Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
и практического осуществления целевых программ. В рыночной
капиталистической, как и в любой другой экономике, государство
не может быть безучастным наблюдателем периодически возни
кающих крупных и острых социально-экономических проблем,
кризисных ситуаций.
Не обладая ни правом, ни реальной возможностью решать эти
проблемы посредством централизованного директивного планиро
вания и административного распорядительства, государство при
бегает к использованию своих финансовых возможностей и
средств регулирования, стимулирования в форме государственно
организуемых и поддерживаемых целевых программ, позволяю
щих ослабить или снять проблемы, подавить кризисные явления.
Государство также использует программы как инструмент способ
ствования экономическому росту, увеличению национального бо
гатства, обеспечению безопасности.
Применительно к развитым странам с рыночной экономикой
правомерно утверждать о применении программно-целевого ме
тода и в планировании, и в управлении экономикой, понимаемом
как государственное регулирование. Инструментом планирования
в таких странах выступают ориентирующие общенациональные
планы — программы в виде индикативных планов, которые го
сударство не навязывает силой, но настоятельно рекомендует, свя
зывая их с внутренней и внешней государственной политикой.
Инструментом регулирования становятся государственные или
пользующиеся усиленной государственной поддержкой програм
мы, влияющие на структуру и размещение производства, экологию,
социальные процессы, доходы населения, а также программы пре
образований в системе управления экономикой.
С известной степенью условности правомерно утверждать, что
в период Великой депрессии 1930-х гг. США и другие капиталис
тические страны формировали программы выхода из экономичес
кого кризиса. В этот и последовавший за ним периоды зарожда
ются научно-технические, инновационные программы создания
радиолокационной, компьютерной, ракетной, ядерной техники
преимущественно военного назначения. Программы вооружений
стали первыми областями приложения методов программно-целс-
вого управления в их зрелых формах, в том виде, в котором такой
подход применяется и в нынешнее время.
Бурный всплеск программно-целевого планирования, управле
ния относится к периоду 1960-х гг. и связан с именем американ
122
ского министра обороны Роберта Макнамары, который попытал
ся перевести на программную основу не только планирование про
изводства и обновления вооружений в США, но и управление ро
дами войск. Во главу угла были поставлены цели военной (обо
ронной) доктрины США и программные способы их достижения.
В то время оборонные программы и в США, и в других странах,
входящих в противостоящие военные коалиции, обладали большой
популярностью. В последующем, по мере разрядки международ
ной напряженности, программный бум в области вооружений сни
зился, частично на смену программам вооружения пришли про
граммы разоружения.
Рассматриваемый период характеризуется не только всплеском
военных программ, но и последовательным расширением областей
применения социально-экономических программ. Еще в 1950-е гг.
зарождаются крупные международные экономические программы
помощи странам, пострадавшим от второй мировой войны. Пред
вестником таких программ была программа военной и экономи
ческой помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитле
ровской коалиции в период второй мировой и Великой Отечествен
ной войны.
Но после завершения войны направление помощи изменилось.
В число наиболее известных из такого рода программ вошла про
грамма помощи разрушенному войной хозяйству Западной Герма
нии со стороны США, получившая название «план Маршалла».
Впрочем, правомерно-утверждать о реализации в начале 1950-х гг.
в Федеративной Республике Германии программы подъема хозяй
ства, связываемой с именем ее создателя, министра экономики
Людвига Эрхарда, именуемой «немецким чудом». На другом кон
це Земли рождалась построенная на несколько иных концепциях
программа возрождения экономики Японии, названная «японским
чудом». Получают распространение международные программы
экономической помощи развивающимся странам. В последующем
многие из таких программ становятся двусторонними программа
ми экономического сотрудничества.
Особая роль в теории и практике зарубежного программно-це-
левого планирования и управления принадлежит программам ос
воения достижений науки и техники, которые допустимо называть
научно-техническими программами, или программами-проектами.
Отметим, что в сложившейся за рубежом программной термино
логии не наблюдается принципиальных различий между поняти
123
ями «программа» и «проект»; поэтому наименования «научно-тех
ническая программа» и «научно-технический проект», «инноваци
онная программа» и «инновационный проект», «инвестиционная
программа» и «инвестиционный проект» рассматриваются прак
тически как синонимы. Понятие «социально-экономический про
ект» применимо в равной мерс и к социально-экономическим про
граммам.
В зарубежной практике программам (проектам) отводится осо
бая роль как инструменту достижения согласованности и координа
ции действий участников решения единой общей целевой задачи вне
зависимости от их ведомственной принадлежности, региона распо
ложения, формы собственности. Объединяющим, цементирующим
средством служит в этом случае координационная программа
(план), формируемая заказчиком государственной программы или
назначенным им координатором, уполномоченным управляющим.
Программа скрепляется также системой договоров, контрактов, в
которых фиксируются взаимные обязательства участников выпол
нения совместного проекта.
Действенность и эффективность подобной программной коор
динации была блестяще подтверждена осуществлением проекта
«Аполлон» в США в период с 1960 по 1968 г., завершившегося
полетами к Луне и удачной высадкой человека на Луну в 1969 г. с
последующим возвращением на Землю.
Наряду с программами развития ракетной техники и освоения
космоса в США были разработаны и реализованы ряд программ
освоения наукоемких производств. В период с 1976 по 1980 г. осу
ществлена программа ослабления зависимости от импорта нефти
посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений
Аляски. В числе социальных программ выделяется выполненная
в период с 1985 по 2000 г. программа «Решение общенациональ
ной жилищной проблемы».
В экономически развитых странах, в первую очередь в США,
в практику управления на государственном, а затем и региональ
ном уровнях вошли социально-экономические программы, направ
ленные на решение крупных социальных, экологических проблем,
основанные на бюджетном финансировании. Программы стали
эффективным инструментом государственного управления рыноч
ной экономикой капиталистических стран, регулирования и допол
нения рынка, частично принимая на себя функции, которые вы
полняет государственное планирование в странах с централизован
но управляемой экономикой.
124
Наряду с направленностью на решение отдельных научно-тех
нических, социальных, производственно-экономических проблем
в ряде стран приобрели популярность и получили значительное
распространение программы развития отдельных регионов стра
ны, территориально-производственных, территориально-соци
альных, территориально-экологических комплексов. Эта ветвь
программно-целевого планирования и управления получила назва
ние регионального программирования.
Исторически региональное, программирование было первона
чально ориентировано на преодоление депрессивного состояния
отдельных регионов страны. Исследователи регионального про
граммирования за рубежом рассматривают его как систему цент
рализованных и децентрализованных перспективных программ
развития, предусматривающих активное воздействие государства
и региональных субъектов хозяйствования на формирование тер
риториальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедея
тельность в регионе.
В экономически развитых странах государственное программи
рование ставит своей главной целью рациональную организацию
экономики и социальной сферы региона посредством осуществ
ления мер экономического регулирования и государственной фи
нансовой поддержки программных мер, направленных на оздоров
ление экономики. К числу наиболее распространенных целевых
задач регионального программирования относятся:
• преобразование отраслевой структуры производства для повы
шения его эффективности и конкурентоспособности;
• обеспечение высокого уровня занятости, снижения безработицы;
• повышение уровня доходов населения региона;
® сдерживание инфляционных процессов.
В отдельных случаях региональное программирование приме
няется государством в целях сближения условий, уровня жизни в
разных регионах страны посредством проведения политики так
называемого бюджетно-налогового выравнивания. Подобное фис
кальное выравнивание имеет в виду применение государством мер
и использование бюджетных финансовых ресурсов с целью при
ближения показателей уровня жизни худших по природным и эко
номическим условиям территорий к среднему уровню. В этом
смысле региональные программы опираются на принципы бюд
жетного федерализма.
125
Наиболее давняя широко известная крупномасштабная регио
нальная программа — «Программа развития долины Теннесси»,
охватывающая территорию семи штатов США, связана с «новым
курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий
Великой депрессии. Управление программой осуществлялось спе
циальным государственным органом под названием «Админист
рация долины Теннесси», созданным по решению Конгресса США
на правах государственной корпорации. Администрации програм
мы были переданы на правах государственной собственности
объекты, попавшие в зону непосредственного воздействия про
граммы. Программа включила ряд проектов, в том числе строи
тельство каскада электростанций. С целью привлечения в регион
предпринимателей было осуществлено долговременное снижение
цен на электроэнергию. Составной частью программы стали раз
витие водной транспортной сети региона, создание искусственных
водоемов, мелиорация земель, ставшая предпосылкой подъема
сельского хозяйства.
В 1'950-е годы решением Конгресса США была принята феде
ральная программа развития района Аппалачских гор, распрост
раняющая свое действие на территорию 13 штатов с площадью 420
тыс. км2 и населением 19 млн человек. Центральный орган управ
ления программой — «Аппалачская региональная комиссия» в
составе губернаторов всех 13 штатов во главе с назначенным пре
зидентом представителем федерального правительства представ
лял специальное федеральное ведомство. О масштабах програм
мы позволяет судить тот факт, что годовые ассигнования на се
реализацию составляли 600 млн долл.
Программа формировалась как совокупность взаимосвязанных
отраслевых подпрограмм, привязанных к отдельным округам. На
их основе составлялись программы на уровне штатов, интегриру
емые в единую программу. Главным мероприятием Аппалачской
программы стало строительство автомагистралей, соединивших
труднодоступные части региона друг другом и с другими регио
нами. В итоге разрозненные территории стали единым производ
ственно-территориальным программным комплексом.
Государственное целевое программирование широко представ
лено и в странах Западной Европы, где ему также присуща реги
ональная направленность. Чаще всего региональные программы
ориентированы на улучшение социально-экономических условий
в так называемых отсталых регионах посредством вложения бюд
126
жетных средств в проекты переустройства этих регионов. В Гер
мании развитие более чем 2/3 земель осуществляется посредством
реализации целевых программ. Для новых федеральных земель,
вошедших в состав страны в результате объединения, выработа
ны и реализуются специальные целевые программы «Улучшение
региональной хозяйственной структуры», финансируемые на ос
нове субсидий федеральных и региональных бюджетов. Государ
ственные программы развития регионов широко представлены
в Великобритании, ими здесь охвачено свыше 40% территории
страны.
На основе анализа регионального программирования в разных
странах с рыночной экономикой можно прийти к выводу, что ре
гиональные целевые программы направлены в основном на реше
ние следующих задач:
1) создание промышленно-производственных комплексов;
2) развитие производственной и социальной инфраструктуры;
3) содействие развитию регионов с целью создания благоприят
ных условий для размещения в них новых производств;
4) обеспечение населения рабочими местами, решение проблем
трудоустройства и занятости;
5) проведение мер по охране и восстановлению окружающей
среды.
Из краткого описания опыта социально-экономического про
граммирования в странах с развитой рыночной экономикой видна
значительная степень общности проблем, решаемых программным
способом в этих странах и в России. Однако в силу гораздо более
обширных финансовых возможностей и меньшей масштабности
проблем они решаются в этих странах намного проще, чем в Рос
сии. Этому же способствует наличие значительного опыта реали
зации целевых программ в условиях рыночной экономики.
Вопросы и задания
для усвоения содержания главы 3
1. Когда и каким образом зарождалось программно-целевое
планирование и управление в Советском Союзе?
2. Охарактеризуйте основные советские целевые комплекс
ные программы.
127
3. Каковы успехи и неудачи разработки и осуществления со
ветских целевых комплексных программ?
4.. Чему учит опыт советского социально-экономического
программирования?
5. С чем связано и чем обусловлено применение программ
но-целевого планирования и управления в процессе пе
рехода российской экономики на рыночные формы и ме
тоды хозяйствования?
6. Каким образом изменились порядок и методика разработ
ки, утверждения и управления реализацией федеральных
целевых программ в России в связи с проведением ры
ночных реформ?
7. Какие ключевые федеральные целевые программы разра
ботаны, приняты и реализуются в России?
8. Охарактеризуйте систему финансирования целевых феде
ральных и региональных программ в России.
9. С какими проблемами приходится встречаться при раз
работке и реализации социально-экономических программ
в России?
10. Охарактеризуйте в общих чертах историю и опыт програм
мирования за рубежом.
11. В какой мере иностранный опыт программно-целевого
планирования и управления пригоден для России?
ГЛАВА 4. ПРОГРАММНОЕ
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ
В предыдущем описании сущности и содержания программно-
целевого метода и лежащей в его основе системной методологии
было показано, что формирование и обоснование целевых уста
новок намечаемых действий представляет главный признак про
граммно-системного подхода, лежит в основе программной мето
дологии. От того, насколько корректно, реально поставлены цели,
как они увязаны с решаемыми проблемами и возможностями ре
сурсного обеспечения, в первую очередь зависит успешность, на
дежность, результативность программно-целевого планирования и
управления.
Программное целеполагание, или целеустановление, — это
качественная и количественная постановка целей программы дей
ствий, построение упорядоченной иерархически организованной
совокупности целевых ориентиров, показателей, обоснование их
совместимости и достижимости с учетом наличия других про
граммных целей, ресурсных и иных ограничений.
Общие теоретико-методологические основы системного целе-
полагания как части управления большими и сложными система
ми представлены во второй главе книги. Как показано в этой гла
ве, цели управления социально-экономическими объектами в об
щем случае делятся на цели стабилизации, развития и обновления.
В известной степени это общее положение системного анализа
относится и к программно-целевому управлению. Вместе с тем
программное целеполагание обладает выраженной отличительной
особенностью, выделяющей его из более общего процесса уста
новления, определения целей управления.
Специфика программного целеполагания заключается в том,
что оно ставит своей непосредственной задачей определение це
лей, достижение которых позволяет решить поставленную про
граммную проблему. Именно поэтому данная разновидность це-
5 П л анирован ие и управление
129
леустановления названа программным или проблемно-ориенти
рованным целеполаганием.
4 .1 . СВЯЗЬ ПРОГРАММНЫХ ЦЕЛЕЙ
С ПРОГРАММНО РЕШАЕМЫМ И
ПРОБЛЕМАМИ
Целенаправленность программно-целевого управления на реше
ние насущных социально-экономических проблем предопределя
ет теснейшую связь программных целей с видом, масштабностью,
остротой существующих и вновь возникающих макроэкономичес
ких и микроэкономических проблем. Чем крупнее и сложнее про
блема, чем на большую часть экономики и социальной сферы она
распространяется, тем значимее и важнее цели, достижение кото
рых позволяет облегчить или снять проблему. Чем острее эконо
мическая и социальная проблема, тем выше должен быть темп
решения вытекающих из нее целевых задач.
В общем случае социально-экономической проблемой при
нято называть наличие несоответствия между наблюдаемым или
ожидаемым состоянием, положением экономических объектов,
процессов, отношений, участвующих в них лиц и желаемым, нор
мативным состоянием. Под нормативным здесь понимается со
стояние, определяемое общепринятыми, общепризнанными, зако
нодательно закрепленными или научно установленными и обосно
ванными нормами, уровнями производства, накопления, доходов,
потребления, условий существования и показателей состояния
людей, семей, социальных групп, населения. Естественно, что
наличие проблем характеризуется прежде всего отклонением от
норм в сторону недостаточности, хотя и избыточность (нежела
тельное превышение нормативных уровней) также способна иног
да создавать проблему.
Наличие проблем .чаще всего обусловлено превышением уров
ня заявляемых или объективно обусловленных производственных
и социальных потребностей над потенциально или реально воз
можным уровнем их удовлетворения. Сам по себе факт существо
вания проблем есть жизненная закономерность и даже играет в
определенном смысле положительную роль, так как возбуждает
130
интерес и стимулы к активной деятельности, направленной на
преодоление проблем. Вместе с тем проблемы мало приятны в том
отношении, что создают психологическое напряжение, неудовлет
воренность жизнью, дискомфорт.
В обширном ряду социально-экономических проблем особое
место занимают программные проблемы, требующие для свое
го решения применения программно-целевых методов, чаще все
го в виде разработки и реализации целевых программ. Основные
признаки таких проблем, как уже упоминалось, — их масштаб
ность и настоятельность, практическая невозможность решения
проблемы традиционными методами, без сосредоточения, концен
трации, дополнительного привлечения ресурсов, использования
специфических форм и методов организации, управления, оказа
ния государственной поддержки.
Четкие критерии выделения проблем, относимых к разряду про
граммных, не выработаны теорией и практикой программно-целе
вого управления. Для обоснованного установления принадлежно
сти проблем к классу программных необходим анализ генезиса, ис
тории возникновения проблемы и ее изменения во времени.
Проиллюстрируем это положение графически. Так как проблема
есть по определению разрыв между нормативным и реальным уров
нем удовлетворения определенной потребности (нормативным,
необходимым и складывающимся показателем состояния), то харак
тер изменения такого разрыва служит важным признаком программ
ности проблемы. На графике, изображенном на рис. 4.1, отображе
ны разные варианты изменения анализируемого разрыва.
Обычно наличие проблемы выявляется, когда обнаруживается
уже сложившийся начальный разрыв в точке t = 0. Последующее
наблюдение позволяет установить складывающиеся тенденции
изменения разрыва между показателями нормативного уровня
удовлетворения потребности, которые могут сами увеличиваться
во времени, и показателями реального уровня. Кривая (1) харак
теризует сближение уровней, кривая (2) — сохранение величины
образовавшегося разрыва, а кривая (3) отражает тенденцию к уве
личению разрыва во времени.
Тем не менее знания состояния проблемы в момент времени
t = tv когда надо установить необходимость решения проблемы на
программной основе, недостаточно для обоснованного вывода.
Требуется спрогнозировать последующее изменение показателей
131