Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
6.2. Организационно-экономическая подпрограмма:
(а) предлож ения по соверш енствованию законодательной базы,
регулирую щ ей инновационную деятельность;
(б) о рганизация уп равл ен ия разработкой и реализацией про
граммы;
(в) эконом ический механизм реализации программы;
(г) развитие международного экономического и научно-техничес
кого сотрудничества в рам ках программы ;
(д) м ероприятия в области стандартизации, унификации и лицен
зирования пром ышленной продукции.
7. И спользование результатов программы в целях стимулирования
инновационной активности предприятий, реализации инновацион
ных проектов и програм м технологического развития промышлен
ного производства. Организация взаимодействия государственных
органов управления и предпринимательских структур в процессе
осуществления ими инновационных проектов, реализуемы х с ис
пользованием результатов программы (механизм заключения мно
госторонних соглаш ений, контрактов).
8. О рганизация корректировки и процесса непреры вного развития
программы.
9. Ресурсное обеспечение программы. П отребности программы в ре
сурсах и источники их удовлетворения.
10. Экономическая и социальная эф фективность программы . Оценка
социально-эконом ических и экологических последствий реализа
ции программы.
11. Приложения.
Представим далее общее изложение содержания отдельных
разделов целевой программы, иллюстрируемое примерами в виде
выдержек из материалов проекта федеральной целевой програм
мы «Повышение конкурентоспособности отечественных товаро
производителей».
Обычно изложению собственного содержания программы пред
шествует введение, в котором представлены истоки зарождения
программы, краткая характеристика программной проблемы и
192
официальные основания для разработки программы. Ниже пред
ставлен пример изложения введения в конспективной форме.
Пример
Введение. Основание для разработки программы
Проект данной федеральной целевой програм мы разработан
М инистерством пром ыш ленности, науки и технологий РФ во ис
полнение поручения П равительства РФ. Распоряжением от 25 ян
варя 2000 г. № 107-Р П равительство РФ дало указание М инистер
ству промыш ленности, науки и технологий РФ разработать проект
федеральной целевой программы «П овыш ение конкурентоспособ
ности отечественных товаропроизводителей» и представить его на
рассм отрение Правительства РФ.
В соответствии с этим указанием М инистерство пром ыш лен
ности, науки и технологий РФ разработало и утвердило Концеп
цию федеральной целевой программ ы «П овыш ение конкуренто
сп особности отечественн ых товароп роизводителей» на 2002—
2006 гг., положенную в основу настоящ его проекта программы .
Подготовленный проект программы основывается на федераль
ных- законах «Бю дж етны й кодекс Российской Ф едерации» от
31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, «О поставках продукции для федераль
ных нужд» от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ, «О государственном
прогнозировании и програм мах социально-экономического разви
тия Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ, а так
же на «Порядке разработки и реализации ф едеральны х целевых
программ и м ежгосударственных программ, в осущ ествлении ко
торых участвует Российская Федерация», утвержденного постанов
лением Правительства РФ от 26 ию ня 1995 г. № 594.
Проект программы опирается на целевые установки основопо
лагаю щ их документов государственной экономической поли ти
ки — «П лан действий П равительства Р оссийской Ф едерации в
области социальной политики и м одернизации экономики на
2000— 2001 годы», утверж денный распоряжением Правительства
РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р и «О сновные направления соци
ально-экономической политики Правительства Российской Феде
рации на долгосрочную перспективу».
В проекте программы отражены основные положения «Концеп
ции национальной политики России в области качества продукции
7 Планирование и управление
193
и услуг», касаю щ иеся роли качества продукции в реализации на
циональны х интересов России в экономике и социальной сфере,
а такж е учета качества продукции при принятии реш ений по воп
росам социально-эконом ической политики, реализуемой посред
ством ф едеральных целевы х программ.
Проект програм мы в целом исходит из необходимости преодо
ления недостатков в организации управления федеральными це*-
левыми программами на предыдущ их этапах реформ, в связи с чем
в проц ессе ее реали зации предполагается осущ ествлять тесное
взаимодействие с представителям и делового мира в лице союзов
и ассоциаций промыш ленников и предпринимателей, обеспечивая
участие в программе в первую очередь тех заинтересованных в ней
хозяйственных структур, которые обладаю т достаточно высоким
потенциалом, осущ ествляю т долговременные программы реструк
туризации производства, ориентированны е на изготовление кон
курентоспособной продукции на основе использования перспек
тивных инноваций.
П рограм ма долж на обеспечить в первую очередь использова
ние предприятиями уже накопленного в стране значительного ин
новационного потенциала, который остается невостребованным и
не потерял своей высокой практической значимости.
Вместе с тем программа позволит сконцентрировать ограни
ченные средства федерального бюджета на наиболее перспектив
ных и приоритетных прикладны х научных исследованиях и раз
работках, рассредоточенных до недавнего времени между множе
ством разрозн ен ны х отраслевы х программ. О жидаем ая на
ближ айш ие годы недостаточность средств федерального бюдже
та для полного финансирования НИОКР в рамках указанных про
грамм с учетом необходимости расш ирения фронта научных ис
следований наряду с естественной тенденцией перехода к межот
раслевы м н аправлениям техн ико-технологич еского прогресса
обусловливает необходим ость интеграции проводимых в рамках
отдельных программ исследований в единой государственной ком
плексной инновационной программе, направленной на создание
научно-технических предпосы лок повы шения конкурентоспособ
ности отечественной промы ш ленной продукции на внутренних и
мировы х рынках.
Переход к этой комплексной программ е потребует определен
ного времени, в течение которого будет осущ ествляться промежу
точный этап преобразования разрозненны х программ в одну круп
ную целевую программ у при параллельной трансформ ации соста
194
ва, содержания, направленности и организации работ инноваци
онного характера, способствующих повышению конкурентоспо
собности товаров российской промыш ленности.
Перейдем к рассмотрению следующего раздела программы,
связанного с содержанием и обоснованием необходимости реше
ния проблемы программными методами.
В этом разделе излагаются суть, истоки, корни проблемы, ко
торую предлагается решить посредством реализации целевой про
граммы. Обрисовываются круг организаций, лиц, заинтересован
ных в осуществлении программы, а также виды и масштабы по
требностей, которые должны быть удовлетворены в результате
выполнения программы.
Приводятся результаты анализа, свидетельствующие, что про
блема не решается традиционными не программными методами
управления и что только концентрация средств и комплексное
проведение мероприятий в рамках целостной программы способ
ны разрешить проблему. Отмечается значимость программы в
масштабе страны, региона, отрасли, экономических и социальных
объектов. Приведем пример краткого, изложения данного раздела.
Пример
Содержание программной проблемы.
Обоснование необходимости решения проблемы
программными методами
Одной из главных проблем, с которыми столкнулась Россия в
ходе рыночных реформ и перехода к открытой экономике, стала
неконкурентоспособность преобладаю щей массы отечественных
производств и выпускаемой отечественной продукции. Наплыв на
внутренни й ры нок импортны х товаров, более качественны х, а
иногда и более деш евы х, чем отечественные, превратился в один
из основных факторов значительного сокращения производства во
многих отраслях экономики, показав, что многие российские хо
зяйственны е структуры пока не в состоянии успеш но конкуриро
вать с зарубежными производителями. Если до реформ лиш ь срав
нительно малая часть производимы х в стране товаров конкуриро
вала с иностранными, да и то главны м образом на внеш них
195
рынках, то теперь практически вся российская продукция вынуж
дена конкури ровать с зарубеж ной, п ричем уже на внутреннем
рынке.
Задачи перехода российской экономики на инновационный путь
развития, обеспечиваю щ ий ее модернизацию и подъем конкурен
тоспособн ости отечественного производства, определены в «Ос
новных направлениях социально-экономической политики П рави
тельства Российской Федерации на долгосрочную перспективу».
В этом докум енте говорится, что основной целью развития про
мышленности в рамках реализации структурной политики является
повы ш ен ие конкурентосп особности продукции и технического
уровня производства, обеспечение выхода инновационной продук
ции и вы соких технологий на внутренний и внеш ний рынок, за
мещ ение им портной продукции и перевод на этой основе иннова
ционно активного промыш ленного производства в стадию стабиль
ного роста.
Среди механизмов государственного воздействия на развитие
пром ыш ленности определяю щ ую роль играю т программно-целе-
вые методы. Р еализацию програм мно-целевого аспекта государ
ственн ой пром ы ш ленной политики нам ечается осущ ествлять в
рам ках п риор итета «Н овая эконом ика», вклю ченного в число
«П риоритетов форм ирования перечня федеральны х целевых про
грамм на среднесрочную перспективу».
Для реали зации возмож ностей програм мно-целевы х методов
государственного управления при обеспечении инновационного
развития отечествен ного производства, нам ечается начиная с
2002 г. сконцентрировать бю джетные средства, предназначенные
для финансирования научных исследований и опытно-конструктор
ских разработок в интересах промы шленности, в рамках трех ком
плексны х федеральны х целевы х программ: «И сследования и раз
работки по приоритетны м направлениям развития науки и техни
ки», «Н ац иональная технол огич еская база» и «П овы ш ение
конкурен тоспособности отечественных товаропроизводителей»,
разрабаты ваемых на пять лет.
В этой совоку пности програм м клю чевой, обеспечиваю щ ей
непосредственное приложение результатов двух первых программ
в производстве продукции, обладаю щ ей парам етрами качества,
адекватными требованиям современных рынков, вы ступает про
грамма повыш ения конкурентоспособности отечественных това
ропрои зводителей. Д анн ая програм м а обладает рядом качеств,
специф ических особенностей, которые позволяют рассчитывать на
196
то, что она сможет стать эф фективным инструментом ускорения
инновационны х процессов в российском пром ышленном произ
водстве, обновления промыш ленных технологий, сниж ения ресур-
соемкости, повышения качества продукции и ее соответствия ры
ночному спросу, что позволит значительно повысить уровень кон
курентоспособности продукции, реализуем ой на внутренних и
внешних рынках.
Проблема, которая долж на быть реш ена посредством разработ
ки и реализации федеральной целевой програм мы повы ш ения
ко н кур е нто с и о с о б н о сти отеч е ств е н н ы х то вар о пр о и з в од и те л е й,
соответствует всем факторам, которым согласно «П орядку разра
ботки и реализации федеральны х целевых программ и межгосу
дарственных целевых програм м, в осущ ествлении которых уча
ствует Российская Ф едерация», утвержденному постановлением
Правительства Российской Ф едерации от 26 июня 1995 г. № 594,
долж н а удовлетворять проблем а, отбираемая для программной
разработки и реш ения на федеральном уровне.
1. Значимость проблемы вытекает из того факта, что повы ш е
ние конкурентоспособности отечественных производителей — это
ключевая проблема российской экономики, от реш ения которой
определяю щим образом зависит преодоление кризисных явлений
в российской экономике и подъем промыш ленного производства.
Данная проблема значима для всех регионов Российской Ф едера
ции и российской экономики в целом. Хотя узловой частью про
граммы является промы ш ленное производство, эта проблема за
трагивает практически все отрасли материального производства,
а частично и непроизводственной, социальной сферы, так как про
дукция промыш ленности используется во всех отраслях экономи
ки. Проблема обладает высокой значимостью и для удовлетворе
ния социальны х запросов населения, зависящего от качества про
изводства товаров и услуг.
2. Проблема не может быть комплексно реш ена в приемлемые
сроки за счет использования действую щего рыночного м еханиз
ма. Слож ивш ийся в процессе проведения экономических реформ
в России рыночный механизм слабо ориентирован на поддержку
пром ыш ленных инноваций, достиж ение высоких значений пока
зателей технического уровня и качества производимой пром ыш
ленной и иных видов продукции, повы шение конкурентоспособ
ности товаров российского производства. Необходима значитель
ная государственная поддерж ка инновационн ой активности
предприятий, инновационного процесса в целом, без чего не мо
197
жет быть обеспечено повышение технических, эксплуатационных
характеристик, потребительского качества, полезны х свойств про
изводимых отечественных товаров. При отсутствии государствен
ной поддерж ки трудно рассчитывать на то, что задача научно-тех
нического и технико-технологического обеспечения производства
будет реш ена самим и производителями. Так что реш ение про
граммной проблемы возможно только при активной государствен
ной поддержке, имея в виду, что в настоящее время основная часть
«инновационных мощ ностей», представленных ведущ ими научно-
исследовательскими институтами и лабораториями, по-прежнему
остается в руках государства, которое осущ ествляет ф инансиро
вание подавляю щ ей части проводимых в стране НИОКР.
3. Н еобходимость реш ения проблемы повыш ения конкуренто
способности с помощ ью программны х методов предопределяет
ся принципиальной новизной и высокой эффективностью техни
ческих, организационных и других мероприятий, необходимых для
широкомасш табного распространени я прогрессивны х инноваций
и повышения на этой основе конкурентоспособности отечествен
ных производителей. В силу значительного отставания многих
используемы х в российском пром ыш ленном производстве техно
логий от достигнутого мирового уровня и потенциальны х возмож
ностей, определяем ы х последними достижениям и отечественной
и мировой науки, программная проблема может быть решена толь
ко посредством кардинальных изменений используемых в массо
вом производстве технологических процессов. В то же время про
ведение намечаемы х программой мер способно резко повысить
эф фективность промы ш ленного производства и функционирова
ния российской экономики в целом.
4. П роблема повы ш ения конкурентоспособности отечествен
ных товаропроизводителей носит м ежотраслевой характер, в свя
зи с чем для ее реш ения требуется координация меж отраслевых
связей технологически сопряженны х отраслей и производств.
М ежотраслевой характер програм мной проблемы вы текает из ее
предмета, так как задача повыш ения качества и конкурентоспособ
ности расп ространяется практически на все отрасли российской
экономики с учетом пронизы ваю щ их ее м еж отраслевы х связей.
В воспроизвод ственном аспекте проблема расп ространяет свое
действие на производство, распределение, обмен и потребление
продукции, что такж е подчеркивает ее межотраслевой характер.
•Характер проблем ы, которую призвана реш ить программа по
вы ш ения конкурентоспособности отечественных товаропроизво
198
дителей, свидетельствует о том, что она соответствует целям и
приоритетам социально-эконом ического разви ти я Российской
Федерации, направлениям научно-технической и структурной по
литики на долгосрочную перспективу. Только посредством повы
шения качественных показателей производимой продукции конеч
ного потребления, а тем самым и их конкурентоспособности, рос
сийская эконом ика смож ет преодолеть структурно-сы рьевую
направленность и сущ ественно увеличить удельный вес отраслей
по выпуску продукции с высокой степенью обработки. Это обсто
ятельство также свидетельствует в пользу решения проблемы про
граммными методами и средствами.
Реализация федеральной целевой программы «Повыш ение кон
кур е нто с по со б н ости отечественны х товаропроизводителей» при
звана решить проблему выхода из порочного круга, когда, с одной
стороны, страна располагает мощным инновационным потенциа
лом, способным обеспечить резкий подъем конкурентоспособно
сти отечественного производства, а с другой — форм ирую щиеся
в ходе реф орм новы е субъекты хозяйственной деятельности не
предъявляют спроса на нововведения. Без реш ения этой пробле
мы будет закрепляться полож ение российской экономики в каче
стве сырьевой периферии мирового рынка, лиш енной сам остоя
тельных источников развития.
Принятие и реализация программы станут важным фактором
укрепления и развития отечественного научно-технического потен
циала, значительного усилен ия ориентации осущ ествляем ы х в
стране научных исследований и разработок на реш ение наиболее
значимых и актуальных проблем модернизации российской эконо
мики и ее интеграции в систему мирового хозяйства в соответ
ствии с требованиями нового века.
Следующий раздел программы в краткой редакции именуется
«Цели и задачи программы». В соответствии с теорией про
граммно-целевого метода цели программы формулируются как ка
чественным образом, так и в виде измеримых целевых показате
лей, достижение которых приурочено к определенным срокам.
Обычно главная цель программы выражается в виде задачи
удовлетворения потребностей в программном продукте на уров
не, достаточном для решения исходной проблемы, породившей
программу. Кроме того, система целей и задач должна быть
представлена в виде развернутой взаимосвязанной совокупности,
ранжированной по уровням и по значимости. Необходимо, чтобы
цели программы были объединены в совокупность, обладающую
свойством полноты (учет всех целей, вытекающих из главной и
сопутствующих ей) и упорядоченности (установление последова
тельности достижения целей и степени их важности). Вновь при
бегнем к иллюстрации.
Пример
Цели и задачи
программы «Повышение конкурентоспособности
отечест ее ни ых товаропроизводит елей»
Генеральной целью программы ■ является создание экономи
ческих и организационны х условий и предпосылок усиления кон
курентных позиций отечественных товаропроизводителей на внут
реннем и внеш нем ры нках за счет реализации в производстве оте
чественного инновационного потенциала.
П рограм ма призвана стать одним из основны х инструментов
государственной научно-промыш ленной политики и обеспечить
воспроизводство главного материального фактора обновления на
учно-технической и технологической базы производства — систем
вы сокопроизводительных маш ин, оборудования и технологий, ре
ализую щ их современные достиж ения научно-технического про
гресса и обеспечиваю щ их вы пуск конкурентоспособной продук
ции, обладаю щ ей перспективны м спросом.
Програм ма нацелена на сущ ественное повыш ение конкуренто
способности тех групп производим ых отечественными предприя
тиями товаров, которые пользуются спросом на российском и меж
дународны х рынках, но не соответствую т по параметрам качества
мировом у уровню и запросам потребителей. П рограм ма такж е
ориентирована на сниж ение ресурсоемкое™ производимой отече
ственной продукции, что долж но позволить ей выдержать цено
вую конкуренцию на рынках и зам естить импортируемы е товары.
По своей природе программ а является инновационной, в свя
зи с чем ее основн ая функция заклю чается в создании инноваци
онны х предп осы лок повы ш ения конкурентоспособности отече
ственны х товаров. Исходным пунктом программы является фор
м ирование ф ун кци онирую щ его при активной государственной
поддержке эффективного организационно-экономического м еха
200
низма создания и распространения нововведений, обеспечиваю
щих усиление конкурентных позиций российских товаропроизво
дителей и устойчивы й рост инновационного отечественного про
изводства. Без подобного механизма с учетом ограниченности ин
вестиционн ы х возм ож ностей товаропроизводителей трудно
обеспечить исходную инновационную базу, необходимую для про
ведения мер по повышению конкурентоспособности российских
товаров.
Для достиж ения главной цели програм мы подлежит реш ению
комплекс ее следую щ их основны х задач.
1. О пределение имеющихся разрывов в уровнях конкуренто
способности основных видов отечественной продукции и техно
логических процессов с соответствующими мировыми образцами,
установление важнейш их причин и факторов, обусловливаю щих
указанные разрывы. На основе^результатов этого анализа выявля
ются товарны е группы и соответствую щ ие им технологические
направления, на которых должно быть сосредоточено основное
внимание программных мероприятий по ликвидации образовав
шихся разрывов. С учетом сф ормировавш егося и перспективного
спроса на товары на внутреннем и мировых рынках в программе
решается задача отбора тех товарных групп и технологий, кото
рые попадаю т в зону ее действия.
2. Выявление путей повы шения уровня конкурентоспособнос
ти отечественного производства на основе использования россий
ского инновационного потенциала. Реш ение этой задачи позволит
определить состав и содерж ание ключевых мероприятий програм
мы, реализация которых обеспечит создание необходимого для
последующего повыш ения конкурентоспособности инновационно
го потенциала, а такж е даст возможность использовать уже им е
ющ иеся инновационные заделы . В рамках реш ения этой клю че
вой для програм мы задачи производится отбор трех основны х
видов программны х мероприятий: прикладны х НИОКР, иннова
ционных проектов и программ технологического развития, обра
зую щих в своем единстве инновационную основу программы .
3. О тбор для реализации в рамках программы наиболее эконо
мически перспективных Н ИОКР и наиболее эффективных по ры
ночным критериям инновационны х проектов и программ техно
логического развития. Реш ение этой задачи послуж ит обеспече
нию реализации технологи ческих направлений повыш ения
конкурентоспособности, приняты х в программе, посредством их
подкрепления конкретными научными исследованиями, опытно-
201