Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
6. Предотвращение опасных изменений климата и их отрицатель
ных последствий (1997—2001 гг.).
7. Защита населения Российской Федерации от воздействий по
следствий чернобыльской катастрофы (1996—2001 гг.).
8. Пожарная безопасность и социальная защита (1995—2001 гг.).
9. Реструктуризация и конверсия оборонной промышленности
(1998—2001 гг.).
10. Повышение безопасности дорожного движения в России
(1996—2001 гг.).
11. Усиление борьбы с преступностью (1999—2001 гг.).
12. Комплексные меры противодействия злоупотреблению нарко
тиками и их незаконному обороту (1999—2001 гг.).
13. Возрождение Волги (1996—2010 гг.).
14. Защита от наводнений населенных пунктов, народнохозяй
ственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных зе
мель в Приморском крае (1.995—2001 гг.).
15. Мировой океан (1998—2012 гг.).
16. Безопасность атомных электростанций (1996—2001 гг.).
4.2.3. Цели инновац ионного развития
и повы ш ения конкурентоспособности
Данная группа стратегических макроэкономических целей не
посредственно связана с решением крупных научно-технических
проблем народнохозяйственного значения, продвижением россий
ской экономики в области научно-технического и технико-техно-
логического прогресса. Освоение современных достижений науки,
техники, технологии служит основой роста конкурентоспособно
сти отечественных товаропроизводителей, производимой ими про
дукции на внутренних и мировых рынках.
В современных условиях, когда, с одной стороны, наука рас
крывает принципиальные возможности совершенствования техни
ки и технологии, а с другой — на их внедрение и широкое исполь
зование в производстве необходимы огромные затраты, ни одна
страна в мире не способна в одиночку овладеть передовыми в тех
нико-технологическом отношении научными идеями. В особенно
сти в сложном положении оказалась Россия, обладающая чрезмер
но ограниченными инвестиционными возможностями. Наличный
капитал государства, компаний, домашних хозяйств приходится
162
направлять в основном на поддержание производства и функцио
нирования социальной сферы, решение непрерывно возникающих
и обостряющихся текущих проблем. На развитие научных иссле
дований и разработок, их применение в хозяйстве остается слиш
ком мало финансовых ресурсов.
В этих условиях государство в лице правительства, высших
законодательных и исполнительных органов власти вынуждено
избирательным образом относиться к постановке макроэкономи
ческих программных целей инновационного развития России,
принимая к разработке и реализации целевые программы перво
степенного значения, в той или иной мерс обеспеченные бюджет
ными ассигнованиями и поступлениями из внебюджетных источ
ников. К числу таких программ правомерно относить и крупные
инвестиционные проекты освоения производства принципиально
новых видов машин, оборудования, потребительских товаров и
услуг, а также применения ресурсосберегающих технологий и тех
нологических способов достижения высокого качества производи
мой продукции.
В число принятых федеральных целевых программ инноваци
онного развития и повышения конкурентоспособности российских
товаропроизводителей, подлежащих осуществлению в период до
2001— 2012 гг., входят:
1. Космическая программа России (2001— 2005 гг.).
2.' Президентская программа «Создание технических средств свя
зи, телевидения и радиовещания» (1997—2005 гг.).
3. Топливо и энергия (1996—2001 гг.).
4. Энергосбережение России (1998—2005 гг.).
5. Развитие рудно-сырьевой базы металлургической промышлен
ности России (1997— 2005 гг.).
6. Добыча, производство и потребление редких металлов (1997—
2012 гг.).
7. Национальная технологическая база (1996—2005 гг.).
8. Реформирование и развитие российской станкоинструменталь-
ной и инструментальной промышленности (до 2005 г.).
9. Развитие льняного комплекса России (1996—2001 гг.).
10. Развитие лесопромышленного комплекса Российской Федера
ции (1996—2005 гг.).
И. Научно-техническая программа «Исследование и разработка
по приоритетным направлениям науки и техники гражданско
го назначения» (1996—2001 гг.).
163
12. Президентская программа «Государственная поддержка интег
рации высшего образования и фундаментальной науки»
(1997—2001 гг.).
13. Реструктуризация и конверсия оборонной промышленности
(1998—2001 гг.).
14. Президентская программа «Развитие гражданской авиацион
ной техники России» (1993— 2001 гг.).
15. Президентская программа «Российские верфи» (1999—
2001 гг.).
16. Президентская программа «Развитие электронной техники в
России» (Электронная Россия) (1994—2001 гг.).
17. Развитие транспортных средств для пассажирских перевозок
(1993—2001 гг.).
18. Развитие промышленной биотехники (1996—2001 гг.).
19. Повышение плодородия почв России (1993—2001 гг.).
20. Развитие рыбного хозяйства Российской Федерации (до
2001 г.).
Даже беглый анализ перечня приведенных инновационных про
грамм свидетельствует, что они в большей мере нацелены на раз
витие отдельных отраслей и видов производств, чем на освоение
крупнейших технико-технологических достижений, инновацион
ное развитие. По своей сути такие программы есть бледные ана
логи бывших отраслевых планов. В своем большинстве намечен
ные программы так и не были реализованы до 2001 г., количество
же перспективных целевых инновационных программ невелико.
В этом еще раз проявляются серьезные недостатки программно-
целевого планирования и управления в России.
4 .2 .4 . Ц е л и р е г и о н а л ь н о го
с о ц и а л ь н о -э к о н о м и ч е с к о г о развитие
Ослабление отраслевых и усиление региональных начал в уп
равлении экономикой России, проявившееся в результате прове
дения рыночных реформ управления, явным образом сказалось на
целевой ориентации макроэкономических федеральных программ.
Многие макроэкономические программы стали, по существу, не
федеральными, а федерально-региональными, направленными на
164
решение социально-экономических проблем Субъектов Российской
Федерации, отдельных городов и территориальных образований.
Такое смещение целевых ориентиров представляет естественное
следствие демократизации управления и развития принципов фе
дерализма в России.
Такова только одна из ведущих причин усиления регионального
фактора в макроэкономическом целеполагании и в формировании
структуры федеральных целевых программ России. Не менее важ
ная причина заключается в стремлении частично решить с помощью
федеральных целевых программ острую проблему выравнивания
условий жизни, доходов, благосостояния, сильно различающихся в
разных регионах России. Эта проблема, унаследованная с советских
времен, проявляется в наличии примерно 10 крупных российских
регионов — субъектов Федерации с развитой экономикой и инфра
структурой, благоприятными условиями существования и производ
ственно-предпринимательской деятельности, достаточно высокими
доходами и остальных 79 регионов, занимающих существенно бо
лее низкое положение по показателям социально-экономического
развития, доходности, уровня и условий жизни.
Первая категория регионов входит в число доноров, на долю
которых приходится производство половины ВВП, а вторая —
в число реципиентов федерального бюджета. Вследствие сложно
сти и практической неразрешимости проблемы превращения боль
шинства российских регионов в категорию доноров, способных
функционировать на началах финансового самообеспечения, не
зависимости от социальных трансфертов со стороны Федерации,
приходится оказывать поддержку экономически слабым регионам.
В этом заключаются истоки постановки целей социально-эконо
мического развития крупных регионов России во многих федераль
ных целевых программах, объединенных названием «Региональ
ный паритет».
Подобные федеральные целевые программы ориентированы на
решение задач социально-экономического и национально-культур
ного развития таких республик России, как Бурятия (1996—
2005 гг.), Коми (1998— 2005 гг.), Дагестан (до 2001 г.), Саха (Яку
тия) (1995—2005 гг.), Ингушетия (1998—2001 гг.), Калмыкия
(1997— 2002 гг.), Мордовия (1996—2001 гг.), Северная Осетия —
Алания (1996—2001 гг.), Адыгея (1998— 2001 гг.), Удмуртия
(1997—2001 гг.), Чувашия (1997—2001 гг.). Ряд федеральных це
165
левых программ направлен на обеспечение экономического и со
циального развития областей: Астраханская (1997—2001 гг.), Брян
ская (1998—2001 гг.), Калининградская (1998—2010 гг.), Костром
ская (до 2005 г.), Курганская (1998—2005 гг.), Псковская (1996—
2001 гг.), Ростовская (до 2001 гг.), Челябинская (1999—2005 гг.),
а также Краснодарского края (1996—2001 гг.), Ставропольского
края (до 2001 г.), Дальнего Востока и Забайкалья (1996—2005 гг.),
Курильских островов (1994— 2005 гг.), Сибири (до 2005 г.), горо
да-курорта Сочи (до -2010 г.), поселка Забайкальск Читинской об
ласти (1998—2001 гг.).
Цели указанных программ с выраженной региональной направ
ленностью сконцентрированы на решении обширного спектра
социально-экономических проблем регионов с привлечением соб
ственных бюджетных и внебюджетных ресурсов и при помощи
средств федерального бюджета, выделяемых на соответствующую
программу. Так как средства из федеральных источников явно
недостаточны и выделялись в неполном объеме, а собственные
ресурсы регионального развития также невелики, обычно цели
подобных федеральных программ завышаются и не достигаются,
что порождает тенденцию к сокращению их количества.
Вопросы разработки и реализации целевых программ регио
нальной направленности подробнее рассмотрены в следующих
разделах.
* * *
Перечисленные выше макроэкономические программные цели
не исчерпывают всей совокупности стратегических социально-
экономических целей России. Отдельные цели достигаются не на
программной основе, а часть целей носит особый характер и тре
бует специального рассмотрения. В числе последних следует на
звать цели поддержания и развития экономического потенци
ала России, приумножения национального богатства, развития
экономического сотрудничества с другими странами, эффек
тивного использования государственного сектора экономики
и государственного имущества. К макроэкономическим целям
программной природы относится повышение качества и эффек
тивности управления экономикой, объектами всех форм соб
ственности посредством развития рыночных отношений и рыноч
ных форм хозяйствования.
166
4.3. МИКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ПРОГРАММНЫЕ ЦЕЛИ
Понятие «программно-целевое планирование и управление»
принято относить к методологии решения масштабных проблем
макроэкономического характера'. В реальной действительности
ограничение области применения программно-целевого метода
(подхода) задачами, проблемами федерального, субфсдерального,
отраслевого уровня лишено оснований.
Во-первых, масштабные мероприятия самых крупных про
грамм в конечном счете реализуются через подпрограммы, про
екты, заказы, закупки, контракты, доходящие до уровня хозяйству
ющих субъектов, организаций разных организационно-правовых
форм и форм собственности. Во-вторых, многие социально-эко
номические, производственно-технологические, научно-техничес
кие проекты относительно локального характера, реализуемые в
рамках одной или нескольких организаций, вправе именоваться
целевыми программами, если они носят проблемно-ориентирован
ный характер.
Любая четко нацеленная, системно организованная совокуп
ность мер, действий, направленных на решение единой проблемы,
стоящей перед предприятием, организацией, компанией, представ
ляет, по существу, целевую программу этой организации. Это
даст основание ставить, рассматривать, осуществлять программ
ные цели не только на макроэкономическом, но и на микроэконо
мическом уровне, т. е. в масштабах корпорации, компании, орга
низации вне зависимости от ее масштаба, профиля, формы соб
ственности. Подобные цели обладают значительной степенью
общности, что позволяет характеризовать и анализировать систе
му микроэкономических программных целей в ее широком виде
нии, без непосредственной привязки к определенному, заданному
типу организации или к конкретной организации. В число микро
экономических целей программного характера, определяющих
стратегию организаций и соответствующих наиболее значимым
проблемам, решаемым организациями, входят следующие:
• повышение качества и эффективности работы, обеспечение
конкурентоспособности организации и производимого сю
продукта;
167
• создание предпосылок и практическое, реальное обеспечение
экономического роста, наращивания экономического потенци
ала организации;
® поддержание и увеличение устойчивости организации в скла
дывающихся условиях ее функционирования, в рыночной
среде;
• социальная поддержка работников организации, забота об их
благосостоянии и социальном климате в организации, участие
в решении социальных проблем всего общества.
Конкретная постановка стратегических целей организации и
выделение программных целей, связанных с решением наиболее
насущных проблем, зависят от сложившегося состояния органи
зации и условий ее деятельности, предопределяемых внешней
экономической, рыночной средой: спросом, ценами, конкуренци
ей, налогами, пошлинами. В зависимости от этих факторов вни
мание концентрируется и приоритеты сосредоточиваются на тех
из перечисленных выше целей, которые обладают самым высоким
рейтингом значимости.
С позиций целеполагания необходимо различать две крайние
ситуации:
1) организация находится в сложном, тяжелом, предкризисном или
даже кризисном состоянии, ее проблемы явно видимы, ощути
мы в повседневной деятельности;
2) организация в целом функционирует успешно, устойчиво, но
ее чувствительность к внешним факторам достаточно заметна,
воздействие конкурентной среды высокое, экономическая си
туация в целом и конъюнктура рынка на перспективу не могут
быть оценены как заведомо благоприятные.
В первой ситуации определяющими становятся цели поддер
жания и увеличения экономической устойчивости организации,
обеспечения ее экономической безопасности. Данная цель тесным
образом связана с необходимостью решения целевой задачи по
вышения качества и эффективности работы, экономичности и
ресурсосбережения, реструктуризации производства, обновления
производственного аппарата, применения прогрессивных форм,
методов, инструментов управления.
В таких случаях возникает острая необходимость в разработке
и реализации антикризисной программы, основная цель кото
рой заключается в преодолении кризисной ситуации. В соответ
ствии с общей градацией целей, принятой в системном анализе,
168
генеральная программная цель может быть названа целью выжи
вания системы с постепенным переходом в режим устойчивого
функционирования.
Во второй ситуации определяющими являются цели экономи
ческого роста, увеличение масштабов и расширение сферы дея
тельности, проникновение на новые рынки. При этом экономичес
кий рост проявляется ис только в наращивании объемов и видов
деятельности, но в еще большей степени в укреплении экономичес
кого потенциала организации, включающего кадровый потенциал,
основные средства производства, научно-технический и информа
ционный потенциал, нематериальные активы. Наличие мощного и
гибкого потенциала организации, способного адаптироваться к из
меняющимся условиям деятельности и проявлять предпринима
тельскую активность, предприимчивость, служит лучшей гарантией
перспектив организации. В то же время наличие и наращивание
экономического потенциала есть основная предпосылка реальной
способности организации ставить социальные цели и задачи в ин
тересах своих работников и населения региона, страны.
Рассмотрим более детальным образом перечисленные выше
типичные микроэкономические программные цели на уровне орга
низации, хозяйствующего субъекта.
*
4.3.1. Цели повы ш ения эф ф ективности
и качества деятельности ор ганизации
В условиях рыночной конкурентной среды любая организация
вне зависимости от се масштабов, профиля, организационно-пра
вовой формы управления, формы собственности на используемые
средства производства вынуждена ориентировать свою деятель
ность таким образом, чтобы обеспечивать рост эффективности и
качества. Рост здесь понимается двояким образом: во-первых, в
динамике, во времени, в сравнении с предыдущими периодами
времени; во-вторых, в сопоставлении с показателями эффективно
сти и качества работы конкурирующих организаций в стране и за
рубежом.
Целевые показатели экономической эффективности и качества
деятельности организации могут формироваться:
о в виде количественно или качественно задаваемых рубежей, по
казателей, достижение которых намечается в течение опрсдс-
169
ленного периода или к заданному моменту времени. Так как
речь идет о перспективных, программных целевых ориентирах,
то программный период выхода на заданные показатели обла
дает значительной продолжительностью порядка полугодия,
года, нескольких лет;
• в виде целевых задач преодоления разрыва между сложивши
мися в деятельности организации уровнем затрат ресурсов и
нормативным уровнем, а также уровнем, достигнутым конку
рентами. В зависимости от величины разрыва и вида рассмат
риваемых ресурсов для решения задачи преодоления отстава
ния в уровне эффективности использования данного вида ре
сурса определяется время, необходимое для решения целевой
задачи повышения эффективности и качества работы.
Самым универсальным показателем экономической эффек
тивности деятельности организации принято считать отношение
экономического эффекта, результата, получаемого организацией за
определенный период времени, к затратам ресурсов, обусловив
шим получение данного эффекта. Целевая задача повышения эко
номической эффективности в соответствии с системными прин
ципами может ставиться либо как задача достижения максималь
но возможного целевого эффекта, результата при заданном
ограниченном уровне затрат и времени, либо как задача достиже
ния заданного результата при наименьших затратах ресурсов и в
возможно более короткое время.
Существует значительное разнообразие видов целевых показа
телей экономической эффективности в зависимости от вида целе
вого эффекта, в котором заинтересована организация, и от видов
затрат ресурсов.
К числу целевых эффектов (результатов деятельности органи
зации) принято относить следующие:
1) валовой доход (объем продаж, выручка от продаж), получаемый
за определенный период времени, измеряемый в стоимостном
выражении в рыночных ценах;
2) физический объем производства и продаж товаров, количе
ственно предоставленных услуг в естественном измерении;
3) валовая или чистая'(за вычетом налогов и отчислений) прибыль,
получаемая организацией за определенный период времени;
4) рыночная стоимость компании, бизнеса.
В числе ресурсов, затраты которых обусловливают, обеспечи
вают получение целевого результата, учитывают:
170
1) трудовые ресурсы, измеряемые численностью занятых в дея
тельности организации и продолжительностью рабочего вре
мени;
2) материальные расходы в виде денежных или в физическом из
мерении затрат материалов, сырья, энергии, полуфабрикатов;
3) затраты на возмещение износа основных средств производства,
связанных с деятельностью организации, известные под назва
нием «амортизация»;
4) дополнительные к основным (накладные) расходы для обеспе
чения деятельности организации за рассматриваемый период;
5) долговременные вложения (капиталовложения, инвестиции) в
деятельность организации, обеспечившие получение дохода за
рассматриваемый период времени.
Широко употребляется суммарный показатель затрат ресурсов
на деятельность организации, призванный обеспечить получение
всего объема создаваемого продукта или единицы объема, имену
емый себестоимостью. Снижение себестоимости выпуска данно
го вида продукта может ставиться в качестве целевой задачи про
граммы повышения эффективности работы организации.
В общем случае программные цели организации могут распро
страняться на любые показатели экономической эффективности,
формируемые в виде отношения разных видов результатов к раз
ным видам затрат ресурсов.
Исходя из формулы экономической эффективности (Э) Э = Р/3
(где Р — намечаемый экономический эффект, результат; 3 — за
траты ресурсов на получение результата) можно установить соот
ношение между целевым результатом Р и расходами 3, которому
отвечает целевое значение эффективности Э . Иначе говоря,
устанавливая вначале целевое значение результата Р в виде до
хода, прибыли организации или других целевых ориентиров про
граммы действий и исходя одновременно из желаемых и потен
циально возможных значений экономической эффективности Э ,
удается установить параметры затрат 3, выводящие на нужный
результат. Конечно, это чисто ориентировочные значения, уточня
емые в процессе разработки программы.
Существенно сложнее в методическом отношении выглядит
задача микроэкономического целеполагания в отношении установ
ления целевых ориентиров качества деятельности организа
ции. Универсальные подходы к определению показателей качества
171