 1998 1999 2000 2001 2002

расходы на семейные и материнские

пособия

, млн.руб (1997 г.– млрд.), в т.ч.

23507,378 14457,410 20753,331 26276,367 ок. 33800

ок. 41400

по беременности и родам 1868,789 1984,628 2439,520 3675,239 4150,2

6501,5

при рождении ребенка 1588,325 1593,016 1548,708 1533,364 1881,0

5540,4

по уходу за ребенком до 1,5 года 2141,286 1956,168 1901,619 1757,095 2530,8

5130,0

по уходу за детьми-инвалидами 57,685 66,111 89,721 140,760

ежемесячное пособие на каждого

ребенка до 16 (18) лет

17851,293 8857,487 14773,763 19169,909 25040,863

23904,45

ВВП, млрд.руб. (1997 г. — трлн.) 2478,6 2696,4 4757,2 7063,4 9041 10700

расходы на семейные и материн-

ские пособия

, в % к ВВП

0,948 0,536 0,436 0,372 0,374 0,387

Справочно:

число родившихся (тыс.) 1259,9 1,283,3 11214,7 1266,8 1311,6 1350

среднемесячная номинальная начис-

ленная заработная плата работающих

в экономике, руб. (1997 г. – тыс. руб.)

950,2 1051,5 1522,6 2223,4 3240

4350

прожиточный минимум, руб.

(1997 г. — тыс.руб.)

трудоспособное население

дети

462,4

415,1

554,7

498,2

1002,8

901,7

1320

1208

1629

1499

1900

1760

570

Таблица 24.2. Окончание

инфляция (индекс потребительских

цен — декабрь к декабрю предущего

года, %)

111,0 184,4 136,5 120,2 118,6 114,1

размер единовременного пособия,

руб. (1997 г. — тыс.руб.)

1252 1252 1252 1252 1500 4500

размер ежемесячного пособия

на ребенка,

руб. (1997 г. — тыс.руб.)

в % к прож. мин. детей

58,443

14,08%

58,44

11,73%

58,44

6,48%

58,44

4,84%

70,0

4,67%

70,0

3,98%

размер оплаты отпуска по уходу

за ребенком до 1,5 лет,

руб. (1997 г. — тыс.руб.)

в % к прож.мин.трудоспособного

в % к средней зарплате

166,98

36,11%

17,57%

167

30,10%

15,88%

167

16,65%

10,97%

167

12,65%

7,51%

200

12,28%

6,17%

500

26,32%

11,5%

Источник: Российский экономический ежегодник.М.: Госкомстат, 2001. С. 198, 530.

экспертная оценка — прогноз (авт.);

средства, предусмотренные бюджетом Фонда социального страхования РФ на 2001 г. (статья 4);

см. Федеральный закон РФ от 12.02.2001 г. № 7–ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2001 г.»;

средства, предусмотренные бюджетом Фонда социального страхования РФ на 2002 г. (статья 4). См. Федеральный

закон РФ от 11.02.2002 г. № 17–ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2002 г. Принят Государ-

ственной Думой 18 января 2002 г. Одобрен Советом Федерации 30 января 2002 г.

субвенции из федерального бюджета на 2001 г., предусмотренные Приложением 27 к ФЗ «О Федеральном бюджете

на 2001 год» должны были составить 22802971 тыс. рублей. (См.: Государственные пособия гражданам, имеющим

детей: нормативные правовые акты. М., 2001. С. 123).

571

Система пособий включает в себя (по состоянию на начало 2002 г.):

единовременное пособие при рождении ребенка (4500 руб.), пособие

для матерей, вставших на учет на ранних сроках беременности (300 руб.),

ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет (500 руб.), ежеме-

сячное пособие на детей в семьях с доходом ниже прожиточного миниму-

ма (70 руб.), увеличенные ежемесячные пособия на детей для одиноких

матерей (140 руб.) и некоторых других категорий семей.

Другие аспекты социальной политики также, прямо или косвенно,

влияют на условия воспроизводство населения. Так, государством финан-

сируются программы в области охраны материнства и детства, занятости,

социального обеспечения, поддержки беженцев и вынужденных пересе-

ленцев. Разработан и принят к реализации «Национальный план действий

в интересах детей» (1995 г). Утверждены «Основные направления государ-

ственной семейной политики» (1996 г.).

В сентябре 2001 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена

разработанная Минтрудом РФ

«Концепция демографического развития

России на период до 2015 года», в которой сформулирована долгосрочная

цель демографической политики: стабилизация численности населения

России и создание предпосылок для роста населения. В концепции сфор-

мулированы основные направления и приоритеты политики в области рож-

даемости и укрепления семьи, в области снижения смертности и повыше-

ния продолжительности жизни, в области миграции. Разрабатываются

конкретные планы мероприятий и программы по реализации этой концеп-

ции, в частности, меры по стимулированию рождаемости (пособия, налого-

вые льготы, жилищные субсидии молодым семьям и т.п.).

572

ЛИТЕРАТУРА

1. Концепция демографического развития России на период до 2015 года.

М., 2001.

2. Валентей Д.И. Теория и политика народонаселения. М., 1967.

3. Валентей Д.И., Кваша А.Я., Медков В.М. Теоретические основы политики

народонаселения // Основы теории народонаселения. М., 1986. Глава 25.

4. Демографическая политика в современном мире // Под. ред.

А.Г. Вишневского. М., 1989.

5. Детерминанты и последствия демографических тенденций (том 1,

часть 9), Нью-Йорк, ООН, 1975. Из содержания: Демографическая поли-

тика (Гл.17).

5. Елизаров В.В. Демографическая политика // Система знаний

о народонаселении. Учеб. пособие. М., 1991. (Гл. 25).

6. Карлсон А.И. Бомба депопуляции // Демографические процессы и се-

мейная политика: региональные проблемы. Материалы Российской на-

уч.-практ. конфер.(Липецк, сент.1999). М., 1999.

7. Романюк А.И. Демографическое будущее развитых обществ: между де-

терминизмом и свободой выбора // Демографические процессы и семей-

ная политика: региональные проблемы. Материалы Российской науч.-

практ. конфер.(Липецк, сент.1999). М., 1999.

8. Сови А. Политика в области населения // Общая теория народо-

населения, т.2, М., 1977. (Гл. 23).

9. Экономические аспекты демографической политики в зарубежных стра-

нах. Реф. сб. АН СССР. М., 1988.

10. Demeny P. Social choices in population facing below replacement fertility //

Народонаселение: Современное состояние и перспективы развития науч-

ного знания. Книга 2. М., 1998. (Демени П. Социальный выбор в общест-

вах, сталкивающихся с суженным воспроизводством.)

11. Gerard H. Types of Intervention Available to a Demographic Policy:

a Theoretical Approach // Population Bulletin of the United Nation. 1984, №7;

(Жерар Х. Виды вмешательства, находящиеся в распоряжении демогра-

фической политики: теоретический подход).

12. Keyfitz N. Why population policy is not always effective. Politiques

de Population. Etudes et Documents. Vol.2, №2, 1985. (Кейфиц Н. Почему

демографическая политика не всегда эффективна?)

13. Global Population Policy Database, 1999. United Nations, N.Y., 2000.

14. National Population Policies. ST/ESA/SER.A/171. United Nations, N.Y., 1998.

15. Trends in Population Policy. UN, N.Y., 1989.

16. World Population Policies. United Nations, N.Y. (Vol. I, 1987; Vol. II, 1989;

Vol. III, 1990).