Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
граммных мер, контроля за их исполнением и обеспечением, опе
ративного регулирования и корректирования.
Подобная многостадийная схема использования программно-
целевого метода позволяет получить более полное представление
о нем в сравнении с любой другой попыткой определить этот ме
тод, используя-однопризначную формулировку. Все дело в том, что
программно-целевой метод по своей природе многопризначен и не
сводим к единой характеристике. Об этом свидетельствует уже сам
факт двупризначного названия этого метода (программный и це
левой одновременно).
Чтобы получить более полное представление о сущности и
содержании программно-целевого метода, выделим отдельные
детали, черты, характеризующие этот метод, раскрывающие неко
торые упомянутые выше его общие положения и признаки.
Развитость целеполагания и целеобоснования относится к од
ному из определяющих признаков метода, что следует из самого
его названия. Углубленная проработка целей, выделение целевой
стадии программирования находят конкретное проявление в сле
дующих чертах, свойственных программно-целевому управлению:
« формирование отдельных целей и системы программных целей
на основе анализа политических, экономических, социальных,
экологических проблем, назревших задач обеспечения военной,
экономической, финансовой безопасности с учетом их генези
са, текущего состояния, степени настоятельности, возможнос
ти решения традиционными методами. Анализ должен вклю
чать исследование общественных потребностей в динамике,
принимая во внимание изменение структуры и масштабов го
сударственных, общественных, личных потребностей;
© использование в процессе целеполагания научно обоснованных
рациональных норм потребления и других целевых нормати
вов;
© структуризация целей, выделение главной и соподчиненных
целей, распределение целевых задач по уровням иерархии, по
строение иерархически организованной системы («дерева»)
целей;
• учет в процессе постановки целей экономических и правовых
ограничений, обусловленных целевыми установками, действу
ющим законодательством, особенностями программируемого
этапа, ранее принятыми решениями, наличием других про
граммных целей, ограниченными ресурсными возможностями;
12
® сочетание количественного и качественного подходов при фор
мулировании целей и целевых задач, достижение высокого
уровня количественной определенности в исходной постанов
ке социальных и экономических целей развития;
© ранжирование целей по социальной значимости и народнохо
зяйственной важности в процессе целсустановления.
Специфическим признаком программно-целевого метода явля
ется формирование функциональной системы действий перед
установлением совокупности адресных программных мероприя
тий, направленных на достижение цели. Эта характерная особен
ность метода часто упускается из вида исследователями программ
но-целевого управления. Разделение системы целереализующих
действий на функциональные, характеризующие содержание на
мечаемых мер, и адресные, определяющие исполнителей про
граммных мероприятий, носит принципиальный характер и име
ет прямое проявление в выделении функциональной и адресной
структуры целевых программ.
Логическая обоснованность такого разделения вытекает из не
обходимости вначале установить, что надо сделать для достиже
ния намеченных целей, а уже затем определить, кто это будет де
лать. Функциональный подход к выявлению необходимых меро
приятий позволяет обеспечить их комплексность и полноту, так как
он охватывает весь круг необходимых целсориентированных про
граммных действий. Адресный подход выявляет круг исполните
лей программы и одновременно устанавливает принципы их при
влечения к участию в реализации программных мероприятий.
Привлечение может осуществляться на директивной основе, если
потенциальные исполнители непосредственно подчинены иници
атору, заказчику программы; на основе заинтересованности участ
ников в решении программной проблемы и в достижении про
граммных целей; на экономической, рыночной основе, если про
граммные мероприятия, работы предлагается выполнять как
оплачиваемый заказ, по договору, контракту.
Предварительно развернутая система целей даст возможность
выявить полный круг целереализующих функций (задач, действий)
благодаря тому, что эти функции и мероприятия по их осуществ
лению должны «перекрыть» всю систему целей.
Учитывая укрупненный характер программных целереализую
щих функций по сравнению с детализирующими и конкретизиру
ющими их адресными программными заданиями в рамках пред
13
варительного установления системы мероприятий функциональ
ной природы, проще сформировать рациональный комплекс фун
кциональных мер по решению целевых задач с использованием
вариантного анализа. Одновременно изначальное установление
целенаправленных функций вне прямой связи с реализующими их
структурами придает программно-целевому методу межотраслевой
и межрегиональный характер, препятствует выбору способа дей
ствий в зависимости от их исполнителей.
При наличии предварительно сформированного набора согла
сованных во времени программных действий облегчается после
дующее установление адресной структуры целереализующей си
стемы в увязке с конкретными исполнительными отраслевыми,
региональными органами, хозяйствующими субъектами, органи
зациями и лицами. Ведь чаще всего с реализацией каждого про
граммно-функционального мероприятия (целевой задачи) связаны
многие исполнители, каждый из которых выполняет определенное
программное задание, поручение.
В свете высказанного программно-целевому методу свойствен
ны следующие укрупненные процедуры формирования систе
мы функциональных мероприятий и адресных поручений по
решению программной проблемы:
• определение в соответствии с развернутой системой целей и за
дач полного круга функций, которые должны быть осуществ
лены в интересах решения целевых задач;
• установление мероприятий функциональной природы, обеспе
чивающих достижение поставленных целей за счет реализации
всего круга необходимых программных функций, действий;
• анализ спектра взаимозаменяемых мероприятий с позиций вы
явления совокупности наиболее прогрессивных и эффективных
(в свете предвидимых затрат ресурсов и времени на их осуще
ствление);
• согласование мероприятий во времени и пространстве, постро
ение системы целерсализующих мер, обеспечивающих дости
жение программных целей, решение целевых задач программы;
• установление круга исполнителей в соответствии с содержани
ем функциональных целерсализующих мероприятий;
• разработка адресных поручений исполнителям или выработка
механизмов самоуправления, действие которых обеспечивает
выполнение исполнителями программных функций.
14
Программно-целевому методу свойственны также некоторые
особенности планирования ресурсного обеспечения.
Прежде всего имеется в виду присущий этому методу принцип
целевого распределения ресурсов, согласно которому потребно
сти в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в соот
ветствии с целсреализующими мероприятиями, т. е. в непосред
ственной увязке с целями. Первичное распределение ресурсов «по
целям» в общем случае предпочтительнее распространенного в
управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. от
раслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть
вторичным, следовать за целевым распределением. Отмстим в то
же время, что целевая привязка ресурсов намного сложнее объек
тной, нуждается в специальной системе нормативов расхода. В от
дельных случаях, когда цели развития имеют объективный харак
тер, различия в значительной мере нивелируются.
Определение потребных ресурсов и затрат в строгом соответ
ствии с целями, присущее программно-целевому методу, облада
ет также тем свойством, что при таком подходе с большей полно
той и объективностью определяется уровень потребных затрат на
достижение цели. Так как в комплекс программных действий
включаются вес мероприятия по достижению намеченных целей,
тем самым в полной мере учитываются и все потребные ресурсы,
все виды затрат. Между тем при непосредственном распределении
ресурсов по отраслям, регионам, организациям, объектам прежде
всего принимаются во внимание только прямые производственные
расходы, тогда как косвенные, сопряженные затраты (на вспомо
гательные производства, производственную и непроизводственную
инфраструктуру, охрану среды, социальные нужды) выявляются
обычно затем, когда их отсутствие становится тормозом в реше
нии проблемы. Отсюда программно-целевому методу при его по
следовательном применении не свойственно возникновение типич
ной в начальной стадии выработки и принятия проблемных реше
ний иллюзии «малых затрат», которая рассеивается по мере
реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость
проблемной ситуации.
Благодаря непосредственной увязке целей и ресурсов, целевой
ориентации затрат возникают предпосылки и создаются условия
объективной, укрупненной оценки эффективности использо
вания ресурсов уже на начальных стадиях программирования. Так
как эффективность по своей сути есть отношение конечного рс-
15
зультата к обусловившим его затратам, а конечный результат ас
социируется с уровнем достижения цели, то сопоставление сте
пени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных
ресурсов проще всего осуществляется в условиях применения про-
граммно-цслсвого метода. В то же время при отсутствии целево
го распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а
«на объекты», при так называемом «котловом» методе учета зат
рат объективное определение эффективности использования ре
сурсов существенно затрудняется.
Наконец, благодаря целевой ориентации ресурсного обеспече
ния программных действий возникает более широкий спектр воз
можностей анализа взаимозаменяемости ресурсов, их вариации,
что является важным условием отыскания рациональных (в пре
деле оптимальных) путей эффективного использования ресурсного
потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи.
Таковы основные признаки и свойства программно-целевого
метода планирования, определяющие его содержание и проявле
ние в процессе установления путей решения крупных, многогран
ных (многоотраслевых и межотраслевых, региональных и межре
гиональных, государственных и межгосударственных) социально-
экономических, народнохозяйственных и ряда других проблем.
Будучи эффективным способом управления решением самых
разнообразных экономических, социальных, военных, политичес
ких и других проблем, программно-целевой метод лишен в то же
время универсальности в том смысле, что операции, процедуры,
алгоритмы практического воплощения этого метода не могут быть
сформулированы, определены таким образом, чтобы распростра
няться на любую проблему. Иначе говоря, программно-целевой
метод воплощает общую методологию управления решением про
блем, отражает методические подходы и содержит методические
рекомендации достаточно общего характера. Однако, применяя
программно-целевой метод к решению конкретной проблемы,
приходится, опираясь на его принципы, методологию, разрабаты
вать методику и технологию определения программных целей,
путей и средств решения данной проблемы с учетом ее специфи
ки, индивидуальности, которую не способна отразить общая про
граммно-целевая методология.
Отсюда следует, что применение программно-целевого метода
требует не только глубокого знания, понимания его природы и
сущности, но л-умения творчески использовать данный метод в
конкретных ситуациях, вырабатывая детальные технологические
процедуры составления программ и их реализации в соответствии
с принципами программно-целевой методологии.
1.2. ОБЛАСТИ ПРИМЕНЕНИЯ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА
В УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ
Программно-целевой метод получил самое широкое распростра
нение в управлении экономическими объектами, процессами, отно
шениями на межгосударственном, государственном, региональном,
отраслевом уровнях. В значительной степени он представлен и в
управлении на уровне хозяйствующих субъектов: предприятий и
организаций. Существует несколько предпосылок, способствующих
расширению использования программно-целевого метода в управ
лении объектами социально-экономической природы.
Современный мир характеризуется развитием общественного
производства, рынков и рыночных процессов, увеличением много
образных и настоятельных потребностей государства, населения,
социальных групп, семей наряду с ограниченностью и уязвимостью
природных ресурсов, возрастанием политической напряженности.
Все это приводит к росту количества и повышению значения непре
рывно возникающих социально-экономических проблем, требую
щих своего решения. Так как программно-целевой метод как раз и
призван быть инструментом решения таких проблем, то соответ
ственно расширяется и поле его практического применения.
Использованию программно-целевого метода управления в со
временной экономике в значительной степени способствует его
приложимость, применимость, действенность в условиях практи
чески любой экономической системы. Программно-целевой метод
управления использовался в централизованно управляемой совет
ской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капи
талистических стран в силу его относительной инвариантности
применительно к типу, природе социально-экономических систем.
Проблемы возникают в странах с любымй^Ш ржа^ политических,
экономических систем. Вне зависим^™ от вида такой системы
проблемы могут быть решены и реально ^ш а|9 ^и «и1рограм м -
и 9 34 »
) • , } ,17
ной основе, с использованием программно-целевого метода, под
хода, с применением программно-целевой методологии.
Существенные различия наблюдаются только в способах управ
ления разработкой и реализацией комплекса программных меро
приятий.
В странах с централизованно управляемой экономикой от
мечается тяготение к директивным, распорядительным формам го
сударственного программно-целевого управления. При таких фор
мах установление проблем программной природы и формулиро
вание программных целей является прерогативой органов
исполнительной власти общегосударственного, отраслевого, реги
онального, муниципального уровней. Те же органы в директивном
порядке назначают разработчиков целевых программ или других
программных комплексов, утверждают состав программных ме
роприятий (заданий) и их исполнителей, централизованно выде
ляют и распределяют ресурсы, необходимые для выполнения про
граммных мероприятий. Программные задания доводятся до ис
полнителей в директивно-распорядительной форме. Управление
разработкой и реализацией программно-целевого комплекса пору
чается структурам, назначенным органами исполнительной влас
ти или другими органами государственного, муниципального уп
равления. Финансирование программных мероприятий осуществ
ляется на бюджетной основе.
В странах со смешанной, переходной экономикой за цент
ральными органами власти сохраняются полномочия установле
ния круга программных проблем, определения целевых установок
программного комплекса, утверждения принятых к исполнению
целевых программ. В то же время значительно расширяются пол
номочия участников программно-реализуемого комплекса, в соста
ве которых могут быть представлены как государственные, муни
ципальные, так и негосударственные организации. Часть про
граммных мероприятий реализуется на основе государственных
заказов, финансируемых из бюджетов разных уровней, другая
часть — из внебюджетных фондов и средств участников реализу
емого программного комплекса. Возможно привлечение средств на
кредитной основе. На уровне крупных корпораций, акционерных
обществ реализуются негосударственные программно-целевые
комплексы. Некоторые из них пользуются государственной под
держкой, если государство заинтересовано в достижении про
граммных целей.
18
В странах с развитой рыночной экономикой разрабатывают
ся и реализуются программно-целевые комплексы на государствен
ной и негосударственной основе. Государственные целевые про
граммы инициируются государственными органами, финансиру
ются из средств государственного бюджета, реализуются на основе
государственных заказов и контрактов организациями разных
форм собственности. Аналогичным образом разрабатываются и
осуществляются региональные и муниципальные программы (про
граммно-целевые комплексы). В итоге верхний уровень представ
лен государственными федеральными, государственно-региональ
ными, муниципальными социально-экономическими, научно-тсх-
ническими, экологическими программами. В то же время
транснациональные и национальные корпорации, компании, фир
мы разрабатывают и реализуют производственные, технико-тсхно-
логическис, маркетинговые программы с целью повышения тех
нического уровня и качества, конкурентоспособности продукции,
проникновения на новые рынки, расширения сбыта, преодоления
кризисных ситуаций.
В практике стран с рыночной экономикой подобные программ
но-целевые комплексы именуют не только программами, но и про
ектами.
Характерно, что в странах с централизованно управляемой эко
номикой программно-целевое управление дополняет, расширяет
рамки директивного государственного планирования, образуя так
называемый программный разрез (раздел) народнохозяйственно
го плана. Введение такого раздела призвано обеспечить и ускорить
решение самых настоятельных проблем, требующее сосредоточе
ния усилий и ресурсов сверх предусмотренного государственны
ми планами. В странах с рыночной экономикой государственное
программирование (программно-целевое планирование и управле
ние) призвано дополнять систему прогнозирования и государствен
ного индикативного (не директивного, советующего) планирова
ния решения проблем, требующих существенного участия со сто
роны государства. Тем самым программно-целевое планирование
и управление в странах с рыночной системой хозяйствования мож
но назвать своеобразной формой государственного планирования,
опирающегося на систему программных заказов.
Рассматривая области применения программно-целевого метода
управления, необходимо проанализировать его взаимосвязи с дру
гими методами с учетом того отмеченного выше обстоятельства,
19
что термин «метод» по отношению к программно-целевому управ
лению можно употреблять с заметной степенью условности. Впро
чем, и применительно к управлению экономическими объектами,
процессами, отношениями в целом теория управления также не
формулирует четкое содержание понятия «метод управления».
Если классифицировать методы управления на нормативно-
правовые, экономико-математические, балансовые, экспертные,
эвристические (основанные на интуиции и опыте) и другие, ис
пользуемые в процессах выработки и принятия решений, то при
ходится констатировать тот факт, что программно-целевой метод,
а точнее, подход, опирается на все эти методы и использует их в
процессах управления программно-целевыми комплексами. Ина
че говоря, программно-целевой метод управления аккумулирует
всю гамму методов формирования управленческих решений, при
давая им выраженную проблемно-целевую ориентацию. В этом
смысле есть основания утверждать, что принятие управленческих
решений, связанных с возникновением проблемных ситуаций, есть
поле приложения программно-целевого метода управления.
В теории управления принято также выделять три способа уп
равления, именуемые иногда методами управления. Различия меж
ду этими способами, методами управления состоят в разных под
ходах к формированию и в отличающихся по форме и содержа
нию управляющих воздействиях.
Организационно-распорядительное управление, которое
часто называют административным, командным, основано на при
нудительном исполнении управляющих воздействий, генерируе
мых в форме постановлений, приказов, распоряжений. Логика это
го метода управления выражается простой формулой «приказ на
чальника — закон для подчиненного».
Экономический, стимульный метод управления основан на
побуждении экономических интересов тех людей, что представ
ляют объект управления. Управляющие воздействия, исходящие от
субъекта управления, порождают заинтересованность объекта уп
равления в их использовании, так как при этом вступают в дей
ствие такие стимулы-побудители, как заработная плата, премии,
льготы, смягчение ограничений, создание более выгодных усло
вий работы, деятельности, продвижения по службе и ряд других.
Социально-психологическое управление характеризуется ис
пользованием методов убеждения, морального и нравственного
воздействия субъекта управления на трудовые коллективы, работ
20
ников. Основным средством этого вида управления.служит влия
ние на экономическую психологию работников, являющуюся ча
стью их кодекса чести и морали. Субъект управления взывает в
этом случае к совести как основному мотиву качественного, эф
фективного труда.
Как следует из приведенного выше описания программно-це
левого метода, он воплощает в себе и соответственно применяет
ся в тех сферах, для которых характерны и организационно-рас
порядительное управление, и управление на основе экономичес
кого стимулирования. Не чуждо программно-целевому подходу и
морально-психологическое управление, так как стремление к ре
шению программных проблем, имеющих государственное, обще
ственное значение,.способно служить побудительным мотивом к
активному участию и способствованию выхода из проблемных
ситуаций. Отсюда следует, что область применения программно-
целевого метода не ограничивается каким-либо одним из упомя
нутых способов управления, а распространяется на поле действия
всех указанных способов.
Представляет также интерес установление связи программно-
целевого метода с функциями управления, так как управленчес
кие функции во многом характеризуют область их применения.
Структуризация управления по функциям заключается в разде
лении процесса управления на отдельные этапы, виды деятельно
сти, представленные и характеризующиеся функциями, реализуе
мыми при осуществлении этого вида управления. Некоторые из
этих функций могут быть целевыми, т. с. воплощать в себе цели
управления. В теории управления отсутствует четкое деление уп
равления на однозначно установленную совокупность его функ
ций, однако круг этих функций в целом обозначен.
э Экономический анализ — это изучение, исследование имев
ших месго в прошлом и продолжающихся социально-экономи
ческих процессов, условий их протекания, полученных резуль
татов, проявившихся тенденций, возникших проблем. Такой
анализ должен предшествовать выработке управленческих ре
шений, управляющих воздействий и способствовать их обосно
ванию.
® Прогнозирование представляет собой научное предвидение бу
дущих ситуаций, построение гипотез, сценариев, моделей про
текания социально-экономических процессов и влияющих на
21