Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
не поддающаяся формализации и однозначному описанию. Осу
ществление подобных творческих, эвристических процедур, в ос
нове которых лежит интуиция разработчиков программ и лиц,
принимающих решения, не может проводиться по типовой мето
дике, носит индивидуальный характер. Поле действия методичес
ких рекомендаций и тем более инструкций становится в этих ус
ловиях весьма ограниченным, так как их содержание способно
носить форму общих советов, которые разработчики и органы,
принимающие программу, воспринимают в соответствии с соб
ственным пониманием.
К тому же порядок и методика разработки и реализации про
грамм различаются в зависимости от их уровня и масштабов дей
ствия. Необходимо по меньшей мере выделять методику разработ
ки и реализации федеральных программ, программ субъектов
Федерации, муниципальных программ.
В настоящей главе изложены общие сведения о методике и
порядке разработки и реализации федеральных целевых программ.
Методические положения о разработке таких программ изложены
в документе «Порядок разработки и реализации федеральных це
левых программ и межгосударственных целевых программ, в осу
ществлении которых участвует Российская Федерация», утверж
денном постановлением Правительства Российской Федерации от
26 июня 1995 г. № 594 (в редакции, учитывающей последующие
постановления) (см.
Приложение 1).
Данный порядок предусмат
ривает, что в разработке и реализации целевых программ выделя
ются следующие этапы:
1) отбор проблем для программной разработки;
2) принятие решения о разработке целевой программы и ее фор
мирование;
3) экспертиза и оценка целевой программы;
4) управление реализацией целевой программы и контроль за хо
дом ее выполнения.
Ниже излагаются в- общей форме методические принципы, по
ложения и рекомендации по выполнению поэтапной разработки
и реализации федеральных целевых программ.
222
6.1 . ОТБОР ПРОБЛЕМ ДЛЯ ПРОГРАММНОЙ
РАЗРАБОТКИ
Прежде чем разрабатывать и выполнять программу необходи
мо, как следует из предыдущего изложения, уяснить суть пробле
мы, для решения которой необходима программа. Количество и
масштабы объективно существующих, назревших социально-эко
номических проблем всегда намного больше возможностей реа
лизации программ решения этих проблем. В этом проявляется
универсальный экономический принцип ограниченности ресур
сов, учет которого представляет важнейшее условие успешного,
результативного управления.
Как свидетельствует опыт и подсказывает элементарная логи
ка, количество инициатив постановки проблем для решения их
программными методами значительно превышает реальные воз
можности осуществления программ. Тем- более, что формально
инициаторами постановки таких проблем на федеральном уровне
могут выступать любые юридические и физические лица. Есте
ственное побуждение инициировать разработку программы связа
но с желанием решить проблему, которая априори представляет
ся чрезвычайно важной.
Если программа финансируется за счет бюджетных средств, то
вполне естественно стремление лиц, организаций, заинтересован
ных в решении проблем, придать им статус программных, добить
ся включения проблемы в число решаемых посредством разработ
ки и реализации программ того или иного вида и уровня. Даже
при недостаточности средств возникает надежда, что проблема
будет решена хотя бы частично.
Вследствие этого необходим строгий отбор проблем, принима
емых к программной разработке уполномоченными на то государ
ственными органами. Неэффективные механизмы фильтрации
предложений о программных разработках приводят к признанию
программными многих проблем, которые, во-первых, могут быть
решены и без привлечения, использования программ и, во-вторых,
выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения
программ как из бюджетных, так и внебюджетных источников.
В этом кроется основная причина крайне низкой результативнос
ти программно-целевого управления в России, о чем было сказа
но выше, но в силу чрезвычайной важности данного утверждения
приходится его повторять.
223
Избыточность количества программ во многом обусловлена
несовершенством рекомендуемых в официальных документах и
применяемых на практике методов отбора проблем для программ
ной разработки, что, в свою очередь, есть следствие низкого уров
ня научного обоснования таких методов, не доведенных до чет
ких, количественно измеримых, объективных критериев отнесения
проблемы к числу программных.
Официальный порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ, утвержденный постановлением Правительства
Российской Федерации в 1995 г., предусматривает следующие
факторы, которые должны определять отбор проблем для про
граммной разработки:
1) значимость проблемы;
2) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые
сроки за счет использования действующего рыночного механиз
ма и необходимость государственной поддержки ее решения;
3) принципиальная новизна и высокая эффективность техничес
ких, организационных и иных мероприятий, необходимых для
широкомасштабного распространения прогрессивных научно-
технических достижений и повышения на этой основе эффек
тивности общественного производства;
4) необходимость координации действий технологически сопря
женных отраслей и производств для решения проблемы.
Должны также учитываться социально-экономические приори
теты и цели страны, направления структурной и научно-техничес
кой политики, общегосударственные потребности, финансовые
ресурсы, экономическое, социальное и экологическое состояние,
внешнеэкономические и внешнеполитические условия, междуна
родные договоренности.
При всей важности и значимости указанных факторов прихо
дится отмечать их «размытость», некорректность, трудность воп
лощения в количественные критерии, дающие возможность объек
тивного отбора приемлемых и отсева неприемлемых проблем,
претендующих на включение в число программных, поддержива
емых государством, федеральными и региональными органами.
Изложим в самых общих чертах методику отбора проблем на
основе сочетания количественных и качественных критериев, све
дения их в единый интегральный критерий программного харак
224
тера проблемы и учета ресурсных ограничений бюджетных и вне
бюджетных источников.
При отборе программных проблем из общей совокупности
предлагаемых к программной реализации можно использовать две
группы критериев: общие и специальные. Обрисуем вначале об
щие критерии.
Критерий остроты, настоятельности проблемы характеризует
разрыв между объективно необходимым (нормативным) и сложив
шимся уровнями удовлетворения проблемной потребности. Коли
чественно такой критерий К может быть выражен отношением
разности между жизненно необходимым Пи и реально существу
ющим П уровнями удовлетворения потребности к необходимому
уровню, т. е.
П - П ,
К„ =
н ~р
Пн
Чем более настоятельна проблема, тем критерий К ближе к
единице.
Критерий программного характера проблемы позволяет ус
тановить, насколько проблема нуждается именно в программном
решении. Такой критерий Ки может быть вычислен в виде отно
шения разности между планируемым (нормативным, программ
ным) уровнем удовлетворения потребности Пп, достигаемым в
результате реализации программы, и прогнозируемым уровнем П ,
который сложится, если программа не будет принята и осуществ
лена, к программному уровню П . Прогнозируемый уровень удов
летворения потребностей П, при отсутствии программы опреде
ляется путем экстраполяционного прогнозирования на намечаемый
период действия программы, т. е.
_ Пп- П с
Кп- ■
II
Наибольшее значение этого критерия равно единице и соответ
ствует условиям, когда Пс = 0, т. е. без программы потребность
вообще не будет удовлетворяться.
Критерий территориального охвата (масштабности) харак
теризует относительную величину зоны действия программы, ох-
8 Планирование и управление
225
ватываемой ее интересами. Количественно такой критерий Кт вы
ражается долей территории страны (применительно к федераль
ным программам) или региона (применительно к региональным
программам), для которой программа представляет интерес, на ко
торую она распространяет свое действие. Величина критерия оп
ределяется по формуле
к ... -
т
где S ( — количество территориальны х единиц, входящих в зону интере
сов и действия программы;
S — общ ее количество территориальны х единиц.
Величины S могут измеряться количеством областей, районов
либо площадью территории, либо количеством населения, прожи
вающего на территории, а также другими обобщающими показа
телями.
Критерий отраслевой значимости представляет долю отрас
лей, на которые распространяет свое действие программа, заин
тересованных в осуществлении программы и поддерживающих ее.
Критерий Ко может быть выражен в числовой форме по следую
щей зависимости:
к -
где Nn — количество отраслей, на которые распространяется программа;
N — общ ее количество отраслей.
Критерий бюджетной независимости программы характери
зуется долей средств, ресурсных потребностей программы, удов
летворяемых за счет внебюджетных источников, т. е. не требую
щих привлечения ресурсов бюджета. Такой критерий Кбн может
быть определен по формуле
к =
б" Р +Р '
вб ^ Г б
где Р вб — объем ресурсны х потребностей программы, удовлетворяемых
из внебю джетны х источников;
226
Рб — объем ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых
из бю джетных источников.
Если Рб = 0, то Кб = 1 и программа обладает самым высоким
уровнем бюджетной независимости.
Критерий экономической эффективности программы харак
теризует прибыльность, окупаемость программы. Значение пока
зателя К.оф может быть вычислено по формуле
К =
эф Tv +Tp '
где Т Л, — нормативный срок окупаемости инвестиционны х проектов;
реальнь
грамму.
Т р — реальный (расчетный) срок окупаем ости влож ений в про-
Все представленные выше общие критерии построены таким
образом, что их значения изменяются в пределах от нуля до еди
ницы- Нулевое значение наименее предпочтительно, а чем ближе
значение критерия к единице, тем больше оснований считать про
блему достойной программной разработки.
Наряду с указанными общими критериями при решении воп
роса о необходимости программной разработки проблемы следу
ет учитывать специальные критерии качественного характера,
свидетельствующие о наличии вклада предлагаемой программы не
только в решение данной проблемы, но и в решение других важ
ных проблем экономики страны, региона, отрасли, хозяйствующих
субъектов.
Критерий социального вклада (Ксоц) характеризует воздей
ствие программы на улучшение уровня и качества жизни в резуль
тате лучшего и более полного удовлетворения потребностей, уве
личения доходов населения, расширения объектов социальной ин
фраструктуры, сокращения уровня разрыва социальных статусов
различных слоев населения.
Критерий экономического вклада (К.ж) характеризует вклад
предлагаемой программы в достижение экономических целей,
таких, как экономический рост, подъем производства, увеличение
занятости, создание новых рабочих мест, снижение инфляции,
обеспечение финансовой устойчивости, рост качества продукции,
товаров, услуг.
227
Критерий научно-технического вклада (К |Т) определяет, в ка
кой степени программа способствует развитию науки и техники,
росту научно-технического потенциала, повышению научно-тех-
нического уровня производства, выходу на высшие мировые дос
тижения.
Критерий внешнеэкономического вклада (Кш|) отражает воз
действие предлагаемой программы на улучшение платежного ба
ланса страны, развитие экспорта, укрепление конкурентоспособ
ности отечественных товаров на внешних рынках, уменьшение им-
портозависимости.
Критерий экологического вклада (К ) характеризует воз
действие программы на улучшение среды обитания людей, при
менение природоохранных технологий, предотвращение вредных
для человека и природы техногенных последствий и предотвра
щение техногенных катастроф.
Количественные значения показателей вклада предлагаемой
программы в решение других социально-экономических проблем
могут быть установлены лишь путем экспертных оценок, выражен
ных в баллах. Например, в зависимости от характера и степени
влияния программы на другие проблемы предлагается устанавли
вать значения этих критериев исходя из следующей таблицы.
№
п/п
В озд ей стви е пр е дл ага е мо й п рограм мы
на д ру ги е проблем ы
Значение
критерия
(баллы)
1 Значительно способствует решению
1,5
2 Способствует решению 1,2
3 Не оказывает существенного влияния 1,0
4
Затрудняет решение
0,8
5
Значительно затрудняет решение
0,5
Все перечисленные выше общие и специальные критерии от
бора проблем для программной разработки можно свести к еди
ному интегральному критерию К , равному
К инт ~ к н • к н • к т ' К • Кбн • К ф • Ксоц • К К • Кнт • Квн • Кэкл
228
Чтобы проблема была признана программной, интегральный
критерий должен быть выше порогового значения. Устанавливая
пороговое минимальное значение интегрального критерия, лица,
принимающие решение о приемлемости или неприемлемости про
блемы для программной разработки, получают возможность отсе
ивать проблемы, обладающие значением критерия ниже порого
вого. Другой, более предпочтительный подход состоит в том, что
всс предлагаемые проблемы ранжируются по величине интеграль
ного критерия и отбираются проблемы, обладающие сайым вы
соким рангом. Наряду с интегральным следует принимать во вни
мание и входящие в него локальные критерии, которые оказыва
ются важными применительно к рассматриваемой проблеме.
Проиллюстрируем данное положение. Предположим, что для
программной разработай предлагается проблема перехода на ав
тобусы отечественного производства, которую предлагается ре
шить за пять лет. Рассчитаем критерии отбора по приведенным
выше зависимостям исходя из положений, зафиксированных вме
сте с результатами расчета в следующей таблице.
№
п/п
Обоз
наче
Расчетное или
ние
крите
рия
Исходны е полож ения для расчета
эксп е р тное
значение
критер ия
1
К„
Выпуск отечественных автобусов удовлет
воряет потребность страны в автобусах
на 40%
к„ = 0,6
2
Кп
Через 5 лет при сформировавшихся до
программы объемах производства авто
бусов потребность в них будет удовлетво
ряться на 30% в сравнении с программным
уровнем (результат прогнозирования)
к, = 0,7
3
К,
Автобусы нужны всем регионам
Кт = 1,0
4
К0
В производстве автобусов заинтересованы
50% отраслей экономики
к0 = 0,5
5
Кбн
Объем бюджетных ассигнований
на программу составляет 40%,
а внебюджетных — 60% общей суммы
кб„ = 0,6
229
№
п/п
О боз
на че
ние
кр ите
рия
И схо д ны е п о л о ж ен и я для расчета
Расчетное или
экспертное
значение
критерия
6
7
КЭФ
Ксоц
Расчетный срок окупаемости равен
нормативному
Социальное, экономическое, научно-техни
Кэф - 0,5
Ксоц - 1.2
8
Кэк
ческое воздействие программы благо
Кэк= 1,2
9
Кнт
приятное
К,.т= 1,2
10
Кв„
Программа освобождает страну
от импортной зависимости
квн=1.з
11
Кок„
Отечественные автобусы загрязняют
окружающую среду в большей степени,
чем иностранные
Кэк„ - 0,6
Вычислим интегральный критерий
К шт = 0,6 • 0,7 • 1,0 • 0,5 • 0,6 • 0,5 • 1,2 • 1,2 • 1,2 • 1,3 • 0,6 - 0,085.
Сравним это значение со средним значением К , равным
К = 0,5 • 0,5 • 0,5 • 0,5 • 0,5 • 0,5 • 1,0- 1,0 • 1,0- 1,0- 1,0 = 0,016.
ср
Интегральный критерий проблемы примерно в пять раз превы
шает среднсс значение, что свидетельствует в пользу разработки
программы. Однако для выработки суждения о программном ха
рактере проблемы сравнения критерия со средним недостаточно.
Надо сравнить значение критерия данной проблемы с критерия
ми других проблем, конкурирующих с данной за право на разра
ботку программы.
Исключительно важно понимать, что даже высокие сравнитель
ные значения интегрального критерия отбора проблемы для про
граммной разработки представляют необходимое, но недостаточ
ное условие целесообразности разработки и осуществления соот
ветствующей программы. Есть еще одно, более важное условие,
связанное с понятием «располагаемые ресурсы». На каждом
уровне управления следует ежегодно рассчитывать финансовые
ресурсы, которые могут быть выделены для подключения новых
230
программ данного уровня к уже имеющимся, ранее принятым. Это
и есть располагаемые ресурсы.
Пусть, например, на программы можно выделить 30% бюдже
та очередного года. Какая-то часть этих средств, предположим
25%, должна быть истрачена в очередном году на продолжение
осуществления ранее принятых программ. Тогда на новые про
граммы в наступающем году удастся выделить только 30 - 25 =
= 5% бюджета. Это и есть располагаемые ресурсы для принятия
новых программ на очередной год. Следовательно, можно принять
к программной разработке только ту часть предлагаемых проблем,
которая вписывается в располагаемые ресурсы.
Так как часть ресурсных потребностей программ финансиру
ется из внебюджетных источников, то надлежит проверить, в ка
кой мере предлагаемая' проблема вписывается в располагаемые
внебюджетные ресурсы. Ведь не исключено, что инициатор про
граммы предложил проблему, не проверив возможность ресурсно
го обеспечения программы из внебюджетных источников, что чаще
всего и наблюдается.
Как следует из изложенного, к программной разработке следу
ет принимать проблемы из числа проблем, обладающих наиболее
высокими значениями критериев отбора, обеспеченные одновремен
но располагаемыми бюджетными и внебюджетными ресурсами.
6.2 . МЕТОДИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Строго говоря, разработка программы начинается с возникно
вения замысла о ней у инициатора программы, которым может
быть любое юридическое или даже физическое лицо, любой орган
управления. Инициатор программы прежде всего ощущает пробле
му, которая по его представлению требует программной разработки
и реализации. В соответствии с проблемой он формирует целевую
установку предлагаемой программы и обосновывает необходи
мость решения проблемы с помощью соответствующей програм
мы. На основе этих предварительных разработок, которые в оп
231