Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
г) развития крупных городов, территориально-административных
образований (муниципальные программы);
д) развития отдельных организаций: корпораций, акционерных
компаний, государственных унитарных предприятий, финансо
во-промышленных групп.
Реально лестница разноуровневых целевых программ облада
ет не однолинейной, а более сложной многоуровневой структурой,
схематически изображенной на рис. 1.1 применительно к типоло
гии программ регионального профиля.
Рис. 1.1. Укрупненная структура целевых программ
регионального профиля в России
Как видно из схемы, охватывающей три верхних уровня сло
жившейся в России системы целевых программ, главенствующую
роль играют федеральные целевые программы. На первом уровне
федеральные программы представлены общефедеральными, рас
42
пространяющимися на проблемы экономики страны.и всех (мно
гих) регионов. От общефедеральных ответвляются федеральные
президентские программы, утверждаемые специальными указами
Президента России.
Федеральные целевые программы распространяют свое дей
ствие на все три уровня (федеральный, субфедеральный, муници
пальный), воплощаясь в федеральные программы развития отдель
ных субъектов Федерации и федеральные подпрограммы решения
проблем муниципального уровня. В число федеральных программ
развития субъектов Федерации и муниципальных подпрограмм
федеральных программ попадают тс, которые имеют значение для
Федерации или нуждаются в существенной поддержке федераль
ного бюджета. Регионы — субъекты Российской Федерации и
муниципальные образования обладают возможностью разработки
и реализации собственных целевых программ, не связанных жес
тким образом с федеральными.
Программы каждого уровня обладают определенной специфи
кой методов и организации разработки, управления реализацией.
Это обстоятельство нашло отражение в создании наряду с мето
дическими положениями о составлении федеральных целевых
программ народнохозяйственного уровня методических материа
лов о разработке целевых программ развития регионов, городов,
территориально-производственных комплексов, муниципальных
образований. Вместе с тем проблема распределения целевых про
грамм по уровням и выявления особенностей, присущих програм
мам каждого уровня, еще во многом не решена, требует проведе
ния исследований и методических разработок.
Наряду с выделением программ разного уровня представляет
ся полезным классифицировать их также по признаку масштаб
ности. Хотя уровень и масштабность программ в определенной
мерс связаны и зависят друг от друга, эта зависимость не носит
однозначный характер, отдельные программы низших уровней
могут оказаться масштабнее программ более высокого уровня.
На роль критерия масштабности способны претендовать не
сколько показателей, включая суммарный или среднегодовой
объем в денежном выражении намечаемой к выпуску продукции,
общий объем затрат на осуществление программы, потребность
программы в инвестициях и др. Пока получил распространение
(да и то ограниченное) показатель общего объема финансирова
ния программы по годам программного периода и его доля, выдс-
43
ляемая из федерального бюджета. Эти показатели оцениваются па
начальных этапах разработки программы или устанавливаются до
разработки в виде исходного условия, ограничения.
На основании анализа опыта осуществления ряда целевых про
грамм предлагается ввести следующие градации по уровню мас
штабности:
а) весьма крупномасштабные программы, требующие полного
объема финансовых вложений более 150 млрд руб. и среднего
дового объема более 15 млрд руб. (в ценах 2000 г.);
б) крупномасштабные'программы с общим объемом потребных
финансовых ресурсов от 30 млрд до 150 млрд руб. и среднего
довым объемом от 3 млрд до 15 млрд руб.;
в) срсднемасштабныс программы, требующие суммарного объе
ма вложений от 3 млрд до 30 млрд руб. и среднегодового объе
ма от 300 млн до 3 млрд руб.;
г) низкомасштабныс программы, требующие общего объема фи
нансовых вложений от 300 млн до 3 млрд руб. и среднегодово
го объема от 50 млн до 500 млн руб.;
д) маломасштабные программы с потребным объемом вложений
до 300 млн руб.
Отметим, что предлагаемые категории масштабности сформу
лированы по отношению к программам относительно высокого
уровня. Так, программа с годовым объемом 100 млн руб. для го
рода представляется крупномасштабной, тогда как применитель
но к народнохозяйственному уровню се следует отнести к мало-
масштабным.
По нашему мнению, показатель масштабности программы дол
жен оказывать влияние на организацию се разработки и утверж
дения. Кроме того, установление масштабности программ уже в
самой начальной стадии, когда принимается решение о ее разра
ботке и сроках осуществления, имеет неоценимое значение с точ
ки зрения установления предельного количества программ, реали
зуемых ежегодно, и вписываемости ресурсных потребностей про
грамм в возможности, которыми располагает экономика страны в
данный период.
С этих позиций установление класса масштабности программ
наряду с уровнем их принадлежности представляется принципи
ально важным для решения организационных проблем разработ
ки совокупности программ в соответствии с ресурсными воз
44
можностями. Таким образом, классификация становится в данном
случае орудием структуризации и организации разработки целе
вых программ.
Еще более важная и принципиальная проблема классификации
целевых программ заключается в необходимости их разделения на
группы в зависимости от роли, которую они играют в управлении
экономикой страны и регионов. Такая классификация в теории и
практике программно-целевого управления по существу отсутству
ет, что наносит серьезный ущерб эффективному применению це
левых программ в управлении.
По признаку роли целевых программ в управлении экономикой
предлагается разделять их на два класса:
1) целеориентирующие программы;
2) цслсрсализующиС программы.
Роль цслерсализующих программ обрисована в предыдущем
изложении, это основной «классический» тип целевых программ.
Целеориентирующие программы могут быть в соответствии
со своей основной функцией в управлении названы программа
ми-концепциями, поскольку они призваны ориентировать и обо
сновывать постановку целей на долговременную перспективу. Ори
ентирующие программы представляют новый качественный этап
в развитии целевого прогнозирования. Если переход от генетичес
ких, экстраполяционных прогнозов к нормативным целевым по
зволил придать прогнозированию целевую ориентацию, то даль
нейшее придание прогнозам программного характера переводит
их в категорию ориентирующих, обосновывающих программ. По
своему характеру такие программы призваны занимать промежу
точное положение между целевыми прогнозами и целереализую-
щими программами. От первых их отличает наличие сформули
рованной общей программы действий, описания общих мер по
достижению поставленных целей, от вторых — отсутствие явно
выраженных, детально очерченных мероприятий с указанием ис
полнителей.
Основные особенности разработки ориентирующих программ,
их структуры и содержания состоят в том, что они формируются
в виде комплекса обобщенных мероприятий и синтетических по
казателей, не доводимых до явно выраженных адресных поруче
ний исполнителям. Такое построение ориентирующих программ
45
обусловлено их главной задачей — обосновать и задать генераль
ную линию целенаправленных действий по решению крупных
народнохозяйственных проблем, выработать и обосновать концеп
цию, генеральную линию развития экономики, обеспечивающую
решение этих проблем.
Практика макроэкономического управления в России, сложив
шегося в результате перехода к экономике рыночного типа, сви
детельствует о тенденции к выработке на общегосударственном
уровне и-в ряде субъектов Российской Федерации концепций со
циально-экономического развития на перспективу, призванных
заменить среднесрочные и долгосрочные планы. Такие концепции,
отображающие генеральный замысел развития, и есть по существу
целеориентирующие программы, так как они намечают и обосно
вывают долговременные цели. Целеориентирующие программы-
концепции могут быть также названы программными прогнозами.
Пример подобного рода Концепции социально-экономическо
го развития Красноярского края на период до 2010 г. приведен в
Приложении 5.
Вопросы и задания
для усвоения содержания главы 1
1. В чем состоит сущность и каковы основные признаки про-
граммно-целевого метода? Чем этот метод отличается от
других методов, используемых в управлении экономикой?
2. Каковы области применения программно-целевого мето
да в планировании и управлении экономикой? Чем отли
чается применение программно-целевого подхода в стра
нах с централизованно управляемой и рыночной экономи
кой?
3. Каким образом программно-целевой метод связан с орга
низационно-распорядительным управлением, экономичес
ким стимулированием, морально-психологическим управ
лением?
4. Обрисуйте связь программно-целевого метода с такими
функциями управления, как анализ, прогнозирование, пла
нирование, организация, стимулирование, регулирование,
учет, контроль.
5. Чем обусловлено широкое применение программно-целе-
вого метода в планировании и управлении?
46
6. Каковы сущность и содержание понятия «целевая.програм
ма»?
7. Назовите основные особенности целевых программ как
инструмента программно-целевого планирования управле
ния.
8. Чем целевые программы отличаются от планов?
9. Назовите основные виды (классы и типы) целевых про
грамм.
10. Каким образом целевые программы выделяются по уров
ню и масштабности?
ГЛАВА 2. ПРИМЕНЕНИЕ
СИСТЕМНОГО ПОДХОДА
В УПРАВЛЕНИИ
ЭКОНОМИЧЕСКИМИ
ОБЪЕКТАМИ
И ПРОЦЕССАМИ
2.1 . СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
СИСТЕМНОГО ПОДХОДА В УПРАВЛЕНИИ
По мерс увеличения количества и степени разнообразия управ
ляемых экономических объектов и процессов, возрастания их ди
намизма, а также познания людьми природы экономических яв
лений все более проявляется необходимость в использовании си
стемного подхода к управлению экономикой на всех уровнях.
Выполнение требований системного подхода повышает полноцен
ность, объективность, эффективность управления, приводит к сни
жению степени риска неполучения желаемых результатов. В силу
этого при анализе и обосновании совершенства процессов управ
ления принято прежде всего ссылаться на то, что управление осу
ществляется па основе системного подхода.
Системный подход — весьма общее понятие, имеющее непо
средственное отношение не только к управлению, но и к многим
другим сферам деятельности как исследовательской, так и прак
тической. Это целостная методология, заключающаяся в рассмот
рении объектов любой природы как многокомпонентных систем,
представляющих совокупность взаимосвязанных и взаимодейству
ющих элементов, частей, вносящих свой вклад и влияющих на
результат функционирования, использования объекта. Системный
метод воплощает комплексный подход к изучению, анализу, ис
48
пользованию, управлению природными и общественными процес
сами, основанный на возможно более полном, всестороннем уче
те связей, влияний, взаимодействий, изменений. В определенной
мере системный подход ассоциируется с известным из философии
диалектическим методом познания, корни которого восходят к
древнегреческому философу Гераклиту.
Необходимость применения системного подхода при изучении
объектов, состоящих из разных взаимосвязанных частей, обуслов
лена тем обстоятельством, что в таких объектах проявляется прин
цип эмерджентности, в соответствии с которым совокупный
объект обладает качествами, не присущими каждому из составля
ющих его элементов, рассматриваемых в отдельности, изолирован
но друг от друга. Соединение этих элементов в единую систему
приводит к появлению дополнительного, синергического эффек
та, порождаемого не отдельными частями системы, а их взаимо
связью, совместным действием. В итоге результат действия сис
темы может превосходить сумму результатов действия се частей.
Так, например, благодаря разделению труда между участниками
производственного коллектива они, работая совместно, как единая
система, способны получить в сумме более высокий результат, чем
действуя поодиночке.
Следует, однако, иметь в виду, что синсргичсский эффект но
сит положительный характер, повышает результативность деятель
ности, использования ресурсов только в условиях наличия необ
ходимых взаимосвязей и согласованного взаимодействия частей
системы.
В противном случае системный эффект может стать отрицатель
ным. Системный подход и призван способствовать созданию и
использованию экономических объектов таким образом, чтобы
получать благоприятный синсргичсский эффект. При проведении
исследований, анализа объектов, процессов, отношений системный
подход направлен на выявление факторов, связей, взаимодействий,
без учета которых представление о системе, ее действии и ожи
даемых результатах действия окажется существенно искаженным,
ошибочным.
Таким образом, при решении любой проблемы, связанной с
определенным объектом, системой, системный подход проявляется
в стремлении:
1) рассматривать систему как единую целостность;
2) устанавливать се структуру, состав, границы, входящие в сис
тему части, определять их назначение и функции;
49
3) наиболее полным и всесторонним образом учитывать суще
ственные взаимосвязи и взаимодействия между частями систе
мы, их влияние на результаты ее деятельности;
4) принимать во внимание внешние условия функционирования
системы, определять, каким образом воздействует на нес окру
жающая природа и общественная среда;
5) выделять определяющие факторы, от которых главным обра
зом зависят действие системы и ее результативность;
6) учитывать как благоприятные, так и неблагоприятные, как бли
жайшие, так и отдаленные последствия использования, приме
нения системы.
В научной литературе наряду с понятием «системный подход»
используется понятие «комплексный подход». Иногда встречает
ся и выражение «системный, комплексный подход». Таким образом,
термины «системность» и «комплексность» употребляются как си
нонимы, хотя между ними есть определенные различия. Понятие
«системность» характеризует в первую очередь целенаправлен
ность, упорядоченность, организованность, тогда как понятие «ком
плексность» в большей мере отражает взаимосвязаипость, взаимо
обусловленность, разносторонность, широту охвата проблемы.
Понятие «системность» в некотором смысле шире, чем «комп
лексность»: оно в одинаковой мере охватывает связи внутри од
ного уровня (горизонтальные) и между разными уровнями (вер
тикальные), тогда как комплексность, понимаемая как требование
учитывать взаимосвязанные факторы, влияющие на проблему (си
стему), охватывает преимущественно связи одного или смежных
уровней иерархической структуры данной системы.
Системность в большей степени отображает единство, целост
ность, обусловленные целевой ориентацией, направленностью на
решение общей задачи, а основу комплексности составляет внут
ренняя общность, учет взаимодействия отдельных элементов и их
взаимозависимости, вытекающей из структуры системы.
Так как понятие «системный подход» охватывает, включает и
комплексный подход и одновременно более тесным образом свя
зано с ключевым термином «система», термин «системный под
ход» более применим и шире распространен в науке.
Как уже отмечалось, категория «системный подход» обладает
высокой степенью общности с философской категорией «диалек
тический метод познания». О наличии такой общности свидетель
ствует следующая характеристика сущности диалектического под
50
хода, заимствованная из работы В.И. Ленина «Еще раз о коопера
ции»: «Диалектика требует всестороннего учета соотношений в их
конкретном развитии, а не выдергивания кусочка одного, кусочка
другого... Чтобы действительно знать предмет, надо охватить, изу
чить все его стороны, все связи и опосредования. Мы никогда не
достигнем этого полностью, но требование всесторонности пре
достережет нас от омертвения. Это во-первых. Во-вторых, диалек
тическая логика требует, чтобы брать предмет в его развитии, «са
модвижении» (как говорит иногда Гегель), изменении».
Как следует из самого названия, термин «системный подход»
теснейшим образом связан с понятием «система». Это исключитель
но широко используемое в научной, политической, публицистичес
кой литературе понятие довольно многозначно и трактуется различ
ным образом. Слово «система» применяется для обозначения мно
гих видов объектов, процессов, явлений, представляющих как
объективную реальность (физические, экономические, политичес
кие системы), так и отвлеченные построения, информационные
образы (система взглядов, убеждений). В широком смысле слова
согласно приведенному выше определению система есть совокуп
ность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой частей,
элементов, образующих единое целое.
В теории управления система чаще всего понимается как объект
управления (управляемая система), как субъект управления (система
управления, управляющая система) и как совокупность субъекта и
объекта управления (в экономике это — хозяйство страны, региона,
отрасль экономики, предприятие, домашнее хозяйство).
Приведем отдельные, наиболее известные, употребляемые в
научной литературе по управлению определения термина «систе
ма», позволяющие получить комплексное представление об этом
понятии:
• Система есть нечто целое, абстрактное или реальное, состоя
щее из взаимосвязанных и взаимодействующих частей.
• Система — это набор объектов, обладающих данными свой
ствами, и связи между объектами и их свойствами.
• Система представляет совокупность объектов, объединенных
регулярным взаимодействием или взаимной связью.
• Система — взаимосвязанный комплекс функционально соотне
сенных компонентов.
• Понятие «система» определяется точкой зрения человека, ис
пользующего это слово.
51