Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
них условий. Прогнозы служат инструментом оценки возмож
ных результатов принимаемых управленческих решений.
• Планирование есть установление будущего состояния управ
ляемого экономического объекта (системы), путей и способов
достижения этого состояния и потребных для этого ресурсов.
Планирование представляет неотъемлемую часть и функцию
управления, присущую в том или ином виде любой управляе
мой экономике. Одной из распространенных форм, функций
планирования является экономическое программирование,
т. е. разработка комплексных программ и проектов, посредством
которых реализуется управление решением социально-экономи
ческих и научно-технических проблем, управление инвестици
ями и инновациями.
• Организация — центральная функция управления, которую
иногда отождествляют с управлением в целом, что нельзя при
знать правомерным. Сущность организации состоит в упорядо
чении, согласовании, регламентации действий группы людей,
работников, осуществляющих совместную деятельность. Орга
низацию называют также координацией, такое название боль
ше соответствует смыслу организации как функции управления.
С организацией связана близкая ей функция формирования
организационных структур управления, характеризующих
организационное построение, структуру, принципы создания,
функционирования, управления предприятиями, учреждениями,
организациями. Организация, координация экономических про
цессов распространяет свое действие и на их оперативное ре
гулирование.
• Мотивация (стимулирование) есть функция управления, со
путствующая организации и заключающаяся в материальном
поощрении работников, трудовых коллективов с целью повы
шения результативности их деятельности.
• Учет — это документальная фиксация материального и финан
сового состояния объекта управления, располагаемых ресурсов
объекта, материальных ценностей, денежных средств, собствен
ных долгов и подлежащих возврату объекту чужих долгов.
• Контроль представляет активное слежение за исполнением
принятых управленческих решений, управляющих воздействий,
а также за соблюдением законов, правил, норм экономическо
го поведения, хозяйственной деятельности. Контроль реализу-.
ет обратную связь в управлении.
22
• Оперативное регулирование есть текущее, практически не
прерывное воздействие субъекта управления на объект, обус
ловленное возникновением ситуаций, внешних условий, кото
рые не были учтены в прогнозах, планах, программах.
Соединение перечисленных функций управления воедино при
водит к образованию так называемого хозяйственного механиз
ма управления, или просто хозяйственного механизма. Механизм,
понимаемый как совокупность функций управления, вместе с ре
ализующим их аппаратом управления, т. е. службами управле
ния и их работниками, образуют вместе систему управления эко
номическими объектами.
Определим место программно-целевого метода управления, а
в более широком смысле — программно-целевой методологии в
системе управления-экономикой исходя из функций управления,
с которыми наиболее тесно связан программно-целевой подход.
Программно-целевое прогнозирование образует ветвь более
общего социально-экономического прогнозирования. Функции
программно-целевого прогнозирования сводятся к составлению и
использованию в управлении целевых прогнозов. На основе по
строения и сравнения прогнозных сценариев состояния программ
ной проблемы в се инерционном развитии (экстраполяционнос
прогнозирование с учетом сложившихся тенденций) и с учетом
мер программного воздействия (вариантное программно-целевое
прогнозирование) формируется первичное суждение о возможно
сти и сроках решения программной проблемы и предпочтениях
разных вариантов программных действий, мероприятий. Таким
образом, программно-целевое прогнозирование служит инструмен
том выработки и обоснования программной стратегии, формиро
вания первичного представления о возможных, достижимых уров
нях решения программной проблемы.
Как отмечено в представленном описании основных функций
управления экономикой," с программно-целевым управлением наи
более тесным образом связано социально-экономическое плани
рование. В составе этой функции выделяется се наиболее значи
мая ветвь, именуемая программно-целевым планированием, или
экономическим программированием.
При наличии государственных планов экономического и соци
ального развития, распространяющихся на всю экономику в целом,
охватывающих все отрасли и регионы, программно-целевой метод
планирования применяется к разработке разделов плана, облада
23
ющих выраженной целевой ориентацией и имеющих программ
ный характер. Однако программно-целевым планированием в пря
мом смысле слова принято считать разработку и осуществление
целевых программ, включаемых в состав народнохозяйственного
плана или дополняющих план.
В странах с индикативной системой, т. е. не директивного об
щегосударственного, планирования, целевое программирование
охватывает область экономики, на которую государство способно
оказывать непосредственное плановое воздействие через механизм
государственных плановых заказов. Инструментом такого воздей
ствия служат целевые программы, финансируемые из средств го
сударственного бюджета.
Во многих работах по программно-целевому подходу в управ
лении отсутствует явное различие программно-целевого управле
ния и разработки целевых (комплексных) программ. Вследствие
этого программно-целевой метод воспринимается как способ по
строения целевых программ разного вида и уровня, отображаю
щих в своем единстве программно-целевое планирование. Такое
сведение области применения программно-целевого управления к
одному, хотя и крайне важному, объекту планового управления
экономикой нельзя признать состоятельным, оно значительно су
жает сферу использования программно-целевого метода и тем са
мым в некоторой степени трансформирует представление о его
сущности.
Между тем, как следует из теоретических представлений о со
держании метода и практики его применения, программно-целе
вое управление выходит за пределы разработки и реализации це
левых программ, распространяет свое действие на ряд других сфер
и областей планово-управленческой деятельности.
Основные черты программно-целевого метода проявляются в
управлении крупными социально-экономическими проектами, при
составлении координационных планов работ, выполняемых по
единой тематике и проблематике. Координационные планы широко
распространены при осуществлении технических, строительных,
экологических проектов, комплексных научных исследований,
составляются Путем сочетания мероприятий и заданий, согласо
ванных во времени и по исполнителям, что присуще программ
ному методу.
Программно-целевой метод применяется в ходе разработки и
реализации указов, правительственных постановлений и решений
24
по отдельным проблемам, возникающим в экономической и соци
альной сфере. Такие документы имеют целевой, проблемный ха
рактер, они включают комплекс мероприятий и адресных заданий
по осуществлению крупных задач хозяйственного строительства,
решение которых не было предусмотрено предыдущими решени
ями.
В области организации управления экономическими объек
тами, предприятиями и учреждениями программно-целевой метод
проявляется в форме создания проблемно-ориентированных
организационных структур управления. В таких структурах
организационные звенья и ячейки формируются в соответствии с
теми целевыми задачами, которые необходимы для решения дан
ной проблемы, достижения поставленной цели. Целевой признак
выступает в этом случае в качестве основного структурообразую
щего фактора, имеющего приоритет перед факторами отраслево
го, регионального и функционального характера, в соответствии
с которыми чаще всего формируются организационные структу
ры в сложившейся традиционной практике. Хотя применение про
граммных, проблемно-ориентированных структур управления не
должно носить, на наш взгляд, всеобщего характера и требует
сочетания с другими методами и подходами, эта форма использо
вания программно-целевого метода закономерна и далеко не ис
черпала своих возможностей улучшения организации управления.
Особой областью применения программно-целевого метода
управления служит разработка концепций социально-экономи
ческого развития хозяйства всей страны и крупных регионов на
долговременную перспективу, сочетающая формы прогнозирова
ния и перспективного планирования. При разработке таких кон
цепций применение программно-целевого метода способствует
приданию им целсориснтирующсго характера и элементов про-
грамности.
Следует также упомянуть использование программно-целевой
методологии при разработке коплексных программ осуществле
ния экономических реформ, преобразования системы управле
ния экономикой, преодоления кризисных явлений и ситуаций в
масштабе страны, регионов, отраслей, отдельных звеньев эконо
мики.
Наиболее глубоко и последовательно программно-целевой ме
тод проявляется в разработке и практической реализации обшир
ной совокупности целевых программ решения народнохозяй
25
ственных проблем социального, экономического научно-тсхничсс-
кого, регионального, организационного характера. Это централь
ное, основное поле приложения данного прогрессивного метода
и самый эффективный способ концентрации усилий на решении
важнейших социально-экономических проблем в тех областях, где
традиционные способы управления не обеспечивают выхода из
ситуации, породившей проблему, и преодоления самой проблемы.
Необходимо отметить, что эффективность программно-целево-
го метода управления как способа решения насущных проблем по
средством разработки и реализации программно-целевых комплек
сов (в виде целевых программ, проектов, программных проблемно-
ориентированных структур) достигается только при строгом
соблюдении принципов программно-целевого управления, сочета
нии присущих ему свойств, качеств. Неполное соблюдение про
граммных принципов, непоследовательная реализация методологии
и технологии целевого управления созданием программных комп
лексов приводит к дискредитации программно-целевого метода
управления, что часто наблюдается в экономической практике.
Наиболее уязвимая черта программно-целевого метода управле
ния — жесткое требование соответствия намечаемых программных
целей располагаемым и предвидимым ресурсам, необходимым для
их достижения. Слишком часто приходится встречаться с так назы
ваемым программно-целевым управлением, ориентированным на
цели, не подкрепленные реальными ресурсами. Мероприятия таких
«программ» срываются уже в начальной стадии их реализации, в
результате чего рушится весь первоначально кажущийся стройным
программно-целевой комплекс, исключительно чувствительный к
строгому соблюдению программного расписания мер и действий,
ведущих по замыслу к достижению программной цели.
1.3. ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ - ОСНОВНОЙ
ИНСТРУМЕНТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
Лежащая в основе программно-целевого управления методоло
гия, базирующаяся на системном, комплексном подходе к управ
лению социально-экономическими объектами и процессами, ис
26
пользует разные инструменты управленческого воздействия. Вне
зависимости от вида способов, инструментов реализации про
граммно-целевого метода управления они должны обеспечивать
интеграцию целенаправленных действий по решению проблем,
совместное участие разных регионов, отраслей, ведомств, органи
заций, функционирующих в условиях рыночных отношений и
многообразия форм собственности.
Подобная интеграция требует не только взаимодействия участ
ников решения единой проблемы, координации их действий в
пространстве и во времени, но и привлечения ресурсов, исполь
зования ресурсных возможностей разных субъектов-участников,
включая государство, регионы, корпорации, предприятия, другие
организации.
Как следует из теоретических исследований и подтверждено
многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее
удачной формой реализации программно-целевого подхода в уп
равлении объектами и процессами социально-экономической при
роды, самым универсальным инструментом программно-целево
го управления экономикой служат целевые программы.
Понятие «целевая программа», ранее использовавшееся под
названием «целевая комплексная программа», представляет основ
ную, исходную категорию программно-целевого планирования и
управления, поэтому его трактовке уделяется много внимания в
научной, учебной литературе по вопросам программно-целевого
управления и в официальных нормативно-правовых документах,
регулирующих процессы разработки и реализации целевых про
грамм.
В подавляющем большинстве работ по теории и методологии
программного планирования их авторы предлагают разные опре
деления этого понятия, хотя различия предлагаемых формулиро
вок за редким исключением не носят принципиального характе
ра. Отдельные авторы специально концентрируют внимание на
термине «целевая программа» и анализе того смысла, который
вкладывают в этот термин разные исследователи программно-це
левого управления. Характерно, что объектом анализа при этом
служит не одно и то же по названию понятие, а целый спектр на
званий, включая такие, как «программа», «целевая программа»,
«федеральная целевая программа», «целевая комплексная програм
ма», «государственная программа», «межотраслевая программа»,
«региональная программа», «социально-экономическая програм
27
ма», «президентская программа». Эти понятия не вполне идентич
ны, но их объединяет общее ключевое базисное понятие «целе
вая программа».
Нормативное, установленное законодательными актами опре
деление, относимое к федеральным целевым программам, содер
жится в документе «Порядок разработки и реализации федераль
ных целевых программ и межгосударственных целевых программ,
в осуществлении которых участвует Российская Федерация», ут
вержденном постановлением Правительства РФ, принятом в
1995 г. Согласно этому документу «федеральные целевые програм
мы... представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям
и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
опытно-конструкторских, производственных, .социально-экономи
ческих, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
обеспечивающих эффективное решение задач в области государ
ственного, экономического, экологического, социального и куль
турного развития Российской Федерации» (см. Приложение I).
Подобное определение отражает важный признак целевых про
грамм, заключающийся в том, что они представляют комплекс
взаимоувязанных мероприятий самой разной природы, обеспечи
вающих решение различных социально-экономических задач раз
вития. Вместе с тем, так как определение относится к одному клас
су программ — федеральным, оно не обладает достаточной общ
ностью и не может быть целиком перенесено на другие виды,
классы целевых программ. Ограниченность приведенного опреде
ления состоит в том, что подчеркнутая в нем ориентация программ
на «эффективное решение задач развития» лишена определенно
сти и не отражает целевой направленности программ на решение
насущных проблем, не решаемых другими способами.
В то же время приходится признавать, что столь общее поня
тие, как «целевая программа», вполне допускает возможность ва
риаций его трактовки при условии, что при этом сохраняется ос
новной смысл анализируемого термина, воплощенный в поняти
ях «программа» .и «цель». В свете сказанного попытки сведения
понятия «целевая программа» к однозначно трактуемому призна
ку нельзя считать плодотворными. По аналогии с программно-
целевым методом планирования это комплексное понятие, харак
теризуемое рядом признаков, среди которых можно и нужно вы
делять ведущие, определяющие.
28
В число таких признаков вовсе не обязательно включать дирек-
тивность программных мероприятий, характеризуемых как адрес
ные задания, подлежащие исполнению определенными лицами и
организациями. Такие директивные, «приказные» программы воз
можны, но в условиях экономической либерализации и рыночных
отношений реализация программных мероприятий обеспечивает
ся не столько административным распорядительством, сколько
экономическими рыночными механизмами, ориентирующимися на
интересы и стимулы.
Следует различать понятие программы, трактуемое с содержа
тельных позиций, и представление о программе как о документе,
в котором зафиксировано ее содержание. К сожалению, такое не
обходимое различие не подчеркивается в явном виде в ряде встре
чающихся в научной литературе формулировок целевых программ.
Нечеткость трактов'ки целевых программ частично обусловлена
стремлением отдельных авторов ввести в определение програм
мы признаки, которые скорее характеризуют назначение и функ
ции программ, чем их свойства.
В самом общем виде целевая программа представляет сово
купность намеченных к планомерному проведению, согласованных
по содержанию, скоординированных в пространстве и во време
ни, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (дей
ствий), направленных на решение насущной проблемы, которое не
может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для
достижения поставленной цели.
В этом несколько пространном определении подчеркиваются
следующие признаки, свойства целевых программ:
• программность, характеризуемая наличием плана проведения
комплекса взаимосвязанных, согласованных программных дей
ствий;
® цслсориентированность, выражаемая направленностью про
граммных мер на достижение цели в виде решения единой,
общей проблемы;
• комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечи
вающих решение программной проблемы;
• ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программ
ных действий ресурсами в необходимом количестве, концент
рацией ресурсов в рамках программы;
® результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что
успешное решение программной проблемы не может быть до
29
стигнуто другими, непрограммными способами, без проведе
ния программных мер и сосредоточения ресурсов.
Предложенное обобщенное определение целевой программы,
как и любое другое краткое концентрированное определение не
способно вместить в себя многообразие определяющих програм
му признаков, поэтому оно нуждается в дополнительных коммен
тариях, пояснениях.
Прежде всего, зафиксированное в самом определении програм
мы условие ее планомерного осуществления подчеркивает бли
зость, родство программы и плана, проявляющееся в том, что и
план и программа представляют модель, образ будущих действий,
требуют согласования цели этих действий с ресурсами, исполни
телями, сроками проведения. В то же время программу следует
рассматривать как самостоятельный, относительно обособленный,
точнее, обладающий специфическими особенностями продукт
плановой деятельности.
Довольно часто в определении целевых программ подчеркива
ется, что они представляют комплекс мероприятий и адресных
заданий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуще
ствления. Такая формулировка конкретизирует'определение про
граммы, придает ему большую четкость и ясность. Однако конк
ретизация достигается за счет потери общности. Все дело в том,
что конкретное адресование программных мероприятий исполни
телям присуще не веем программам, так же, впрочем, как и пла
нам. В отдельных случаях программа разрабатывается без указа
ния исполнителей программных мероприятий. Такая ситуация
имеет место, если программа призвана служить целевым ориен
тиром действий, тогда как установление круга их исполнителей
выходит за рамки программы. Достаточно типична ситуация, ког
да состав исполнителей определяется вне программы на основе
действия рыночных механизмов привлечения в форме договоров,
контрактов, закупок.
Адресная привязка мероприятий программы к исполнителям
обычно производится только в тех случаях, когда программа фор
мируется в виде директивных заданий, что характерно лишь для
чисто исполнительских программ, реализуемых на распорядитель
ной основе.
В свете указанных факторов в представленном выше опреде
лении целевой программы фиксируется более общее положение,
согласно которому программа включает совокупность скоордини
30
рованных, взаимосогласованных действий, поскольку формы со
гласования и координации, степень директивности программных
мероприятий могут отличаться в зависимости от вида и назначе
ния программы.
Многие авторы в целях придания определению программы вы
сокого уровня конкретности концентрируют внимание на том, что
программа представляет полный комплекс социально-экономичес
ких, производственно-технологических, научно-технических, орга
низационно-хозяйственных, природоохранных мероприятий, на
правленных на решение народнохозяйственной проблемы. Включе
ние в определение программы перечисления видов мероприятий и
указание на полноту их комплексов в принципе не вызывает возра
жений. Однако прямое перечисление видов программных меропри
ятий не гарантирует полноту их видового охвата, ведь в конкретной
программе может оказаться необходимым мероприятие, выходящее
за пределы представленного перечня. К тому же виды и природа
мероприятий, целенаправленных действий, осуществляемых в эко
номике (это обычно процессы производства, распределения, обме
на, потребления, управления) достаточно хорошо известны и указа
ние их в определении программы не вносит в этом смысле ничего
принципиального нового. Принципиальным здесь является указа
ние на потребность осуществления всего комплекса разнохарактер
ных по виду мероприятий, необходимых для решения программной
проблемы. Именно это обстоятельство и учтено в предлагаемом
определении программы.
Следует обратить внимание на тот немаловажный факт, что
полнота комплекса программных мероприятий характеризуется пе
только их видами, но и глубиной охвата. Наряду с мероприятия
ми «первого эшелона», непосредственно направленными на реше
ние целевой задачи, требуется осуществить мероприятия «второ
го эшелона», обеспечивающие проведение первых и так далее с
учетом цепных связей. До какой глубины надо прорабатывать про
грамму, какие уровни связей учитывать — этот вопрос важен не
только для построения полного комплекса мероприятий, но и оп
ределения полного объема потребных ресурсов.
В связи с этим существует довольно сложная, трудно разреши
мая в теоретико-методологическом аспекте и чрезвычайно важная
в практическом плане с точки зрения установления всего объема
ресурсных потребностей программы задача установления глуби
ны, конечной протяженности цепных связей, которые нсобходи-
31