Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
Рис. 4 .2 . Пирамида потребностей (по А. Маслоу)
О том, насколько подобная структура универсальна и исчерпы
вающе ли она отражает представления людей о важности тех или
иных потребностей, судить трудно. Тем более, что за каждым на
званием скрывается потребность, не одинаково понимаемая раз
ными людьми.
Таковы основные потребности людей, а следовательно, и эко
номики, государства, общества в их естественном, натуральном
видении. Но существует еще одна важная, универсальная форма
потребностей, от удовлетворения которой во многом зависит мера
возможного потребления материальных и духовных ценностей,
товаров и услуг. Это потребность в деньгах, в финансовых ресур
сах. В экономической системе, где развит обмен, существуют то
варно-денежные, рыночные отношения, для удовлетворения боль
шинства потребностей необходимо и достаточно обладать нужны
ми денежными средствами. В связи с этим. потребность в
денежных средствах, будучи по своей природе косвенной, вторич
ной (деньги не потребляются непосредственно в виде пищи, одеж
ды, жилья, духовных ценностей), выступает на первый план.
142
Денежные (финансовые) возможности государства, организаций,
населения характеризуются величиной денежных доходов, получа
емых из разных источников, включая денежные накопления, запа
сы, а также возможность денежных поступлений от продажи высо
коликвидных (быстрореализуемых) ценностей. Количество потреб
ных денежных средств, получаемых в виде доходов, принято
устанавливать либо на нормативной основе, например в виде нор
мативов оплаты труда, социальных выплат, либо на бюджетной
основе, опираясь на величину требуемых расходов для удовлетво
рения нужд, которые «покрываются» доходами. Так как потребность
в денежных средствах по своему характеру относится к категории
ненасыщаемых, то величина нормативных и бюджетных доходов
определяется на основе оценки возможностей их реального получе
ния, а величина расходов на удовлетворение потребностей ограни
чена текущими и накопленными денежными доходами.
Из сказанного вытекает существование двух основных видов
денежных проблем:
1) соответствие денежных доходов нормативному уровню;
2) достаточность доходов для обеспечения расходов, обусловлен
ных необходимостью удовлетворения потребностей, приобре
таемых с помощью денежных средств.
Каждая из этих проблем становится программной, если она
носит достаточно общий характер, проявляется в течение длитель
ного времени и если величина разрыва между нормативным и ре
альным уровнем доходов или между расходами и доходами ста
новится критической, превышает допустимый, пороговый уровень.
Соответственно программные цели в их денежном, финансовом
видении выражаются обычно в виде величины необходимого до
хода, позволяющего решить проблему, либо как сокращения раз
рыва между расходами и доходами, проявляющегося в виде бюд
жетного дефицита, накопленного долга.
В социальном аспекте этот круг программных проблем приня
то рассматривать как проблемы уровня жизни и народного благо
состояния. В региональном и государственном масштабе с учетом
как социальных, так и производственных потребностей финансо
вые проблемы характеризуются общей величиной доходов госу
дарственного и региональных бюджетов, соответствием бюджет
ных доходов и расходов (дефицитный или профицитный бюджет),
величиной государственного внутреннего и внешнего долга.
143
К числу широко распространенных общепринятых показателей
уровня жизни относятся денежные доходы населения в расчете
на одного человека или семью. Обычно измеряется месячный до
ход. Важно, чтобы месячный доход превышал прожиточный ми
нимум, рассчитанный исходя из потребления каждым человеком
минимально необходимого набора благ и услуг, называемого по
требительской корзиной. Прожиточный минимум существенно за
висит от цен, поэтому в условиях инфляции он непрерывно изме
няется. О людях, потребление которых ниже предусмотренного
прожиточным минимумом, принято говорить, что они живут «за
чертой бедности». В России в 2001 г. доходы ниже прожиточного
минимума имели свыше 40% населения.
Наряду с денежными доходами на уровень жизни влияют так
называемые общественные блага, общественные фонды потреб
ления, к которым относят блага и услуги, предоставляемые госу
дарством населению бесплатно, или за ограниченную плату, либо
в натуральном выражении, либо в виде специальных выплат,
трансфертов. Полностью бесплатными могут быть здравоохране
ние и образование, частично — услуги культуры и физической
культуры, в некоторой степени — питание и отдых для отдельных
групп, категорий населения (например, бесплатные школьные зав
траки). В странах с рыночной экономикой существует обширный
набор общественных благ, но чаще всего блага или услуги бесплат
ны или частично платны для отдельных категорий потребителей,
обладающих низкими доходами.
Уровень жизни людей характеризуется также имущественны
ми и денежными накоплениями (имущественным цензом и де
нежными сбережениями). Ведь те, кто обладает низкими дохода
ми сейчас, могли иметь в прошлом высокие доходы и накопить
значительное богатство, позволяющее им неплохо жить при низ
ких доходах. Поэтому, чтобы судить об уровне жизни человека, не
достаточно изучить его декларацию о доходах, надо еще присо
вокупить к ней декларацию об имуществе и сбережениях.
Понятие «уровень, жизни» в большей степени характеризует
количественную меру благосостояния людей и чаще всего харак
теризуется количественными, числовыми показателями. Уровень
жизни трудно выразить с помощью единственного критерия, од
ной меры. Чтобы охарактеризовать уровень жизни людей и выя
вить программные проблемы уровня жизни, связанные с денеж
144
ными доходами, расходами, накоплениями, приходится-анализи
ровать структуру и уровень потребления, их соответствие норма
тивам потребления, переводя показатели посредством цен в денеж
ные измерители.
К числу наиболее универсальных средств анализа финансовых
проблем на разных уровнях относится изучение бюджета семей
(потребительских бюджетов), бюджетов (балансов) организаций,
муниципальных, региональных бюджетов, государственного феде
рального бюджета.
Потребительским бюджетом называют таблицу, в которой со
поставляются денежные доходы и расходы человека или семьи, на
основании чего формируется суждение о соответствии доходов и
расходов, делаются вьщоды о необходимости их изменения в ту
или иную сторону с целью достижения сбалансированности.
В бюджетной таблице выделяются отдельно доходная и расходная
части бюджета.
Реальный потребительский бюджет отражает реально скла
дывающиеся доходы и расходы семей, исчисленные за месяц или
год. Реальные бюджеты строятся на основе опроса, изучения, ана
лиза, статистики доходов и потребления отдельных наиболее пред
ставительных групп населения. Отметим, что в отличие от госу
дарственных, территориальных бюджетов, бюджетов предприятий,
которые строятся по данным официального учета, государствен
ной статистической отчетности, личные и семейные бюджеты
нельзя построить подобным образом.. Ведь ни люди, ни семьи ни
перед кем не отчитываются полностью в своих расходах. Даже о
доходах нет четкого представления, если система декларирования
денежных доходов не налажена. В этих условиях приходится до
верять опросу или пользоваться косвенными данными, оценками,
прогнозами.
Рациональным потребительским бюджетом называют теоре
тически построенный идеальный бюджет, в котором расходная
часть формируется исходя из рациональных норм потребления ма
териальных и духовных благ, услуг в их определенном целесооб
разном с научной точки зрения наборе. Рациональный потреби
тельский бюджет — это инструмент социально-экономического
анализа и ориентир, цель, к которой следует стремиться.
В условиях тяжелой экономической ситуации, снижения жиз
ненного уровня приходится широко использовать понятие мини
145
мального потребительского бюджета, или бюджета потребитель
ского минимума. В таком бюджете расходная часть составляется
на основе набора жизненно необходимых человеку, семье потре
бительских товаров, услуг, расходов. С учетом реальных цен оп
ределяется общая денежная сумма доходов, требуемая для покры
тия этих расходов. Отсюда и устанавливается прожиточный ми
нимум в рублях, о котором уже упоминалось выше, как об одном
из показателей уровня жизни. Конечно, расчетная величина про
житочного минимума всегда условна, так как зависит от состава
и количества благ pi услуг, включаемых в необходимый набор, т. е.
в потребительскую корзину.
При составлении личных и семейных потребительских бюд
жетов важно учитывать основные статьи доходов и расходов.
В отношении доходов достичь этого относительно несложно
ввиду немногочисленности доходных позиций, включающих за
работную плату, пенсии, стипендии, пособия, дополнительные
выплаты, доходы от личного подсобного хозяйства, благотво
рительную помощь. Что же касается личных и семейных рас
ходов, то полный перечень их видов составил бы сотни наиме
нований. Поэтому при составлении личных и семейных бюдже
тов экономисты прибегают к агрегированию, укрупнению
расходных статей. Обычно выделяются такие статьи, как рас
ходы на приобретение продуктов питания, одежды, обуви, ме
бели, предметов культурно-бытового назначения и хозяйствен
ного обихода, на квартплату и бытовые услуги, культурные нуж
ды, курение и винно-водочные изделия, транспорт, уплату
налогов, а также на образование сбережений.
К сожалению, в сложившейся у нас практике только редкие
семьи и люди составляют, а тем более анализируют семейные и
личные бюджеты. Чаще прибегают лишь к самым общим сопо
ставлениям доходов и расходов, иногда влезая в неоплатные дол
ги. Понятно, что расчет бюджета сам по себе не увеличивает до
ходы человека и семьи, но позволяет выявить соответствие бюд
жета потребительскому минимуму, установить факт наличия
бюджетных проблем. Обобщение данных о потребительских бюд
жетах — основной инструмент выявления острых проблем, тре
бующих решения на основе муниципальных, региональных, фе
деральных программ, и обоснованной постановки целей таких
программ.
146
Наличие финансово-бюджетных проблем программного харак
тера на уровне организаций, предприятий, компаний выявля
ется посредством анализа их финансово-хозяйственной деятель
ности (аудита). Если выявленные проблемы носят острый, не
отложный характер и требуют для своего решения программных
действий, то очевидна необходимость реализации программы вы
хода из сложившейся ситуации. Такую антикризисную, стабили
зационную программу локального характера чаще всего способна
осуществить сама организация, привлекая собственные и заемные
ресурсы, ставя программные цели достижения требуемого уров
ня доходов, прибыли, рентабельности, структуры и объема про
изводства и продаж.
Факт наличия множества предприятий, организаций определен
ной отрасли, региона, формы собственности, «пораженных» теми
же проблемами, свидетельствует о необходимости разработки и
реализации целевых программ на муниципальном, отраслевом,
региональном, страновом уровнях. К такому же выводу должен
приводить выявляемый факт неспособности решения на бюджет
ной основе принципиально важных проблем экономического и
социального развития регионального и федерального уровней,
наличия значительного нарастающего бюджетного дефицита, не
сбалансированности бюджетов, долга, для погашения которого нет
видимых источников.
Целевые показатели программ социальной ориентации не сво
дятся только к денежным доходам и расходам, достаточным для
удовлетворения основных жизненных потребностей. Цели соци
альных программ должны предусматривать решение таких проблем,
как снижение заболеваемости и смертности, повышение средней
продолжительности жизни. Известно, что средняя продолжитель
ность жизни мужчин в России составила в 2000 г. менее 60 лет, а
женщин — 72 года, что на несколько лет ниже, чем в Швеции, Япо
нии, США и ряде других стран. К числу целевых показателей соци
альных программ следует относить количество свободного време
ни, которое человек вправе использовать по своему выбору и усмот
рению. Чаще всего свободное время сопоставляют с рабочим или
полным временем. Определенное представление о нем можно по
лучить исходя из продолжительности рабочей недели. Так, 40-часо
вая неделя считается приемлемой, а 35-часовая (семь рабочих часов
в день при двух выходных) —- желаемой.
147
4 .2 . МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ
. ПРОГРАММНЫЕ ЦЕЛИ
Программное целеполаГанис на макроэкономическом уровне
распространяется на круг среднесрочных и долгосрочных проблем,
стоящих перед экономикой и социальной сферой в масштабе всей
страны, ее крупных регионов и отраслей. С целью выделения про
блем макроэкономического масштаба, которые необходимо решать
на программной основе, т. е. посредством разработки и реализа
ции новых программ или выполнения ранее принятых, рассмот
рим в общих чертах весь спектр макроэкономических целевых
задач долговременного характера. Одновременно сконцентрируем
внимание на тех долгосрочных макроэкономических целях, кото
рые носят программный характер.
В пределах построения одной целевой программы целсиолага-
ние ограничивается формулированием, установлением генераль
ной цели данной программы и вытекающих из нес, связанных с
ней целей второго уровня, именуемых также целевыми задачами.
При рассмотрении обширной совокупности макроэкономических
проблем, стоящих перед российской экономикой начала XXI в., и
целей, которые должны быть достигнуты в процессе решения этих
проблем, необходимо учитывать взаимосвязи между целями раз
ных программ.
Анализ всей системы перспективных целей позволяет выявить,
в какой мере принятые ранее целевые программы обеспечивают
достижение макроэкономических целей и насколько необходима
разработка новых целевых программ федерального и федерально-
регионального уровня, направленных на достижение этих целей.
Излагаемое ниже описание стратегических макроэкономичес
ких целей России построено на основе материалов Концепции
стратегического развития России до 2010 г., разработанной рабо
чей группой Государственного Совета Российской Федерации,
состава реализуемых федеральных целевых программ, Програм
мы социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.) и научных разрабо
ток в области программно-целевого планирования и управления.
Представим систему макроэкономических целей социально-
экономического развития России, структурированную по отдель
148
ным разделам. В вершине «дерева целей» в соответствии с си
стемным подходом должна находиться генеральная цель. Форму
лирование генеральной макроэкономической цели общегосу
дарственного уровня и значения представляет трудную задачу, так
как подобная цель в концентрированной форме должна отражать
государственную, национальную стратегию, воплощать интересы
и чаяния всего российского народа.
В советский период российской истории генеральная цель со
циально-экономического развития страны формулировалась как
«максимально более полное удовлетворение непрерывно растущих
материальных и духовных потребностей народа», что должно было
отражать социальную направленность макроэкономического целе-
полагания. В принципе подобная формула генеральной цели но
сит достаточно универсальный характер и переносима и на совре
менный период российской истории, если несколько ослабить
пропагандистскую часть формулы, выраженную словами «макси
мально более полное» с учетом нереальности постановки такой
цели.
В связи с демократизацией и либерализацией российской об
щественной системы, развитием предпринимательства и рыночных
отношений вершина системы макроэкономических целей пред
ставлена многогранной формулой, объединяющей несколько важ
нейших целей. Составляющие этой генеральной вершины макро
экономических целей таковы:
• достижение высокого уровня жизни населения России;
® гармонизация социальных отношений;
• устойчивое, динамичное развитие;
о обеспечение и повышение безопасности государства и населе
ния.
Исключительно трудно придать количественную определен
ность первой составляющей генеральной целевой совокупности,
с тем чтобы эта первичная цель была и возвышенной и одновре
менно реальной в осязаемой, предвидимой перспективе. В процес
се формирования стратегической линии социально-экономического
развития России на долговременную перспективу были предложе
ны разные формулы, характеризующие масштабность постанов
ки цели «достижение высокого уровня жизни населения России».
Наряду с качественными формулировками типа «значительный
рост благосостояния», «достойный уровень жизни», «социально
149
гарантированный минимум» следует выделить более четкие поста
новки следующего вида:
1) достижение потребления товаров и услуг на уровне мировых
или общеевропейских стандартов;
2) выход на уровень потребления, соответствующий российскому
«стандарту благосостояния»;
3) достижение уровня доходов и потребления, превосходящего
минимальный потребительский бюджет и так называемый по
рог бедности всеми слоями или большинством населения Рос
сии.
Хотя понятия «мировой стандарт уровня жизни» и даже более
узкое «европейский стандарт» не обладают четкой количествен
ной определенностью, достаточно ясно, что им соответствует ду
шевой месячный денежный доход не менее 500 долл. (евро). Вы
ход на такой уровень доходов от стартовой отметки 2002 г., состав
ляющей в России величину порядка 100 долл. в месяц, в течение
десяти лет мало реален. Тем более абстрактной выглядит встре
чающаяся постановка генеральной цели социального подъема на
ближайшее десятилетие в виде обеспечения одновременного на
личия у каждой российской семьи:
• квартиры или дома с числом комнат, не меньшим числа чле
нов семьи;
• загородного дома, дачи для горожан;
® легкового автомобиля;
• полного комплекта коммунальных услуг и бытовой техники,
включая холодное и горячее водоснабжение, централизованное
отопление, электроснабжение (газоснабжение), внутренний ту
алет, холодильник, стиральную машину, телевизор, радио, те
лефон, мебель;
® возможностей получения бесплатного образования и медицин-
^ ского обслуживания.
Вместе с тем было бы весьма желательным формулирование
приоритетных программных социальных макроэкономических
целей на обозначенную перспективу в виде достижения гаранти
рованных уровней видов благ для подавляющего большинства
населения страны.
Постановка генеральной перспективной цели социально-эконо
мического развития России в виде выхода на уровень потребле
ния, соответствующий российскому стандарту благосостояния,
150
следует принципам программно-целевого метода в том отношении,
что цели увязываются с целевыми нормативами. Однако россий
ские стандарты благосостояния пс выработаны и не приняты к
применению, о них существует лишь самое общее представление.
По всей вероятности, если подобные стандарты обретут зримые
черты, будут выражены в количественных измерителях, то входя
щие в них нормативы потребления окажутся по своим значениям
намного ниже мировых и европейских.
Можно было бы составить российские стандарты потребления
исходя из научных представлений о рациональных нормах потреб
ления товаров, услуг, жилья в России. Разработки рациональных
норм потребления применительно к условиям России проводились
в 1980-е гг., но затем были прекращены.
Таким образом, оба рассмотренных выше подхода к установ
лению количественного программного уровня важнейших целевых
показателей потребления, который должен быть достигнут в те
чение 5— 10 лет, оказываются практически малопригодными. Су
щественно более реален и практически применим третий метод
перспективного макроэкономического целеполагания, употребля
емый в той или иной мере при разработке федеральных целевых
программ социальной ориентации. Суть метода сводится к уста
новлению параметров благосостояния, которые хотя и уступают
мировому уровню, но реально достижимы или уже достигнуты для
большинства населения России. В этом случае программные цели
на перспективу концентрируются на решении задачи обеспечения
выхода на целевой уровень денежных доходов и потребления тех
слоев населения, которые в силу разных причин не достигли это
го уровня или не в состоянии его поддерживать. Чаще всего это
низкодоходные или социально уязвимые слои.
Особенность макроэкономического программного целеполага
ния, которая стала свойственной ему в результате демократизации
управления и проведения либеральных рыночных реформ, заклю
чается и в том, что постановка стратегических целей стала увя
зываться с формулированием условий и ограничений, вытекающих
из политических и экономических принципов, установленных в
современном мировом сообществе. К таковым относятся:
1) гарантии соблюдения прав человека, гражданских прав и сво
бод, прав собственности;
2) соблюдение Конституции и законов Российской Федерации;
3) примат первенства международных норм перед нацио
нальными;
151