Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
4) самоорганизация гражданского общества;
5) развитие предпринимательской инициативы;
6) либерализация экономических отношений;
7) сочетание государственного управления и регулирования с ры
ночными свободами;
8) ограничение монополизма и поддержка справедливой конкурен
ции на равных условиях.
Естественно, что реальное соблюдение этих условий и ограни
чений во многом зависит от последовательного соблюдения их
органами власти и степени, в которой их склонна поддерживать
активная часть народа страны.
Сконцентрируем теперь внимание на обзоре развернутой струк
турированной совокупности стратегических макроэкономических
целей России, обладающих программной природой.
4.2.1» С о ц и а л ь н ы е ц е л и
Как отмечено и обосновано в предыдущем изложении, про
граммные социальные цели российской экономики на перспекти
ву скромны и находятся в плену крайне ограниченных возможно
стей, обусловленных низкой величиной валового внутреннего про
дукта и национального дохода, необходимостью значительных
инвестиционных затрат на обеспечение подъема производства,
обновление основных средств, обеспечение безопасности.
Отсюда, с одной стороны, поневоле приходится вписывать це
левые ориентиры в узкие рамки решения неотложных задач в це
лях предотвращения роста социальной напряженности, обеспече
ния минимума социальных благ для тех слоев и групп населения,
которые не обладают способностью самообеспечения. С другой —
это государственная поддержка тех отраслей социальной сферы,
от которых зависит поддержание минимально необходимых жиз
ненных условий существования и обеспечение демографическо
го, трудового, интеллектуального потенциала России.
Цель смягчения, -ослабления дифференциации доходов и
благосостояния вытекает из образовавшегося в России колоссаль
ного разрыва между уровнем дохода и благосостояния слоя обес
печенных и слоя бедных. Как уже отмечалось, 10% самых обес
печенных людей России обладали в 2001 г. доходами, прсвышаю-
152
щими примерно в 15 раз денежные доходы 10% наименее обес
печенных людей, тогда как в экономически развитых странах с
рыночной экономикой такой разрыв не превышает 10. Величина
разрыва между денежным и имущественным состоянием, накоп
лениями богатых и бедных семей, людей в России еще выше.
Решение этой проблемы методами экспроприации богатства
зажиточных людей в пользу бедных или ограничения уровня до
ходов и накоплений противоречит принципам рыночной экономи
ки, нормам, выработанным современным мировым сообществом.
К тому же подобный подход не обеспечивает решения проблемы,
а способен лишь обострить социальную напряженность, о чем
свидетельствует опыт российской революции 1917 г. Поэтому
единственно возможная, реальная постановка цели — осуществ
ление государственной программы борьбы с бедностью, направ
ленной на подъем доходов и благосостояния примерно 30 млн рос
сиян, с тем чтобы значительно снизить разрыв между уровнем жиз
ни малообеспеченных и средних слоев.
Для достижения этой цели необходимо повышать минимальный
•размер оплаты труда, величину пенсий и других социальных по
собий, предоставлять льготы в объеме, определяемом возможно
стями государственного и местных бюджетов, внебюджетных фон
дов, а также законодательно устанавливаемых требований к учас
тию негосударственных, коммерческих организаций в решении
данной проблемы.
Цель государственной поддержки социально уязвимых сло
ев российского населения заключается в оказании материальной
и денежной помощи людям, семьям, которые в силу не зависящих
от них обстоятельств, условий попали или уже находятся в ситуа
ции, не дающей им возможности удовлетворить насущные жиз
ненные потребности. К этой категории относятся дети, многодет
ные и неполные семьи, инвалиды, лица, пострадавшие от стихий
ных бедствий, пораженные неизлечимыми и трудноизлечимыми
заболеваниями, престарелые, нуждающиеся в уходе, и другие ка
тегории российских граждан. Задача социального содействия этим
людям со стороны государства, негосударственных, благотвори
тельных организаций, фондов помощи заключается как в обеспе
чении дополнительных денежных доходов, предоставлении льгот,
так и непосредственно материальных благ и услуг.
Цели содействия поддержанию и развитию культуры, об
разования, здравоохранения, физической культуры и спорта,
153
вытекает из проблемы сохранения и наращивания демографичес
кого, трудового, духовного, информационного потенциала страны,
без чего невозможно обеспечить жизнь будущих поколений Рос
сии. Государство и общество обязаны во имя интересов настоящего
и будущего осуществлять вложения в так называемый человечес
кий капитал, характеризующий возможность и способность лю
дей к полноценной творческой, созидательной жизни на основе
приобретенных знаний, профессии, полученного опыта, приобще
ния к культурным ценностям, укрепления здоровья и духа.
Достижение этой социальной цели российского государства и
общества в нынешних условиях затруднено, так как удовлетворе
ние потребностей в культуре, образовании, здоровье на современ
ном уровне требует затрат, непосильных для государства. В то же
время Конституция РФ обязывает государство нести ответствен
ность за обеспечение указанных социальных запросов. Учитывая,
что высокая культура, полноценное образование, крепкое здоро
вье людей нужны не только самому государству с точки зрения
чисто государственных интересов, но столь же необходимы и са
мим людям, государство правомерно рассчитывает на участие
людей, семей своими собственными расходами и усилиями в куль
турном воспитании, обучении, поддержке здоровья, занятии
спортом.
В итоге постановка данной категории целей, уровня их дости
жения, определение меры участия государства в программах удов
летворения указанных потребностей обусловлены распределени
ем затрат между государством, негосударственными организаци
ями, домашними хозяйствами, заинтересованными людьми.
В условиях рыночной экономики отмечается стремление государ
ства к ограничению доли своих затрат на рассматриваемую груп
пу социальных целей. Одновременно увеличивается доля расхо
дов и ответственности за состояние культуры, образования, здра
воохранения, возлагаемая на заинтересованных в этом граждан
страны, производственных и общественных организаций, благо
творительных фондов.
Цель обеспечения потребностей в жилье и в коммунальных,
бытовых услугах относится к числу чрезвычайно трудно дости
жимых в России. В советской экономике эту задачу пыталось ре
шить государство, что в значительной мерс удавалось в отноше
нии ограниченного набора коммунальных услуг и в гораздо мень
шей степени — в решении жилищной проблемы. Последняя
154
рассматривалась в основном как задача наличия примерно 9 м2
жилой площади (15 м2 общей площади) в расчете на одного чело
века, расселения коммунальных квартир, ликвидации жилых под
валов и полуподвалов, развития кооперативного и индивидуаль
ного жилищного строительства.
В связи с массовой приватизацией жилья в процессе рыночных
реформ акцент сместился на самоудовлетворение потребностей в
жилье посредством покупки и строительства и постепенный пе
реход к оплате коммунальных услуг самим населением за счет
увеличивающихся денежных доходов. В то же время государство,
муниципальные органы, понимая недоступность для большой ча
сти российского населения колоссально возросших средств на
строительство и покупку жилья или его аренду, сохранили за со
бой обязательства безвозмездного или частично возмездного жи
лья отдельным категориям населения, так называемым очередни
кам. Предоставляются многочисленные льготы по оплате комму
нальных услуг, переход к полному возмещению этих затрат
растянулся на многие годы. Передав квартиры в частную собствен
ность, государство не решило проблему собственности на дома и
жилые комплексы, включающие не только квартиры, но и все зда
ние, коммунальную инфраструктуру, земельные участки, на кото
рых расположены дома.
Непомерный ни для государственного и муниципального бюд
жетов, ни для большого количества жителей, возросший вслед
ствие увеличения цен на топливо и энергию груз оплаты жилья,
многих видов коммунальных, бытовых услуг российское государ
ство пытается решить с помощью перекрестного финансирова
ния (субсидирования). Суть подхода состоит в том, что затраты
бюджета и лиц, не способных или не желающих платить, пере
кладываются на тех покупателей, потребителей, которые способ
ны или вынуждены платить, посредством увеличения их оплаты
в виде завышенных тарифов, цен. Так, покупатели платят и за при
обретаемое жилье и за ту часть жилых домов, которую муници
палитеты изымают у застройщиков для предоставления «очеред
никам» и отдельным категориям государственных служащих. Оп
лата существенной части бытовых, коммунальных услуг, например
междугородней и международной телефонной связи, исправными
и полными плательщиками компенсирует льготы и недоплату дру
гими пользователями. Вместе с тем, проводя реформу управления
155
жилищно-коммунальным хозяйством, государство стремится дос
тичь полной оплаты услуг их пользователями.
Несмотря на все ухищрения органов власти, жилищная пробле
ма, включающая проблему оплаты содержания домов, их ремон
та, поддержания коммуникаций, оплаты коммунальных услуг, об
ладает нарастающей остротой и требует для своего решения про
граммно-целевого подхода. Действующие локальные программы
решения жилищных проблем явно недостаточны, а федеральные
программы не обладают четко выраженной целевой установкой и
не обеспечивают решения проблемы в требуемом масштабе.
Среди финансируемых из федерального бюджета России феде
ральных целевых программ, намеченных к осуществлению в пе
риод до 2005 и 2010 гг. выраженной социальной ориентацией об
ладают следующие:
1. «Дети России» (2001— 2002 гг.), состоящая из программ
«Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети
Севера», «Одаренные дети», «Дети семей беженцев и вынуж
денных переселенцев», «Профилактика безнадзорности и пра
вонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального
обслуживания ссмьи и детей», «Безопасное материнство»,
«Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и "Оке
ан"-».
2. «Старшее поколение» (1997—2001 гг.).
3. Социальная поддержка инвалидов (2000—-2005 гг.).
4. Социальная защита инвалидов военной службы (1997—
2001 гг.).
5. Развитие образования (2001—2005 гг.).
6. «Культура России» (2001—2005 гг.).
7. Группа программ «Социальная медицина» (до 2005 г.), вклю
чающая программы: «Сахарный диабет», «Неотложные меры
борьбы с туберкулезом в России», «Вакцинопрофилактика»,
«Предупреждение распространения в Российской Федерации
ВИЧ-инфекции».
8. Обеспечение населения России питьевой водой (до 2010 г.).
9. Содействие занятости населения Российской Федерации
(1998—2006 гг.). •
10. Федеральная миграционная программа (1998—2001 гг.).
11. Программа «Жилище» (20.02— 2010 гг.).
В приведенном перечне отражены наименования и сроки осу
ществления наиболее значимых федеральных целевых программ
156
социальной направленности по состоянию на 2001 г. В процессе
разработки федерального бюджета на каждый очередной год пе
речень федеральных целевых программ уточняется и дополняет
ся, сроки реализации отдельных программ пересматриваются, кон
кретизируются объемы их финансирования в данном году.
4.2.2. Цели обеспечения, поддержания,
укрепления безопасности России
В ряду программных макроэкономических целей социально-
экономического развития на перспективу наряду с социальными
целями и во взаимодействии с ними ведущее место занимают цели
обеспечения устойчивости российской экономики и поддержа
ния безопасности российского народа и государства. Значение
этих стратегических целей непрерывно возрастает, а их содержа
ние воспринимается все более глубоко и комплексно. На смену ха
рактерного для советского периода российской истории представ
ления о военной безопасности, понимаемой как угроза возникно
вения войны, и государственной безопасности, трактуемой как
безопасность государственного строя, приходит более системное,
отвечающее специфике современных российских и мировых про
блем представление о безопасности страны и ее народа.
Безопасность в широком смысле слова понимается как отсут
ствие угроз или возможность парировать угрозы, способные на
рушить устойчивость, нанести значительный или даже непопра
вимый урон, ущерб государству, стране, ее экономике, населению,
среде существования людей, природе. Повышенное внимание к
безопасности в современном мире обусловлено тем, что пробле
мы обеспечения устойчивости экономики, общества, государства
вышли по своей значимости на уровень проблем обеспечения эко
номического роста и высокого благосостояния. Как свидетельству
ет отечественный и мировой опыт, достижение значительных по
величине показателей, характеризующих экономический потенци
ал, объем производства и потребления, величину валового внут
реннего продукта страны, не предотвращает опасность потери
устойчивости, экономического кризиса, финансового дефолта,
экологических катастроф, если не обеспечено устойчивое, безопас
ное в достижимых пределах развитие.
157
Параметры экономической, финансовой, экологической безо
пасности, а в более широком видении — также и политической,
социальной, военной безопасности становятся не менее важными
для судеб страны и ее народа, чем показатели экономического
роста, экономического и природного потенциала, национального
богатства. П араметры безопасности характеризуют прежде все
го то, насколько далека экономика и социальная сфера страны от
порога устойчивости, переход через который способен приводить
к обрушению экономики, кризису финансовой системы, сопровож
дается острыми социальными конфликтами и глубоким спадом.
Потеря устойчивости гораздо более опасна, чем низкие темпы
экономического роста и показатели социального прогресса, так как
приводит к провалам, выбираться из которых приходится многие
годы. В то же время длительное отсутствие экономического рос
та, сопровождаемое социальным застоем, представляет опасность
потери устойчивого состояния экономики.
История «экономического чуда» в некоторых странах, достига
емого посредством неуемного заимствования государством денеж
ных средств за рубежом и внутри страны, выпуска денег и ценных
бумаг без их обеспечения, проедания национального богатства,
чрезмерного бюджетного дефицита, завершается тяжелейшими
экономическими и финансовыми кризисами на фоне недавнего бла
гополучия. К тому же экономические и финансовые угрозы все бо
лее отягощаются экологическими, природными бедствиями, исчер
панием доступных природных ресурсов и их удорожанием, между
народным политическим, религиозным, национальным фанатизмом
и терроризмом.
Из сказанного вытекает необходимость включения в систему
стратегических макроэкономических программных целей, целевых
ориентиров
уровня экономической, финансовой, экологичес
кой, военной безопасности. Поддержание требуемых уровней бе
зопасности обеспечивает экономическую, социальную, политичес
кую, экологическую устойчивость (стабильность), предотвраща
ет в той мерс, в которой это возможно с учетом ресурсных и иных
ограничений, глубокие спады, срывы, кризисы, катаклизмы. Если
же наяву наличие опасной близости уровня угроз к их предельно
допустимым пороговым значениям, необходимо срочно разраба
тывать и осуществлять государственные целевые программы
подавления угроз и перехода к устойчивому состоянию.
158
Приходится констатировать, что иногда высшие органы госу
дарственной власти в порыве успокоить и расположить к себе
волнующееся население «денежными наркотиками», вливаниями,
не обеспеченными надежными источниками возмещения, сами
провоцируют опасное снижение устойчивости бюджетно-денеж-
ной системы страны. Отсутствие прямых негативных последствий
критического масштаба, связанное в основном с тем, что угрозы
не приобрели критическую массу, усыпляет бдительность, вслед
ствие чего крушение наступает лавинообразным образом.
Проиллюстрируем в общих чертах постановку макроэконо
мических целей обеспечения наиболее значимых видов безопас
ности.
В области экономической безопасности цели могут быть
сформулированы следующим образом:
1) недопущение чрезмерной импортозависимости экономики стра
ны, при которой она теряет способность самостоятельного су
ществования;
2) наличие резервов, запасов ключевых видов экономических ре
сурсов, обеспечивающих функционирование экономики стра
ны и регионов в чрезвычайных ситуациях;
3) ограничение безработицы на уровне, не вызывающем соци
альных потрясений;
4) предотвращение сверхнормативного физического и морально
го старения, износа основных средств производства, зданий, со
оружений, средств коммуникации, жилых объектов;
5) обеспечение воспроизводства трудовых ресурсов и научно-тех
нического потенциала страны;
6) обеспечение конкурентоспособности отечественной продукции
и товаропроизводителей на внутренних и мировых рынках;
7) создание и поддержание условий экономического роста и про
грессивного изменения структуры экономики посредством
своевременного и полного инвестирования;
8) ограничение теневого сектора экономики, препятствование су
ществованию криминального сектора.
В области финансовой (бюджетно-налоговой) безопасности
макроэкономические цели выглядят следующим образом:
1) недопущение нарастания внешнего и внутреннего государствен
ного долга до пороговых значений, при которых государство
теряет способность обслуживать и возвращать долги;
159
2) обеспечение собираемости налогов на уровне, достаточном
для формирования сбалансированного по доходам и расходам
государственного бюджета;
3) формирование бездефицитного или низкодефицитного госу
дарственного бюджета, а в условиях наличия крупных долго
вых обязательств — профицитного бюджета;
4) обеспечение прозрачности финансовых потоков на всех уров
нях;
5) превалирование безналичных финансовых расчетов между хо
зяйствующими субъектами всех уровней, ограничение бартер
ных взаиморасчетов;
6) предотвращение оттока валютных денежных средств за рубеж,
не приносящего экономической выгоды государству и не обус
ловленного реальными потребностями подлинных владельцев
средств;
7) поддержание валютного курса рубля и уровня инфляции в уз
ких пределах, обусловленных финансовой и экономической
целесообразностью, недопущение необоснованного нараста
ния денежной массы в обращении;
8) обеспечение банковских гарантий сохранности вкладов юри
дических и физических лиц со стороны государства;
9) наличие стабилизирующих золотовалютных запасов и резер
вов Центрального банка РФ;
10) обязательная государственная регистрация доходов и имуще
ства юридических и физических лиц;
11) соблюдение принципов бюджетного федерализма в финансо
вой системе России.
Цели соблюдения экологической безопасности включают:
1) предотвращение хищнического использования природных ре
сурсов;
2) недопущение загрязнения окружающей земной, водной, воз
душной среды сверх предельно допустимых норм;
3) обязательное проведение мер по охране окружающей среды и
восстановлению ее естественного состояния;
4) предотвращение и ликвидация последствий экологических ка
тастроф, уменьшение риска нанесения или экономического
ущерба и возникновения угроз жизни и здоровью людей.
Обеспечение военной безопасности и снижение угроз терро
ристических актов и их последствий порождают следующие мак
роэкономические цели:
160
1) поддержание на определенном уровне военной, оборонной эко
номики, обеспечение ее государственными бюджетными ресур
сами;
2) поддержание оборонного потенциала, включая средства граж
данской обороны, на уровне, достаточном для отражения наи
более вероятных угроз при одновременной минимизации потен
циально возможного ущерба от военных и террористических
актов;
3) создание средств ответного удара по нападающей стороне и
обезврежения террористических группировок вис зависимости
от мсста их нахождения.
К перечисленным целям тесно примыкают и пересекаются с
ними цели обеспечения общественной безопасности.
Если перечисленные макроэкономические цели не достигают
ся и не могут быть достигнуты при складывающихся в экономике
тенденциях, то необходимы целевые федеральные или федераль
но-региональные целевые программы, ориентированные на пере
численные цели. Целевые установки и количественные целевые
ориентиры программ обеспечения безопасности нуждаются в тща
тельной проработке и в научном обосновании.
В сложившейся практике программно-целевого планирования
и управления действующие целевые программы макроэкономичес
кого уровня не обеспечивают решения ряда из перечисленных
программных целей обеспечения безопасности. Частично это обус
ловлено чрезвычайно высокими затратами на поддержание без
опасности, а частично — явно недостаточным вниманием к этой
категории социально-экономических целей. Необходимы специаль
ные программы преодоления чрезвычайных ситуаций.
Укажем на принятые к исполнению на период до 2005 и 2010 гг.
федеральные целевые программы, связанные с обеспечением раз
ных видов безопасности:
1. Ядерная и радиационная безопасность России (2000—2006 гг.).
2. Совершенствование Всероссийской службы медицины катаст
роф (1997—2001 гг.).
3. Президентская программа «Уничтожение запасов химического
оружия в Российской Федерации» (1995—2009 гг.).
4. Охрана лесов от пожаров (1999— 2005 гг.).
5. Обеспечение охраны озера Байкал и рациональное использо
вание природных ресурсов его бассейна (1995—2001 гг.).
6 Планирование и управление
161