Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
мо учитывать в целевых программах. Ведь каждое программное
мероприятие «тянет» за собой новые, другие мероприятия, дей
ствия, которые надо проводить для их обеспечения. В итоге обра
зуется цепь, которую надлежит ограничить, доведя до определен
ных звеньев, тогда как последующие должны находиться вне дан
ной программы. Решение этой проблемы не есть предмет
определения программы, оно должно быть найдено в методике раз
работки программ. Поэтому указание в определении программы
на то, что она представляет «полный» комплекс мероприятий при
всей его привлекательности, не вносит дополнительной содержа
тельности в само определение.
Отдельные авторы и даже методические положения фиксиру
ют в определении программы межотраслевой, а то и межрегио
нальный характер проблемы, йа решение которой она ориентиро
вана. Действительно, целевые программы чаще всего направлены
на решение проблем межотраслевой природы. Тем не менее от
раслевые программы, т. с. программы решения отраслевых про
блем, имеют право на существование, так же как и региональные.
Если же иметь в виду необходимость привлечения к решению
проблемы ряда отраслей, министерств и ведомств, что имеет мес
то при осуществлении программ, то, несмотря на очевидность и
важность этого признака, его включение в определение програм
мы не представляется обязательным. Практически решение любой
крупномасштабной проблемы требует участия многих отраслей
экономики (организаций этих отраслей).
Подавляющее большинство исследователей программно-целс-
вого планирования и управления включают в определение про
граммы признак ее целенаправленности на решение определенной
проблемы. С этих позиций утверждение, что «целевая програм
ма — это совокупность мероприятий, направленных на решение
народнохозяйственной проблемы», следует признать квинтэссен
цией определения программы, а проблемную ориентацию меро
приятий — ее главным признаком.
Важную роль в теории и методологии программно-целевого
планирования играет вопрос о соотношении понятий «программа»
и «план». В научной литературе прошлых лет вопрос о соотноше
нии этих понятий оживленно дискутировался. При этом основным
объектом научных споров был поиск ответа на вопрос: «Какими
признаками, свойствами программа отличается от плана?», а под
планом неправомерно рассматривался только директивный госу
32
дарственный. По нашему убеждению, нет того единственного при
знака, который заведомо присущ программам, но не присущ пла
нам в широком понимании слова. В той или иной мере план об
ладает всеми признаками программности, но мера проявления
программных свойств, их «концентрация» в программе намного
выше, чем в плане, что и позволяет выделять ее как относительно
самостоятельный обособленный объект планирования и управле
ния.
Кроме того, неправомерно само противопоставление планов и
программ, неявно проявляющееся в исходной постановке вопро
са. Кардинальный принцип, который должен быть положен в ос
нову теории программного планирования и управления, состоит
в том, что планы, в широком смысле этого слова, сеть общее про
явление планомерности функционирования и развития, присущей
в той или иной форме и степени любой экономике, тогда как про
грамма — частное проявление планомерности в рамках решения
локальной проблемы.
Рассмотрим более конкретно признаки, отличающие целевую
программу от плана в его самом общем представлении, как жела
емой намечаемой модели будущего состояния и путей, способов
достижения этого состояния.
Во-первых, программа ориентирована на решение одной, пусть
даже очень крупной социально-экономической проблемы, тогда
как план призван решать комплекс задач экономического и соци
ального развития планируемого объекта. В этом смысле програм
ма представляет своего рода «одноцслсвой», проблемно-ориенти
рованный план, обладающий более узкой и четко очерченной це
левой областью по сравнению с планом того же уровня, масштаба.
В аспекте данного признака программа ближе всего стоит к от
дельному проблемному разделу плана, имеющему программный
характер.
Во-вторых, существуют заметные различия между формой, в
которой составлены программы и планы, и языком, которым они
написаны. План выражен преимущественно в терминах значений
плановых показателей, которые должны быть достигнуты в кон
це планового периода или в определенные фиксированные момен
ты времени в течение планового периода. Программа представле
на в основном набором мероприятий, последовательных действий,
которые должны быть осуществлены в течение программного пе
риода, с тем чтобы достичь требуемых целевых показателей. План
2 Планирование и управление
33
в основном выражает конечный итоговый результат деятельнос
ти, а программа —• еще и детальное видение способов и проце
дур самой деятельности. В этом смысле программа требует более
детализированной разработки, анализа всей программной траек
тории во времени наряду с намечаемыми конечными результата
ми, на которые она ориентирована. Программа в данном аспекте
имеет определенные черты схожести с техническими, инноваци
онными, инвестиционными проектами, техническим проектом
нового объекта и может быть по аналогии названа «экономичес
ким или социально-экономическим проектом» (такой термин
используется в практике зарубежного программирования). Если
план представлен преимущественно в форме таблиц показателей,
то для программы характерны такие формы выражения, как сете
вой график, координационный план, перечень мероприятий и за
даний.
С теоретических позиций необходимо выделить еще одно яв
ное отличие программы от плана. Планы имеют четкий, заранее
определенный плановый период, зависящий только от вида плана
(пятилетний, годовой, квартальный, месячный). Таким образом,
сроки начала и завершения плана не находятся во власти его раз
работчиков. Продолжительность программы, сроки ее начала и
завершения не заданы заранее жестким образом, а устанавлива
ются заказчиками и разработчиками программ, органами, утвер
ждающими программу.
В определенной мере программы отличает от планов способ
организации их разработки и реализации. Если планы разрабатыва
ются постоянно действующими плановыми органами (то же отно
сится и к управлению реализацией планов), то для разработки про
грамм и управления их реализацией характерно создание специаль
ных структур, которые могут носить временный характер.
Несмотря на ряд отличий программ и планов их общность значи
тельно более высока. Особенности программ как специфической
формы планового управления ни в коей мере не отменяют того, что
они представляют одно из проявлений плановой деятельности. Сте
пень близости программ и планов настолько велика, что целевую
программу можно называть проблемно-ориентироваиным планом.
Сущность и содержание целевых программ проявляются не
только в их признаках и свойствах, но и в той роли, которую они
призваны играть в управлении экономикой, в планово-управлен
ческих функциях, реализуемых посредством разработки и реали
зации программ.
34
Целевые программы являются средством повышения научной
обоснованности планово-управленческих решений благодаря тому,
что усиливают их целевую ориентацию, углубляют проработку
способов и вариантов путей достижения долговременных целей,
позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями,
дают более детальное представление об этапах последовательно
го решения проблем.
Основное назначение целевых программ — ускорить социаль
но-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важ
ных проблем экономического и социального развития, сократить
сроки достижения тех целей и целевых ориентиров, которые име
ют первостепенный характер для общества в целом и отдельных
сфер общественного производства на данном этапе, в сложивших
ся условиях. В свете этой главной задачи целевые программы слу
жат средством реализации принципа ведущего звена в управлении,
создания приоритетов стратегически важных для экономики стра
ны, региона, отрасли линий развития, обеспечения структурных
сдвигов, обусловленных требованиями интенсификации производ
ства, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлени
ях научно-технического и социального прогресса.
Рассматриваемые программы являются эффективным сред
ством комплексного, всестороннего решения проблем, призваны
обеспечивать возможность полного охвата всех мер, необходимых
для решения проблем и согласования действий по достижению
программных целей в пространстве и во времени. Одновременно
разработка целевых программ представляет способ установления
полной совокупности ресурсных потребностей народнохозяйствен
ной проблемы.
Целевые программы призваны стать самым дейс твенным сред
ством координации деятельности отдельных отраслей, ведомств,
организаций при решении проблем межотраслевой и межрегио
нальной природы, когда целевой задаче присущ народнохозяй
ственный, общегосударственный характер, а достижение цели
требует совместных усилий значительного количества разноведом
ственных и разноподчиненных организаций. Применение целевых
программ должно позволить найти эффективный путь решения
важнейших социально-экономических проблем.
Переход российской экономики к рыночным отношениям, фор
мам и методам хозяйствования обусловил повышение роли целе
вых программ как инструмента планирования, способного в оп
ределенной мере восполнить пробел в управлении экономикой,
35
образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее систе
мы директивных государственных планов. Целевые программы
призваны принять на себя функции управления экономикой в той
части, в которой их пс способны реализовать государственные
механизмы рыночного регулирования и механизмы саморегулиро
вания. С помощью целевых программ государство в лице феде
ральных, региональных, муниципальных органов способно оказы
вать значительное воздействие на развитие экономики в соответ
ствии с государственными, общественными интересами в целях
решения проблем, затрагивающих судьбы большинства людей.
В то же время, при всей важности и действенности целевых
программ как универсального инструмента управления и способа
разрешения проблемных ситуаций, следует понимать, что с их
помощью невозможно обеспечить реализацию всех целей, заме
нить другие, не менее важные инструменты управления экономи
кой. Чрезмерное увлечение целевыми программами, превышение
ограниченных масштабов их действия резко снижает результатив
ность самих программ.
1 .4. КЛАССИФИКАЦИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ.
ВИДЫ ПРОГРАММ
Разделение целевых программ на группы, виды, классы в со
ответствии с разными классификационными признаками рассмат
ривалось и предлагалось целым рядом исследователей программ
но-целевого управления. Несмотря на это общепринятая класси
фикация целевых программ так и не создана, что обусловлено в
первую очередь крайним разнообразием видов программ и мно
жеством характеризующих их признаков. Каждая целевая програм
ма, с одной стороны, настолько индивидуальна, а с другой — на
столько многогранна, что уверенное отнесение ее к одному опре
деленному виду чаще всего наталкивается на непреодолимые
трудности.
Дело в том, что одна и та же целевая программа может рассмат
риваться, например, и как социальная, и как научно-техническая,
и как внешнеэкономическая. Любые по типу целевые программы
являются в той или иной мере региональными и отраслевыми, так
36
как характеризующие их цели, задачи, мероприятия заведомо свя
заны с определенными территориями страны и отраслями эконо
мики;
Вместе с тем пусть даже не вполне четкая и однозначная клас
сификация целевых программ с использованием типичных клас
сификационных признаков, характеризующих их цели, задачи,
мероприятия, масштабы, временную протяженность, необходима
и полезна. Посредством такой классификации удается упорядочить
колоссальную совокупность разрабатываемых и применяемых
целевых программ, обозреть структуру этого множества, выделить
специфические черты методов разработки и управления реализа
цией разных видов программ.
Наиболее естественным следует признать разделение целевых
программ на классификационные группы в соответствии с их це
левой ориентацией, характером и природой проблем, которые при
званы решать программы. По виду целей, достижению которых
призвана служить программа, и типу решаемых программой про
блем выделяются следующие виды целевых программ:
• социальные (социально ориентированные) программы на
правлены на решение проблем социальной природы, повы
шение степени удовлетворения материальных и духовных по
требностей, рост уровня и совершенствование образа жизни,
изменение характера и облегчение условий труда, претворение
принципа социальной справедливости, уменьшение различий
и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения,
улучшение распределительных отношений, социальное обеспе
чение. К социально ориентированным относятся целевые про
граммы, непосредственно связанные с развитием культуры,
образования, здравоохранения, физической культуры и спорта,
обеспечением потребностей в жилье, коммунальных услугах,
коммуникациях, повышением доходов людей и семей, улучше
нием демографической ситуации, решением проблем переселе
ния, миграции, защитой социально уязвимых слоев населения;
• научно-технические, инновационные программы нацелены
на развитие фундаментальных и прикладных научных иссле
дований, продвижение в области научно-технического и техни
ко-технологического прогресса, освоение достижений науки и
техники, их применение в экономике с целыо повышения эф
фективности производства, качества продукции, товаров, услуг,
повышения их конкурентоспособности. К этому классу отно
37
сятся программы, направленные на решение важнейших науч
но-технических проблем, освоение и широкомасштабное вне
дрение принципиально новых видов техники и технологии,
комплексное осуществление крупных научно-технических про
ектов отраслевого и межотраслевого характера с охватом всего
цикла «наука — техника — производство — применение»;
• инвестиционные программы и крупные инвестиционные
проекты программного характера связаны с долговремен
ным, стратегическим вложением капитала с целью обеспече
ния устойчивого развития, роста экономического потенциала,
укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и
мировых рынках, создание предпосылок существования буду
щих поколений людей, повышения эффективности функциони
рования экономики. Программы этого класса охватывают ос
воение новых территорий, зон источников природных ресурсов,
создание, строительство крупных производственных объектов,
расширение производства прогрессивных видов продукции,
товаров, пользующихся повышенным спросом на рынках, ре
конструкцию, модернизацию, обновление основных средств
производства, развитие производственной инфраструктуры,
преобразование отраслевой структуры производства, ориенти
рованное на выпуск конечной продукции, развитие территори
ально-производственных комплексов;
• экологические программы ориентированы на бережное ис
пользование природных богатств^ охрану и предотвращение не
допустимого загрязнения земли, водного и воздушного бассей
на, Мирового океана, всемерное сохранение естественных при
родных условий существования людей, природовосстановлснис,
создание условий всемерного сохранения и поддержания рас
тительного и животного мира планеты;
• программы безопасности направлены на обеспечение и повы
шение уровня следующих видов безопасности:
оборонная (военная) безопасность, обеспечивающая подав
ление угрозы нападения и захвата территорий страны, нанесе
ния военных ударов, совершения террористических актов;
экономическая и финансовая безопасность, предусматри
вающая предотвращение экономических и финансовых кри
зисов, дефолта, обеспечение устойчивого функционирования
экономики, сбалансированность бюджетов всех уровней, по
давление угрозы превышения предельно допустимых (по
38
роговых) значений внутреннего и внешнего долга, последо
вательную ликвидацию угроз криминализации и коррумпи
рованности экономики;
предотвращение и ликвидация последствий чрезвычай
ных ситуаций природного и техногенного характера, созда
ющих угрозу нормальному существованию людей и функ
ционированию экономики, состоянию окружающей среды.
Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся
по виду цели и характеру решаемой проблемы, используется раз
деление программ по признаку способа действий, применяемых
путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назрев
шей проблемы. Во главу угла при подобной классификации про
грамм ставится объект действий, на преобразование которого на
правлены программные усилия.
По такому признаку могут быть выделены следующие виды
программ:
1) производственные, решающие задачи подъема, расширения,
увеличения производства определенных видов продукции, то
варов, услуг;
2) ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала,
эффективное использование и экономию затрат трудовых, ма
териальных, финансовых, информационных ресурсов, вовлече
ние в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, освоение не
традиционных ресурсных источников, комплексное, многоце
левое применение ресурсов;
3) отраслевые, ставящие своей задачей подъем, ускоренное раз
витие определенных отраслей и подотраслей экономики, отрас
левых производств;
4) территориальные (региональные), ориентированные на осу
ществление обширного комплекса действий, мер, обеспечива
ющих социально-экономическое развитие региона с учетом его
истории, национального состава населения, природных усло
вий, сложившейся ситуации, возникших проблем;
5) маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифициро
вать продвижение производимых товаров и услуг на рынки сбы
та, способствовать приобретению и потреблению Товаров, ак
тивизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сег
менты рынка;
39
6) организационно-управленческие, направленные на преобра
зование и качественное совершенствование управления эконо
мическими объектами, процессами, отношениями, модерниза
цию хозяйственного механизма, улучшение методов, техноло
гии и организации управления, перестройку организационных
структур, применение рыночных методов хозяйствования, ак
тивизацию использования системы экономических стимулов и
рычагов, улучшение способов организации трудовой деятель
ности;
7) внешнеэкономические, представляющие программы развития
внешней торговли, внешнеэкономического сотрудничества и
углубления мировых интеграционных процессов, осуществле
ния совместных проектов.
Указанные программы, отражающие в большей мере виды де
ятельности, связанные с достижением цели, чем сами цели, часто
применяются как подпрограммы представленных выше собствен
но целевых программ. Социальные, инновационные, инвестици
онные, экологические программы и программы безопасности яв
ляются целевыми в достаточно полном смысле этого слова, гак как
служат достижению конечных целей, удовлетворению конечных
потребностей. Производственные, ресурсные, отраслевые, марке
тинговые, организационно-управленческие, внешнеэкономические
программы призваны обеспечивать решение целевых задач, выте
кающих из конечных целей. В особом положении находятся ре
гиональные программы, совмещающие свойства программ первого
и второго вида.
Подчеркнем еще раз, что подобное разделение (полезное с об
щетеоретических позиций) содержит значительные элементы ус
ловности, не избавляет от пересечения, совмещения разных видов
программ. Попытки отнесения конкретных программ к определен
ному классу наталкиваются на труднопреодолимое препятствие —
в большинстве случаев программы имеют смешанный характер,
так как крупные экономические проблемы имеют и социальный,
и производственный, и научно-технический, и экономический, и
внешнеэкономический характер. Реально удалось выделить толь
ко два класса программ: научно-технические и региональные
(в том числе развития территориально-производственных комплек- '
сов), которые неплохо идентифицируются и для которых созданы
специальные типовые методики разработки.
40
По признаку временной протяженности (длительности дей
ствия) целевые программы принято разделять на следующие три
группы:
• долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет);
® среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет);
• краткосрочные (продолжительность до 3 лет).
Такое разделение комплексных программ не имеет принципи
ального значения с точки зрения методов и организации их разра
ботки, структуры и системы показателей. В определенной степе
ни протяженность программы во времени и отнесение ее по это
му признаку к одной из указанных групп все же оказывают
влияние на методику разработки целевых программ. Естественно,
что фактор неопределенности затрудняет детальную разработку
долгосрочных программ, тогда как краткосрочные программы до
водятся до конкретных мероприятий и показателей с использова
нием достаточно отработанных, надежных методов.
Обладает выраженной целесообразностью и предметностью
классификация целевых программ по признаку уровня их при
надлежности или сферы, охватываемой действием программы.
Группирование программ по уровням масштабности и значимос
ти позволяет выстроить их иерархию. Четкая классификация про
грамм по этому признаку в научной литературе и в изданных, при
нятых методических руководствах отсутствует, по в определенной
мере разделение комплексных программ по уровню их значимос
ти и зоны действия практически имеет место. Так принято выде
лять следующие типы программ:
а) федерального уровня (федеральные программы), направленные
на решение народнохозяйственных проблем развития всей эко
номики страны и социальной сферы или се крупнейших реги
онов и распространяющие свое действие на все или многие
сферы общественного производства, отрасли, регионы страны;
б) уровня субъектов Российской Федерации (региональные про
граммы), призванные решать проблемы экономического и со
циального развития регионального уровня, охватывающие сво
им действием в основом экономику субъекта Федерации;
в) отраслевого уровня, направленные на решение проблем опре
деленной отрасли экономики и содержащие мероприятия пре
имущественно отраслевого характера;
41