Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
Существенный интерес представляет анализ опыта организации
и использовавшихся организационных форм разработки комплек
сных программ. Частично о формах организации разработки и
реализации программ народнохозяйственного уровня, применяв
шихся в советской экономике, сказано ранее. Основная проблема
организации разработки, составления, рассмотрения и утвержде
ния программ заключалась в отсутствии четко выработанного по
рядка, определяющего, кто должен выступить в роли заказчика
программы и ее разработчика, каковы процедуры согласования и
утверждения целевых комплексных программ. Все эти вопросы
применительно к каждой программе зачастую решались индиви
дуально, что не способствовало упорядочению процесса их раз
работки и принятия к исполнению.
3=3. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ
" ПЛАНИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Переход к рыночным отношениям в российской экономике,
уходящий корнями в конец 1980 — начало 1990-х гг. оказал замет-
нос влияние на содержание и организацию, способы применения
программно-целевого метода управления экономикой. В то же
время приходится отмечать, что реальные перемены в главном
проявлении программно-целевого подхода — в разработке и реа
лизации целевых комплексных программ, которые стали называть
просто целевыми, оказались более глубокими, чем первоначаль
но предполагалось. Нынешняя методология и организация про
граммно-целевого подхода в части разработки и реализации целе
вых программ унаследовала отдельные черты советской практи
ки программно-целевого управления.
Наиболее принципиальной переменой в управлении российской
экономикой, произошедшей в результате проведения рыночных
реформ, следует считать отказ от централизованного директивно
го общегосударственного планирования, сопровождавшийся упраз
днением Госплана. Отсюда потеряло смысл и одно из основных
положений теории и методологии советского программно-целевого
планирования, согласно которому целевые комплексные програм
112
мы разрабатываются в составе государственных планов экономи
ческого и социального развития и представляют важную состав
ную часть этого плана. В связи с этим казалось, что если не будет
государственных планов, то вместе с ними уйдут с арены плани
рования и целевые комплексные программы.
Однако, как следует из опыта советского программно-целево
го планирования, изложенного в предыдущем параграфе, совет
ские целевые комплексные программы разрабатывались и осуще
ствлялись в значительной мере в отрыве от государственного
централизованно-директивного перспективного и текущего плани
рования. Поэтому прекращение разработки и реализации государ
ственных планов не влечет за собой автоматическую приостанов
ку формирования pi реализации целевых программ даже в той
форме, в которой они создавались и применялись в советской эко
номике. Возникли лишь некоторые, да и то не очень убедитель
ные основания к отходу от названия «программно-целевое плани
рование» в пользу более общих понятий «программно-целевое
планирование и управление», «программно-целевое управление»
или «целевое программирование», более соответствующих духу
рыночной экономики.
Отметим к тому же, что и в рыночной экономике программно-
целевое управление в форме разработки и осуществления целевых
программ вовсе не лишено связи с государственным финансовым,
бюджетным планированием. Одним из главных источников финан
сирования государственных целевых программ в рыночной эконо
мике являются бюджеты федерального и регионального уровня,
представляющие не что иное, как годовые финансовые планы. Так
что и в экономике, основанной на рыночных отношениях, целе
вые программы, в которых участвует государство (а это наиболее
распространенный тип программ), сохраняют в определенной сте
пени отношение к планированию. Уже поэтому восприятие целе
вых программ в рыночной экономике во взаимосвязи с планиро
ванием имеет под собой веские основания.
В еще большей степени правомерность применения термина
«программно-целевое планирование» по отношению к рыночной
экономике вытекает из положения, что именно государственные
целевые программы в странах с рыночной системой хозяйствова
ния воплощают ведущую форму государственного планирования
и проведения государственной плановой политики на перспекти
ву. Тот факт, что в рыночной экономике государственные програм
113
мы в своей исполнительной части реализуются преимуществен
но не на директивной, а на контрактной основе, не меняет их пла-
ново-программной сути. Программы, разрабатываемые и реализу
емые корпорациями, компаниями как в виде проектов, так и в виде
производственных программ, имеют вес основания называться
планами.
Что касается индикативных (советующих, рекомендательных)
планов, широко используемых на государственном уровне в ряде
стран с рыночной экономикой, то они обладают высокой степенью
общности с целеориентирующими программами.
Так что программно-целевое планирование имеет прямое отно
шение к постсоветской российской экономике не только как унас
ледованное, преемственное понятие, но и как сохраняющаяся в
условиях рынка форма управления. Применение термина «про
граммно-целевое управление» к российской экономике, перешед
шей на рыночные рельсы, столь же правомерно, так как планиро
вание есть часть управления и в рыночной экономике использу
ются и другие формы программно-целевого управления, такие,
например, как программно-целевые структуры управления.
Несмотря на то что социально-экономическое программирова
ние объективно присуще рыночной экономике, в первые годы
рыночных реформ начатые осуществлением упомянутые выше
целевые комплексные программы были преданы забвению. Децен
трализация планового управления экономикой, потеря центром
рычагов директивного, распорядительного воздействия лишили
органы государственной власти возможности осуществлять целе
вые программы по советскому образу и подобию. В то же время
рыночные способы ведения хозяйства на основе регулятивного
воздействия государства на экономику, контрактно-договорных
отношений между государством и хозяйствующими субъектами в
начале 1990-х гг. еще не сформировались. Именно этим и были
заняты государственные органы, в центре внимания которых в тот
период были не столько социально-экономические программы,
сколько программы проведения рыночных преобразований в уп
равлении российской экономкой.
По мере формирования рыночных отношений и уяснения того
несомненного факта, что в условиях перехода к рынку государству
необходимо использовать программно-целевой метод управления,
начался возврат к разработке и реализации целевых программ ре
шения насущных проблем российской экономики, которых нако
114
пилось более чем достаточно. При этом возникла необходимость
в приспособлении методики и организации разработки целевых
программ к сложившимся в России рыночным формам и методам
хозяйствования при одновременном использовании накопленного
в советский период опыта программно-целевого планирования и
управления.
Крупной вехой на этом пути стало утверждение Правитель
ством Российской Федерации в 1995 г. документа «Порядок раз
работки и реализации федеральных целевых программ и межго
сударственных целевых программ, в осуществлении которых уча
ствует Российская Федерация». По своей сути этот документ
представляет основные положения, определяющие метод и орга
низацию формирования целевых программ федерального уровня,
и состоит из следующих разделов:
1. Общие положения.
2. Отбор проблем для программной разработки.
3. Формирование целевой программы.
4. Экспертиза и оценка целевой программы.
5. Утверждение целевой программы.
6. Финансирование целевых программ.
7. Управление реализацией целевой программы и контроль за хо
дом ее выполнения.
В своих главных чертах принятый в 1995 г. порядок разработ
ки, утверждения и реализации программ сохранился в течение
последующих лет, хотя редакция его отдельных положений была
несколько изменена последующими решениями, а также в силу
необходимости уточнения некоторых пунктов документа. Порядок
разработки и реализации федеральных целевых программ в редак
ции 1999 г. приведен в Приложении 1.
Характерные особенности, отличающие формирование и осу
ществление федеральных целевых программ в нынешней россий
ской экономике от создания и реализации государственных целе
вых комплексных программ в советской экономике, состоят в сле
дующем:
1) предусматривается использование в процессе формирования и
практической реализации целевых программ рыночных меха
низмов, отношений, методов хозяйствования;
2) инициаторами постановки программных проблем на федераль
ном уровне способны выступать любые юридические и физи
ческие лица;
115
3) установлены критерии, факторы, приоритеты отбора проблем
для программной разработки и решения программными мето
дами на федеральном уровне;
4) определен характер участия в разработке и в положении феде
ральных целевых программ Правительства Российской Феде
рации назначаемого им государственного заказчика целевой
программы, министерств и ведомств, установлены их функции
и порядок взаимодействия в процессе разработки и реализации
программ;
5) предложены типовая структура целевой программы (проекта
программы) и состав программной документации, соответству
ющие рыночным формам и методам хозяйственной деятельно
сти;
6) установлены порядок и источники финансирования федераль
ных целевых программ с привлечением средств федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, взносов
участников реализации программы, целевых отчислений от
прибыли заинтересованных организаций, банковских кредитов,
средств фондов и общественных организаций, зарубежных ин
весторов;
7) определены процедуры управления реализацией целевой про
граммы и контроля за ходом ее выполнения, функции органов
управления осуществления программы, включая экспертизу
проекта программы, оценку ее эффективности, доработку про
екта программы;
8) установлена форма паспорта федеральной целевой программы,
содержащего ключевые сведения о ней.
Принятие организационно-методических положений, определя
ющих содержание целевых федеральных программ, методы их
построения, порядок формирования и реализации во многом спо
собствовало подъему программно-целевого планирования и управ
ления в российской экономике переходного периода. Несмотря на
то что выработанные принципы создания и осуществления целе
вых программ непосредственно отнесены только к федеральным
целевым программам, в своей основе они могут быть распрост
ранены и реально используются при построении целевых про
грамм регионального, в том числе муниципального уровня.
Характерно, что многие, если не большинство целевых про
грамм, направленных на решение настоятельных социально-эко-
116
комических проблем субъектов Российской Федерации, стали осу
ществляться в форме федеральных целевых программ. В извест
ной мере такой подход оправдан тем, что крупные проблемы эко
номики субъекта Федерации есть, по существу, одновременно и
проблемы федерального уровня, значимые в масштабе экономики
всей страны. К тому же в составе объектов собственности, нахо
дящихся на территории, а частично и в ведении субъектов Феде
рации, имеются многие объекты федеральной собственности.
Поэтому положения о разработке федеральных целевых программ
в большинстве своем можно перенести на уровень субъектов Фе
дерации, не говоря уже о том, что существуют общие принципы
программно-целевого планирования и управления, относящиеся ко
всем целевым программам.
Оживление программно-целевого планирования в России, на
чавшееся в 1993— 1994 гг., привело к последующему бурному ро
сту количества принятых, утвержденных правительством, одновре
менно осуществляемых целевых программ. Начался своеобразный
программный бум, названный отдельными авторами «вторым при
шествием» программ в российскую экономику. Если «первое при
шествие» периода 1970— 1980-х гг., о котором сказано выше, обо
рвалось во второй половине 1980-х, то второе, возникшее в сере
дине 1990-х, перекочевало в первое десятилетие XXI в. Нарастание
количества федеральных и федерально-региональных целевых
программ (ФЦП), принятых к реализации, отображено в графичес
кой форме на рис. 3.1.
Отметим, что получение истинного представления о масшта
бах реализации федеральных целевых программ в России затруд
нено в связи с тем, что зачастую программа одного названия со
держит в своем составе несколько программ. Так, например, са
мая многогранная федеральная программа «Дети России»
включает целых 10 программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты»,
«Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети се
мей беженцев и вынужденных переселенцев», «Профилактика без
надзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие
социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материн
ство», «Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и
"Оксан"».
О масштабности охвата проблем, решаемых в России на про
граммно-целевой основе, свидетельствует приводимый перечень
разделов федеральных целевых программ и федеральных про-
117
Рис. 3 .1 . Изменение количества одновременно реализуемых
федеральных целевых программ
грамм развития регионов, предусмотренных к финансированию из
федерального бюджета на 2001 г.:
1. Новое поколение (19 программ).
2. Социальная медицина (4 программы).
3. Культурное наследие.(2 программы).
4. Техногенная и экологическая безопасность (33 программы).
5. Региональный паритет (30 программ).
6. Государственное строительство (1 программа).
7. Конкурентоспособность и инновационное развитие (38 про
грамм).
8. Международные обязательства (4 программы).
9. Развитие инфраструктуры (30 программ).
Перечень целевых федеральных и федерально-региональных
программ по состоянию на 2002 г. приведен в Приложении 4.
Общий объем финансирования программ, указанных в переч
не, из федерального бюджета на 2001 г. был намечен в объеме 58
млрд руб., из которых 15 млрд руб. составляют государственные
инвестиции. Тем самым федеральные целевые программы погло
щают примерно 10% общего объема федерального бюджета, что
нельзя считать слишком отягощающей нагрузкой. Однако более
детальный и обстоятельный анализ свидетельствует о серьезных
118
недостатках организации программно-целевого процесса на феде
ральном и субфедеральном уровне.
Во-первых, как уже было отмечено, тенденция к увеличению
количества федеральных целевых программ ведет к включению в
их состав как действительно ориентированных на решение острых,
неотложных проблем, для чего необходимо привлекать средства
федерального бюджета, так и ряда других, менее значимых про
блем, которые должны решаться на региональном, местном, отрас
левом уровнях. В итоге федеральный бюджет нагружен таким ко
личеством целевых программ, что бюджетные средства, выделяе
мые на отдельные программы, оказываются явно недостаточными
даже с учетом финансирования из внебюджетных источников.
Во-вторых, финансирование федеральных целевых и федераль
но-региональных программ из средств федерального бюджета все
еще рассматривается как финансирование в дополнение к основ
ным статьям расходов. Поэтому целевые программы становятся
первыми жертвами в случае выявления дефицитности бюджета,
недостаточности располагаемых финансовых ресурсов для покры
тия расходов. Как свидетельствует практика, подавляющее боль
шинство принятых программ не финансируется в запланирован
ном объеме, выделяемые средства существенно ниже предусмот
ренных в бюджетах, установленных в ходе рассмотрения и
утверждения программ. Реальное бюджетное финансирование фе
деральных целевых программ колеблется в пределах 20—60%
намеченного уровня.
В-третьих, наблюдается устойчивая тенденция к сокращению
доли бюджетных ассигнований, выделяемых на финансирование
целевых программ. При теоретически обосновываемом уровне
финансирования программ в объемах, составляющих 15—20% об
щей величины бюджетных расходов, выделяется доля, едва дос
тигающая 10%, а реально на обеспечение нужд целевых программ
расходуется 5—6% бюджета.
Проявляется и еще один немаловажный фактор, в силу действия
которого целевые программы не обеспечиваются необходимыми
для их реализации финансовыми ресурсами. Многочисленные за
явители, инициаторы разработки целевых программ понимают, что
острый дефицит финансовых ресурсов в стране делает попытку
решить великое множество их проблем с помощью программ не
реальной. Но искушение получить хоть малую толику финансо
119
вых ресурсов из федерального бюджета непреодолимо. В услови
ях наличия множества социально-экономических проблем в Рос
сии любому заявителю очередной программы несложно найти в
своем регионе либо в своей отрасли социально-экономическую
проблему, на необходимости решения которой посредством при
нятия соответствующей федеральной или федерально-региональ
ной программы можно настаивать с высокими шансами на успех.
Тем более, если заявитель, инициатор искусственно занижает по
требности программы в ресурсах. Отсюда проистекает появление
чрезмерного количества заявляемых и принимаемых к разработке
и исполнению программ. И хотя в итоге заказчик программы, за
интересованный в ее выполнении, получает из федерального бюд
жета лишь небольшую долю нужных ресурсов, он доволен уже
тем, что хоть что-то получил из государственной казны. А в том,
что программа в целом обречена, подобный заказчик, видимо, не
сомневается, когда выходит с предложением о ее разработке и
реализации. По крайней мере, во многих случаях картина такова.
Необходимо иметь в виду, что целевая программа в силу своей
комплексности, увязанности мероприятий по срокам, ресурсам,
исполнителям чрезвычайно чувствительна к нарушению любого
из ее элементов. Недофинансирование, срыв сроков, невыполне
ние предусмотренных программных действий ведет к трудно пре
дотвратимой деструкции всей программы. В итоге пс только не
достигается главная цель программы, но и уже затраченные сред
ства не дают нужной отдачи.
Из сказанного еще раз следует, что необходим отбор ограни
ченного числа самых острых и настоятельных проблем, которые:
а) не могут быть решены иными способами, кроме программной
концентрации сил, средств, ресурсов на их осуществление;
б) обеспечены ресурсами, достаточными для достижения про
граммной цели.
В отношении федерально-региональных программ выработа
лась практика, в соответствии с которой подобные программы
принимаются для оказания помощи слаборазвитым, наиболее эко
логически отсталым регионам России. В этом смысле реализация
федерально-региональных программ, финансово поддерживаемых
федеральным бюджетом, аналогична по своей природе использо
ванию средств Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации в целях выравнивания показа
120
телей развития и удовлетворения социальных запросов. Иначе
говоря, программы становятся инструментом предоставления и
получения социальных трансфертов на поддержку отсталых реги
онов.
Несомненно, что тем самым федеральный центр способствует
преодолению кризисных в экономическом и финансовом смыслах
ситуаций в ряде российских регионов, где вследствие историчес
ки сложившейся ситуации или природно-климатических, экологи
чески обусловленных особенностей возникают особо напряжен
ные региональные проблемы. Анализ свидетельствует, что в со
ставе федерально-региональных программ, финансируемых из
средств федерального бюджета, программы, ориентированные на
реципиентов, не способных развиваться на принципах самофи
нансирования, самодостаточности, занимают значительное место.
Признавая исключительную социальную важность подобных
программ, приходится все же отмечать, что федеральные целевые
программы не призваны служить инструментом перераспределе
ния ресурсов, их задача — быть способом решения народнохозяй
ственных проблем, которые не могут быть решены иными спосо
бами. Для перераспределения доходов в пользу остро нуждающих
ся в них регионов выработаны иные способы, которые и надлежит
использовать. Мировая практика свидетельствует о применении
программ борьбы с бедностью, отсталостью регионов. Но все же
основная часть федеральных целевых программ должна быть ори
ентирована на решение задач подъема производства, повышения
его эффективности, увеличения конкурентоспособности россий
ских товаропроизводителей. .
3«4. ОБ ИНОСТРАННОМ ОПЫТЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ
Истоки программно-целевого планирования в экономически
развитых странах, часто именуемого программированием (соци
ально-экономическим программированием), лежат в необходимо
сти и потенциальной возможности государства воздействовать на
экономические объекты и процессы посредством инициирования
121