Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
взаимодействий между отдельными частями, свойственных систе
ме. Структурное построение системы, ее конструкция определя
ют внешний и внутренний облик системы, се работоспособность
и жизнеспособность, поэтому в процессе системного анализа его
структурной составляющей принадлежит ведущее место. Не по
знав структуру системы, трудно судить о выполняемых ею функ
циях и способах функционирования, зависящих от функций час
тей, составляющих систему. Системные преобразования чаще все
го тем или иным образом связаны с трансформацией структуры
системы, состава, функций и связей ее элементов. Зачастую струк
тура определяющим образом влияет на эффективность системы.
В задачах анализа существующих систем структурный анализ
направлен на выявление сложившейся картины структурного по
строения системы, установление связи между структурой систе
мы и выполняемыми ею функциями, их взаимного соответствия
целям и задачам системы. Одновременно анализ призван сформи
ровать суждение о сложившейся структуре и возможных способах
се рационализации для повышения устойчивости, эффективности
или в связи с изменением целевой ориентации.
Задачи структурного анализа вновь создаваемых или радикаль
но преобразуемых систем состоят в синтезировании структурных
построений новой системы, соответствующих ее назначению и
обеспечивающих достижение целей системы наилучшим образом
в рамках доступных ресурсных возможностей и с учетом ограни
чений во времени. Решение таких задач анализа в конечном счете
ориентировано на синтез структуры новой или обновленной сис
темы. Отметим, что синтез структур намного сложнее анализа уже
сложившихся структур, а задачи анализа структур в ходе их син
теза с трудом поддаются формализации и чаще всего решаются
специалистами на основе опыта и интуиции.
Наряду со структурным анализом системный анализ включает
процедуры анализа взаимосвязей и взаимодействий исследуе
мой системы с другими системами, с окружающей природной, эко
номической, социальной средой, с органами и разными институ
тами управления, властными структурами. Если структурный ана
лиз сосредоточен на изучении внутренних связей в системе, то эта
часть системного анализа экономических объектов и процессов
сосредоточена на внешних для системы связях и их влиянии на
функционирование системы, целенаправленность ее действия.
В ходе анализа взаимосвязей изучается, каким образом они спо
82
собствуют или препятствуют деятельности системы, в какой мере
являются необходимыми или избыточными.
При анализе существующих, сложившихся систем исследова
ние внешних связей и взаимодействий направлено на выявление
их наличия, формы проявления, степени влияния на систему, ре
зультатов взаимодействия.
В ходе анализа создаваемых или глубоко реформируемых сис
тем анализ связей с другими системами и взаимодействия с ними
направлен на установление необходимости формирования новых
связей, способствующих успешному функционированию проекти
руемой системы. Кроме того, такой анализ призван установить
неизбежно возникающие при обновлении системы, не зависящие
от намерений ее создателей взаимосвязи, взаимодействия, отноше
ния и оценить каким образом они способны повлиять на анализи
руемую систему.
Обрисованные этапы общей схемы системного анализа и со
ставляющие их процедуры относятся к исследованию системы, ее
структуры и функционирования применительно к сложившемуся
образу изучаемого объекта или к проектному образу в одном из
его вариантов. На этих этапах преобладает анализ системы в том
виде, в каком она есть, или в виде заданного проектного образа,
мыслимого варианта, если речь идет о задачах синтеза новой либо
обновленной системы. Такой анализ носит в определенной мерс
завершенный характер, если проводятся чисто аналитические ис
следования. Но в рамках системного анализа в его комплексном
представлении собственно аналитические процедуры есть пред
мет предварительного анализа, за которым должны следовать уже
не чисто аналитические, а прогнозно-аналитические исследования,
охватывающие разные потенциально возможные варианты сцена
риев функционирования системы, порождающих те или иные ре
зультаты ее действия.
Благодаря формированию разных сценариев, моделей, в кото
рых варьируются состав и структура системы, функции ее элемен
тов, внутренние и внешние взаимосвязи и взаимодействия, фор
мы и способы управления системой, Потребляемые ресурсы, уда
стся провести вариантный анализ и выявить сценарии, в рамках
которых наиболее полным образом и в то же время экономно реа
лизуются цели системы.
Сценарный анализ, составляющий второй этап системного
анализа, отличается от процедур первого этапа еще и тем, что си
стема рассматривается в динамике, с учетом изменения протска-
83
ющих в ней процессов во времени на протяжении значительной
части или даже всего жизненного цикла, определенного планово
го или программного периода.
Разработка и сопоставление сценариев функционирования,
развития, обновления, замены анализируемой системы неизбеж
но связаны с использованием прогностических моделей, расчетов,
экспертных оценок, позволяющих обозреть широкое поле образов,
рисующих как потенциально возможные будущие состояния сис
темы, так и экономические и социальные последствия се намеча
емых преобразований. В ходе анализа существующих систем раз
рабатываются и сопоставляются сценарии, моделирующие разные
варианты развития, изменения системы, позволяющие решить
возникшие проблемы. В процессе анализа вновь создаваемой си
стемы, призванной заменить существующие, формируются и срав
ниваются сценарии функционирования разных проектных вариан
тов, различающихся структурным построением, функциями со
ставных частей, используемыми ресурсами. Во всех случаях
сценарный анализ проводится с целью выбора вариантов преоб
разования, развития, создания системы, рациональных с точки
зрения критериев предпочтительности.
Так как анализ проводится обычно специалистами — систем
ными аналитиками, а решение о путях и способах действий при
нимаются руководителями — заказчиками анализа, то лица, про
водящие анализ, формируют заключение, выводы, следующие
из анализа, вырабатывают рекомендации и представляют их на
рассмотрение лицам, заказывающим анализ. Чаще всего заказчи
ки и потребители результатов анализа вступают в дискуссию с
системными аналитиками по поводу отдельных положений сделан
ного ими заключения. В этих случаях необходимы согласительные
процедуры, проводимые для того, чтобы прийти к единому мне
нию, общему заключению, если это оказывается возможным.
Описанная последовательность процедур системного анализа
обычно не ограничивается однократным их воспроизведением.
Редко удастся найти решение проблемы с первого раза таким об
разом, чтобы каждый последующий результат- согласовывался с
предыдущим, не противоречил ему. Необходимо периодически
возвращаться к истокам, пересматривать предыдущие результаты.
На рис. 2.3 возможный возврат с любой процедуры анализа к пре
дыдущим показан в виде линий обратных связей.
Таким образом, системный анализ является итеративным про
цессом. Поэтому в ходе анализа надо проявлять гибкость и про
84
водить переоценку полученных результатов. В некоторых случа
ях приходится менять сложившиеся при выполнении предшеству
ющих процедур представления о целях и задачах системы, ее
структуре, способах функционирования, используемых ресурсах,
сроках решения проблемы, являющейся предметом системного
анализа. Такая взаимная подгонка и придает анализу системный
характер, обеспечивает соблюдение системного подхода в процессе
анализа.
Вопросы и задания
для усвоения содержания главы 2
1. Охарактеризуйте сущность системного подхода в управ
лении. Назовите основные принципы и признаки систем
ного подхода.
2. Что понимается под названием «система»? Сформулируй
те определение понятия «система». Какой смысл вклады
вается в термин «большая система», «сложная система»?
3. Каковы основные признаки систем, функционирующих в
экономике?
4. Опишите в общих чертах структуру и функционирование
управляемой системы.
5. Охарактеризуйте основные разновидности систем, встре
чающихся в природе и экономике.
6. Какой смысл вкладывается в понятие «системный анализ»?
Какое место в системном анализе занимают исследова
ние операций и системотехника?
7. Назовите и охарактеризуйте основные принципы систем
ного анализа применительно к экономическим объектам
и процессам.
8. Приведите примеры использования системного анализа на
разных уровнях управления.
9. С какими проблемами приходится встречаться системным
аналитикам? Как проявляются и преодолеваются факторы
неопределенности и риска в ходе системного анализа?
10. Охарактеризуйте базисные элементы системного анализа
(цели, пути их достижения, ресурсы, критерии предпоч
тительности вариантов).
11. Опишите основные этапы системного анализа в их ■ззаимо-
связи (постановка задачи, анализ структуры и взаимосвя
зей, разработка сценариев', формирование заключения,
выработка рекомендаций).
85
ГЛАВА 3. ИСТОРИКО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ
ОЧЕРК РАЗВИТИЯ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ
Истоки программно-целевого управления уходят в глубь пре
дыдущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наибо
лее ярких проявлений системного подхода в управлении, про
граммно-целевое управление в неявной форме было присуще веем
процессам управления, построенным на системной основе. Поня
тие цели и управления, ориентированного на достижение целей,
содержалось еще в работах древнегреческих философов. Великие
технические творения мозга и рук человеческих не могли бы быть
осуществлены без программ их воплощения, хотя эти программы
и не получали выраженного документального оформления. Несом
ненно, что существовали, по крайней мере, в устах их создателей
программы великих походов, завоеваний, экономических преоб
разований, хозяйственного обустройства.
При всем при этом официальное, документальное рождение
программ как инструмента планирования, управления относится
к началу XX в. В 1920— 1930-х гг. программно-целевое управле
ние начинает проявляться как одно из направлений в управлении
социально-экономическими объектами и процессами, а также спо
соб решения острых крупномасштабных экономических проблем.
Параллельно возникают и оформляются две ветви программно-
целевого управления: советское программно-целевое планирова
ние и государственное программирование в странах с капиталис
тической системой хозяйствования.
86
3.1 . ОБ ИСТОРИЧЕСКИХ ВЕХАХ .
СОВЕТСКОГО ПРОГРАММ НО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
/ Еще до зарождения народнохозяйственного планирования в
масштабе страны, имевшего место в советской России в 1920-х гг.,
Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) разрабатывал в 1918 г.
первые советские программы развития отдельных отраслей про
мышленного производства, направленные на преодоление хозяй
ственной разрухи, наступившей вследствие первой мировой вой
ны и революции. Но основной начальной вехой программного
планирования принято считать план ГОЭЛРО (Государственная
комиссия по электрификации России), разработку которого отно
сят к концу 1920 г. На основе этой комиссии в 1921 г. был создан
главный плановый орган страны — Государственная плановая ко
миссия (Госплан).
План ГОЭЛРО правомерно считается первой в истории долго
срочной комплексной программой, всецело ориентированной на
подъем народного хозяйства и повышение эффективности произ
водства. Этому плану присущи основные признаки программно-
целевого подхода: целенаправленность, соподчиненность целей,
главная из которых состояла в создании и укреплении промыш
ленных предприятий государственного сектора, преобразование
деревни на новой технической базе, преодоление отсталости ок
раинных районов страны. Цели плана были увязаны со средства
ми их достижения, главным из которых была электрификация
промышленности и сельскохозяйственного производства. План
ГОЭЛРО увязывал программу электрификации с общей програм
мой подъема производительных сил страны в целом, отдельных
отраслей и регионов. Инициатор плана ГОЭЛРО В.И. Ленин на
звал его «второй программой партии, планом работ по воссозда
нию всего народного хозяйства и доведению его до современной
техники».
План ГОЭЛРО, представляющий образец плана-программы на
долговременную перспективу, положил начало и проложил доро
гу программно-целевому подходу в социалистическом народнохо
зяйственном планировании, наглядно показал возможности ис
пользования программно-целевого метода как одного из продук
тивных инструментов формирования плановых решений на
87
долгосрочный период. Будучи развернутой программой социаль
но-экономического строительства, этот план наметил пути и спо
собы использования комплексных народнохозяйственных про
грамм в качестве средства перспективного планирования.
В процессе становления народнохозяйственного планирования
программный подход и программы становились его органической
частью. Еще при отсутствии единых общегосударственных пяти
летних и годовых планов разрабатывались отраслевые программы
производственного характера. Так, при разработке плана развития
промышленности на 1923— 1924 гг. Госплан рассмотрел 28 отрас
левых программ и принял из них 19.
Первый пятилетний план стал конкретным воплощением идей
перспективности и программности, заложенных в плане ГОЭЛРО.
Уже исходные проекты этого плана, подготовленные в 1925—
1927 гг., получили название «перспективных ориентировок» и «пер
спектив развертывания народного хозяйства СССР». По своей сути
первая пятилетка была не только конкретизацией основных заданий
перспективного плана ГОЭЛРО на период 1929— 1932 гг., но и про
должением генеральной линии этого плана. Многие крупные про
граммные мероприятия первого пятилетнего плана по созданию
производственной базы черной металлургии, энергетики, машино
строения, добывающей промышленности, по строительству круп
нейших предприятий-комбинатов фактически формировали курс
долговременного развития индустрии и сельского хозяйства. В них
были заложены предпосылки, на основе которых сформировались
затем плановые задания второй и третьей пятилетки.
Характерные черты первого пятилетнего плана подчеркивают
заложенные в нем программные начала, формирование в его со
ставе крупных комплексных программ решения важнейших про
блем становления и развития тогда еще молодой советской эко
номики. Стержневой частью, ядром первой пятилетки стала про
грамма индустриализации. Целевая установка программы
заключалась в создании индустриальной базы, которая должна
превратить страну, ввозящую машины и оборудование, в произ
водящую страну. Во имя достижения этой программной цели пер
вым пятилетним планом была предусмотрена система мероприя
тий по переводу ведущих отраслей промышленности на рельсы
крупной машинной индустрии, преимущественному развитию
производства средств производства, созданию тяжелой индустрии,
осуществлению строительной программы, размещению промыш
ленных предприятий по всей территории страны.
88
Первым пятилетним планом был открыт путь к осуществлению
крупнейшей комплексной программы создания второй угольно-
металлургической базы на Востоке страны путем использова
ния богатых угольных месторождений Урала и Сибири, ввода в
действие Магнитогорского и Кузнецкого металлургических ком
бинатов. Эта программа, начатая в 1930 г., стала составной час
тью второго пятилетнего плана и завершалась в третьей пятилет
ке. Программа формирования этого народнохозяйственного комп
лекса охватывала развитие черной металлургии Урала, угольной
промышленности Кузбасса, межрайонных транспортных связей,
тяжелой промышленности и энергетики.
г ' Тем самым первые пятилетние планы стали предметным вы
ражением программно-целевого подхода в народнохозяйственном
планировании. Задачи расширенного воспроизводства, существен
ного изменения его пропорций, значительной трансформации
структуры народного хозяйства, резкого подъема ведущих, клю
чевых отраслей индустрии, решавшиеся в этот период, делали
каждый пятилетний план но существу крупной комплексной про
граммой подъема и преобразования экономики. Составные части
этой программы в виде совокупности заданий по решению отдель
ных целевых задач (таких, как становление тяжелой промышлен
ности, формирование топливно-энергетической базы, перевод
сельского хозяйства на машинную основу, повышение обороно
способности страны), которые можно рассматривать как самосто
ятельные программы, входили непосредственно в состав пятилет
них планов, образуя их программную основу.
Целевая направленность программ на создание и развитие от
раслей народного хозяйства, подъем хозяйства союзных респуб
лик и экономических районов страны придавала программам вы
раженную отраслевую или территориальную окраску, в связи с чем
они естественно «вписывались» в территориально-отраслевую
структуру пятилетних планов, не требуя обособления в виде спе
цифической части плана. В силу этого обстоятельства целевые
программы первых пятилетних планов не выделяются в качестве
относительно самостоятельной, четко очерченной совокупности
мероприятий и плановых заданий, ориентированных на достиже
ние единой цели, что стало свойственным комплексным програм
мам на последующих этапах. Характерно также, что в этот пери
од не формировались в обязательном порядке специальные пла
новые документы для каждой индивидуальной программы
89
(задание на программу, проект программы, координационный план
разработки и реализации программы), эту роль фактически выпол
няли сами планы, полностью совмещая функции территориально-
отраслевого и программного планирования.
После окончания Великой Отечественной войны программное
планирование использовалось в качестве средства обеспечения
восстановления и дальнейшего подъема народного хозяйства. Пер
вые послевоенные планы представляли по существу крупнейшую
программу восстановления разрушенного хозяйства освобож
денных районов страны, ликвидации последствий войны. Благо
даря осуществлению этой программы практически за одно пяти
летие был превзойден довоенный уровень производства, залече
ны экономические раны, нанесенные войной.
В 1950-е гг. в планировании начинает проявляться тенденция
к выделению крупных долговременных программ с выраженной,
четко очерченной целевой ориентацией, разрабатываемых в допол
нение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за
пределы планируемого пятилетия. В эти годы формируется про
грамма химизации народного хозяйства, направленная на раз-,
витие химической промышленности, увеличение использования
таких конструкционных материалов, как пластмассы и полимеры,
значительный рост используемых в сельском хозяйстве минераль
ных удобрений, широкое применение синтетических, нетканых
материалов в легкой промышленности. Программные методы по
лучают распространение в планировании научных исследований
и разработок, где основной формой их проявления становится
составление и осуществление межотраслевых координационных
планов научно-исследовательских работ. Такие планы были при
званы обеспечить целевое распределение и использование ресур
сов, согласование научно-технических работ, проводимых пред
приятиями различных министерств и ведомств, увязку стадий цик
ла «наука — техника — производство». В Государственный план
научно-технического развития на восьмую пятилетку (1966—
1970 гг.) было включено 246 межотраслевых координационных
планов, стоимость включенных в них разработок составила око
ло 40% общих расходов на науку.
Широкий размах приобретает программно-целевое планирова
ние в 1960— 1970-е гг., происходит его обособление и выделение
в относительно самостоятельную ветвь народнохозяйственного
планирования. На значительный подъем и распространение про
90
граммно-целевого метода в этот период во многом оказало влия
ние развитие идей системного подхода, сетевого планирования,
экономического программирования в ведущих капиталистических
странах, особенно в США, где программный подход занял веду
щее место как инструмент планирования военно-промышленного
комплекса. Успех программной реализации таких крупнейших
проектов, как «Аполлон», продемонстрировал эффективность при
менения программного управления.
В 1960— 1970-е гг. разрабатываются и реализуются программа
подъема и освоения целинных и залежных земель, комплекс
ная программа развития Нечерноземной зоны РСФСР, про
грамма повышения эффективности сельскохозяйственного
производства на основе комплексной механизации и химизации,
развития мелиорации и ирригации земель. Первая из этих про
грамм была осуществлена достаточно успешно, чего нельзя ска
зать о двух остальных.
К крупнейшим научно-техническим программам этого перио
да относятся программа освоения космического пространства,
программа совершенствования управления на основе создания
автоматизированных систем управления и последовательного
объединения их в общегосударственную автоматизированную си
стему сбора, хранения и обработки информации, программа ме
ханизации и автоматизации ручного и тяжелого физического
труда. На фоне блестящего успеха космической программы, обес
печившей запуск в 1958 г. первого в истории спутника Земли, а
затем в 1961 г. и первый полет космического корабля с человеком
на борту, программы механизации и автоматизации в области про
изводства и управления не привели к желаемому результату.
На основе межотраслевых координационных планов сформи
ровался комплекс программ по решению наиболее важных на
учно-технических проблем, включающих наряду с научными ис
следованиями, опытно-конструкторскими разработками меропри
ятия по подготовке промышленного освоения новой техники,
выпуску первых образцов. Такие научно-технические программы
стали включаться в пятилетние планы.
Широкомасштабную реализацию получили программы, ори
ентированные на обеспечение потребностей в топливе и энер
гии. Развитие производственной базы атомной энергетики и раз
вернутое строительство атомных электростанций, освоение и раз
витие Западно-Сибирского комплекса по добыче нефти и газа,
91