Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
два этапа структурной разработки, первый из которых может быть
назван формированием функциональной структуры, а второй —
формированием исполнительной структуры программы. Как из
вестно из предыдущего изложения, функциональная структура ото
бражает направленность мероприятий, а исполнительная — их ад
ресную привязку.
Функциональная структура программы формируется по целе
вому и технологическому признаку. Если в основу определения и
группировки программных мероприятий положен целевой при
знак, то мероприятия привязываются к развертывающейся систе
ме целей или сами представляют инструмент такого развертыва
ния. По мерс разбиения целей на подцели в процессе целевой раз
работки программы осуществляется формирование системы
мероприятий. При этом в зависимости от выбранного способа по
строения «дерева целей» возможны различные способы построе
ния совокупности мероприятий программы.
Если «дерево целей» развертывается по функционально-содер
жательным признакам, т. е. формируется иерархия целей, то ком
плекс программных мероприятий образуется путем непрерывной
группировки их вокруг каждой цели. По мере разделения целей
дробятся и мероприятия. Таким образом, мероприятия как бы на
низываются на ветви «дерева целей» или, лучше сказать, вырас
тают из них, как иголки из ветвей ели и сосны.
В значительной мере установление комплекса взаимообуслов
ленных мероприятий и особенно временных взаимосвязей между
ними облегчается при формировании их совокупности по техно
логическому признаку. В этом случае осыо, вокруг которой груп
пируются мероприятия, является полный цикл производства, рас
пределения, реализации и потребления программного продукта
или полный цикл функционирования объектов программы.
Рассматривая последовательно всю технологическую цепочку
от получения исходных продуктов и до потребления конечной
продукции (или морального старения объектов), можно установить
мероприятия, необходимые для осуществления всего цикла.
Технологический подход помогает формированию комплекса
программных мероприятий, исходя из естественных, свойственных
программе закономерностей. Инструментарием его использования
могут стать сетевые модели реализации программы. В узловые
точки моделей вначале вводятся цели (события), представленные
в исходном задании, после чего определяется первичная система
242
мероприятий (работ), обеспечивающих достижение этих целей.
Затем вводятся дополнительные узловые точки сети (события),
соответствующие промежуточным целям, которые вытекают из
первичной системы мероприятий и из более детальной разработ
ки целей, и строится вторичная система мероприятий (работ).
Применение любого из описанных способов связано с необхо
димостью решения непростой задачи определения границ функ
циональной структуры программы. Так как экономические взаи
мосвязи пронизывают весь процесс общественного производства,
то, продолжая цепи целевых и технологических связей, можно при
разработке одной программы охватить всю экономику. Поэтому
следует установить границы распространения комплекса меро
приятий. Здесь опять-таки нет универсального рецепта, но могут
быть высказаны соображения, достаточные для решения задачи в
каждом конкретном случае. При разработке программы следует
ограничить состав программных мероприятий их кругом, за гра
ницы которого выносятся и не учитываются в программе:
а) производные мероприятия свыше третьего порядка в боковой
(по отношению к мероприятиям, непосредственно обслужива
ющим цели программы) цепи, не играющие принципиальной
роли в осуществлении программы;
б) мероприятия, которые могут быть реализованы или реализуют
ся вне программы;
в) мелкие мероприятия, не играющие важной роли, автоматичес
ки вытекающие из основных и включенные в них.
Подытоживая сказанное о методах и способах построения
функциональной структуры программы, приходим к выводу об
отсутствии универсального, наиболее предпочтительного подхо
да к решению этой задачи. Представляется рациональным в зави
симости от вида программы выбирать отдельные приемы или ис
пользовать их сочетания, что требует творческого подхода. В ос
нове формирования программных мероприятий должны лежать,
таким образом, преимущественно неформализованные методы и
процедуры, опирающиеся на обобщенный опыт и глубокое пони
мание социальных, экономических, научных и технических фак
торов, влияющих на программу в целом.
Завершим рассмотрение структурной разработки программы
общим описанием разработки исполнительной структуры. Суть
этой разработки состоит в переходе от программных мероприятий
243
к системе заданий организациям-исполнителям, круг которых за
висит от уровня и масштаба программы, способов привлечения
исполнителей. Для этого перехода необходимо преобразовать
структуру системы мероприятий, построенных по функциональ
ному признаку, в совокупность мероприятий, построенных по
организационно-управленческим признакам, т. е. привязанных к
исполнителям. Такая привязка может производиться по каждому
мероприятию или группе мероприятий по мере их формирования.
Подобное преобразование может потребовать расчленения меро
приятий на элементы с последующей их группировкой в соответ
ствии с принадлежностью к организациям, входящим в круг ис
полнителей.
Процедура разбиения и адресования мероприятий носит нефор
мальный характер, она должна осуществляться специалистами,
знающими структуру экономики, состав потенциальных организа
ций-исполнителей, их профиль, возможности, перспективы, сто
имость выполнения работ. В адресных поручениях устанавливаются
виды работ, их количественные характеристики и сроки исполнения.
Принципиально важно отметить, что в условиях рыночной эко
номики адресные поручения исполнителям не носят директивно
го характера или носят в весьма ограниченной степени, лишь по
отношению к предприятиям, организациям, непосредственно под
чиненным заказчикам программы. В остальном привлечение ис
полнителей основано на государственных заказах, осуществляет
ся на договорной, контрактной основе. Во многом мероприятия
программы реализуются путем поставок на базе закупок. В итоге
в программе появляются мероприятия, исполненные благодаря
действию рыночного механизма, не требующие привлечения спе
циальных исполнителей. Например, при наличии оплаты заказа,
закупки поставка оплаченного продукта должна происходить ав
томатически и требует лишь контроля исполнения.
Укажем на одну характерную особенность разработки меро
приятий долговременных целевых программ, продолжительность
реализации которых составляет несколько лет или, во всяком слу
чае, выходит далеко за пределы одного года. В соответствии с
принципом сбалансированности программные мероприятия и оче
редность их проведения должны быть увязаны с проектируемы
ми объемами финансовых ресурсов. Но реальное представление
о финансовых ресурсах программы, выделяемых из федерально
го бюджета, в связи с годовым периодом бюджетного планиро
244
вания существует только на один-два года (бюджет текущего года
и намечаемый бюджет будущего года).
Поэтому даже к моменту утверждения федеральной програм
мы мероприятия, опирающиеся на бюджетное финансирование,
можно более или менее четко предусматривать на один или два
года. В силу этого существенного ограничения Порядок разработ
ки и реализации федеральных целевых программ предусматрива
ет, что программные мероприятия, их финансирование, бизнес-
план с социально-экономическими и технико-экономически
ми обоснованиями должны быть конкретизированы на
ближайшие один-два года.
Что же касается более продолжительного периода, то приходит
ся верить прогнозам или уповать на проведение программных
мероприятий за счет внебюджетных источников, сели такие источ
ники будут доступны в будущем. Соответственно программные
мероприятия на отдаленную перспективу нет смысла прорабаты
вать с той же степенью конкретности и детальности, что и на бли-
жайшие год-два. По мере продвижения во времени и реализации
программы можно будет получить более четкое представление о
ресурсных возможностях и конкретизировать мероприятия и сро
ки их выполнения. По сути речь идет о непрерывно скользящей
разработке целевой программы, продолжающейся после сс ут
верждениями начала реализации.
Непосредственная задача ресурсной разработки состоит в оп
ределении видов и объемов ресурсов, необходимых для реализа
ции программы, т. е. в определении структуры и состава сс ресурс
ного обеспечения.
Говоря о ресурсной разработке, необходимо вновь подчеркнуть,
что она должна учитывать затраты всех видов ресурсов: матери
альных (сырье, материалы, энергия), трудовых, финансовых, ин
формационных. В их состав должны быть включены инвестиции,
капитальные затраты по всему кругу работ, включающему произ
водство, реализацию и потребление программного продукта. В та
ком всестороннем учете ресурсов заключается характерная особен
ность программы как элемента управления экономикой.
Полные затраты на реализацию программы могут быть разде
лены на следующие группы:
1) прямые затраты, включающие совокупность ресурсов, расхо
дуемых непосредственно на выпуск целевого программного
продукта. В эту группу включаются расходы на научные иссле
245
дования и разработки, проектно-конструкгорские работы, ис
пытания, освоение производства программного продукта и за
траты на его производство;
2) сопряженные затраты, включающие совокупность ресурсов,
расходуемых на основные средства, необходимые для выпуска
программного продукта;
3) смежные затраты, представляющие совокупность материаль
ных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для обеспе
чения производственного потребления программного продукта;
4) связанные затраты, составляющие совокупность материаль
ных, трудовых, финансовых ресурсов, требующихся для обес
печения непроизводственного потребления программного про
дукта, развития социальной сферы, создания инфраструктуры.
При определении ресурсов, необходимых для осуществления
программы, используются результаты целевой, проектно-научной,
структурной разработки и прогнозирования. Элементы ресурсной
разработки присутствуют на всех предшествующих стадиях, по
этому к моменту итогового расчета ресурсов уже накоплена зна
чительная предварительная информация о требуемых ресурсах,
которую следует использовать для оценок и расчетов.
Наиболее естественным методом расчета ресурсных затрат сле
дует признать метод прямого счета по мероприятиям. Для каж
дого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат,
затраты группируются по однотипным видам и суммируются.
Оценка потребностей программы в ресурсах может проводиться
и на основе балансовых расчетов, посредством составления меж
продуктового программного баланса.
Ресурсная разработка программы включает не только установле
ние потребностей в ресурсах, но pi источников ресурсного обеспе
чения по периодам и важнейшим срокам реализации программы.
Иначе говоря, в ресурсном обеспечении наряду с функциональным
(содержательным) целесообразно выделять исполнительный (ад
ресный) и временной аспект, а это означает, что уже в процессе раз
работки программы четко устанавливается, кто, когда, каким обра
зом обеспечивает программу необходимыми ресурсами.
При разработке ресурсного обеспечения программы вновь воз
никает упомянутая выше проблема несоответствия программно
го периода долгосрочных программ годовому бюджетному пери
оду. Поэтому для целевых программ, в значительной мерс опира
ющихся на бюджетное финансирование, финансовое обеспечение
246
программы может быть реально разработано только на период, для
которого известны объемы финансирования из бюджетных источ
ников.
В ходе разработки ресурсного блока программы значительное
внимание должно быть уделено вариантному анализу и оптими
зации структуры и объемов затрат. Использование взаимозаменяе
мых ресурсов, возможности совмещения однотипных ресурсов для
решения разных задач, прогрессивность состава ресурсного обес
печения — всс это должно способствовать минимизации совокуп
ных затрат и сроков осуществления программы.
Разработка программы в целом должна завершаться выпуском
программной документации, в состав которой входит проект
программы и приложения к нему в виде документов, обосновы
вающих разработку и иллюстрирующих ее. Так, к проекту про
граммы может прилагаться бизнес-план, план-график или сетевой
график ее реализации (перечень приложений к проекту указан
ниже).
Разработка программы не должна представлять однократный
цикл последовательных операций. В ходе предыдущего изложе
ния указывалось, что она представляет скорее совокупность пос
ледовательно-параллельных операций. Кроме того, при разработ
ке программ неизбежны возвратные циклы локального и общего
характера. Локальные возвратные циклы позволяют лучше увязать
и согласовать близлежащие операции разработки программы и
оптимизировать промежуточные показатели. Циклическая разра
ботка всей программы в несколько итераций позволяет на каждом
круге .уточнять цели и задачи, более четко выявить ресурсные по
требности и возможности эффективной реализации программы в
целом. Она даст простор для^ ри ан тн о ^^мпщ^пщат-крайне необ
ходимого, чтобы построить программу рациональным образом,
достичь ее высокой эффективности.
6 .3 . ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ПРОЕКТА
И УТВЕРЖДЕНИЯ ПРОГРАММЫ.
ФИНАНСИРОВАНИЕ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
После завершения разработки проекта целевой программы госу
дарственный заказчик анализирует проект в целом на предмет его
соответствия заданию на разработку программы и требованиям,
247
предъявляемым к программным проектам. Завершенный проект
должен быть согласован с основными потенциальными участника
ми федеральной целевой программы, что является одним из усло
вий возможности его последующего представления для принятия и
утверждения в вышестоящие органы.
Полностью подготовленный проект целевой программы соглас
но «Порядку разработки и реализации федеральных целевых про
грамм» должен быть подкреплен следующими документами и
материалами:
1) пояснительная записка;
2) бизнес-план осуществления программы;
3) социально-экономические и технико-экономические обоснова
ния;
4) предварительная бюджетная заявка на финансовые ресурсы,
выделяемые из федерального бюджета;
5) положительное заключение государственной экологической эк
спертизы (по программам, при реализации которых может быть
оказано негативное воздействие на окружающую природную
среду);
6) соглашения (договоры) о намерениях между государственным
заказчиком программы и предприятиями, организациями, орга
нами государственной власти субъектов Российской Федерации,
подтверждающие финансирование программы за счет внебюд
жетных источников, средств бюджетов субъектов Российской
Федерации.
Материалы проекта и приложений к проекту должны содержать
данные, позволяющие оценить проект, провести его анализ с точ
ки зрения особенностей сегмента рынка, на который ориентиро
вана программа, возможностей реализации программы и достиже
ния программных целей в намечаемые сроки, эффективности про
граммных мероприятий.
Государственный заказчик целевой программы направляет про
ект на рассмотрение в федеральные органы государственной вла
сти, уполномоченные проводить оценку проектов федеральных
целевых программ и готовить предложения Правительству РФ о
принятии (утверждении) или отклонении этих проектов. В ходе
анализа и оценки представленной целевой программы особое вни
мание обращается на следующие факторы:
© приоритетный характер проблемы, предлагаемой для программ
ного решения;
248
® обоснованность, комплексность и экологическая безопасность
программных мероприятий;
• сроки реализации намечаемых мероприятий программы;
« необходимость привлечения внебюджетных средств и средств
бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации
программы в увязке с возможностями ее государственной под
держки за счет централизованных ресурсов, средств федераль
ного бюджета;
• действенность предложенного организационно-экономическо
го механизма осуществления программы;
® социально-экономическая эффективность программы в целом,
ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее
влияние на структурные преобразования в экономике России.
Главную роль в анализе и оценке проектов федеральных целе
вых программ играют Министерство экономического развития и
торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промыш
ленности, науки и технологий РФ, которые привлекают к рассмот
рению проектов и подготовке заключения заинтересованные орга
ны государственной власти Российской Федерации и субъектов
Федерации. С учетом замечаний и предложений органов, прово
дивших анализ и оценку проекта, бюджетной заявки, государствен
ный заказчик целевой программы совместно с ее разработчиками
производит доработку проекта и направляет доработанный проект
для повторного рассмотрения в уполномоченные органы государ
ственной власти.
Положение о порядке разработки и реализации федеральных
целевых программ предусматривает возможность и необходимость
прохождения государственной специализированной и комплексной
экспертизы проектов программ до их утверждения Правитель
ством Российской Федерации, а также в ходе реализации про
грамм. v
Проведение государственной специализированной экспертизы
целевых программ и проектов концепций решения программных
проблем, устанавливающей их соответствие требованиям эконо
мической, экологической, технологической, военной и информа
ционной безопасности, действующим нормативным актам, стан
дартам и договорам, организуется в случае необходимости госу
дарственным заказчиком.
Проведение государственной комплексной экспертизы проек
тов крупных программ и концепций решения программных про-
249
блсм осуществляется Экспертным советом при Правительстве
Российской Федерации. В ходе экспертизы устанавливается соот
ветствие указанных проектов интересам Российской Федерации,
достаточность системы программных мероприятий для эффектив
ного решения приоритетных задач социально-экономической, на
учно-технической, оборонной, миграционной и экологической
политики.
Результаты специализированной, экспертизы принимаются во
внимание при рассмотрении проектов концепций решения про
граммной проблемы или целевой программы в соответствующих
органах исполнительной власти и принятия ими решений по рас
сматриваемому документу, а заключение Экспертного совета при
Правительстве Российской Федерации — при рассмотрении и при
нятии решения по поводу дальнейшего движения проекта целе
вой программы или концепции решения программной проблемы.
Окончательное рассмотрение и утверждение федеральных целе
вых программ находится в исключительной компетенции Прави
тельства Российской Федерации. За реализацию целевых программ
отвечают утвержденные правительством государственные заказчи
ки программы. Государственные заказчики обеспечиваются (наде
ляются) финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом феде
ральным бюджетом на очередной год по данной программе. В слу
чае наличия нескольких государственных заказчиков по одной
программе правительством назначается государственный заказчик-
координатор, налаживающий их взаимодействие.
Государственный заказчик регулирует не только потоки финан
совых ресурсов, выделенных из федерального бюджета на осуще
ствление программы, но и часть финансовых ресурсов програм
мы, формируемых из внебюджетных источников и бюджетов
субъектов Федерации. С этой цслыо после утверждения програм
мы государственный заказчик на основе соглашений (договоров)
о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств
федерального бюджета на очередной финансовый год заключает
с исполнителями программы
государственные контракты на фи
нансирование целевой программы из внебюджетных источников
и бюджетов Российской Федерации.
С ведома правительства государственный заказчик целевой
федеральной программы может на договорной основе передавать
выполнение части своих функций предприятиям, организациям,
учреждениям.
250
Как следует из предыдущего изложения, принятые к исполне
нию федеральные целевые программы финансируются за счет
средств из трех основных источников:
1) средства федерального бюджета;
2) средства, привлекаемые из внебюджетных источников;
3) средства бюджетов субъектов Федерации.
При программном решении проблем, относящихся к общему ве
дению Российской Федерации и субъектов Федерации, финанси
рование осуществляется в основном за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации.
С целью обеспечения ежегодного целевого финансирования
программ из федерального бюджета предусмотрен особый поря
док включения программных потребностей в бюджет. При фор
мировании бюджета на очередной финансовый год министерства,
ведающие федеральными программами, с привлечением государ
ственных заказчиков программ вносят предложения о перечне
федеральных программ, подлежащих финансированию из феде
рального бюджета и объемах финансирования. Такие предложе
ния основываются на бюджетных заявках, подготавливаемых и
обосновываемых заказчиками целевых программ с учетом хода
реализации программ в текущем году и расчетных потребностей
программ в финансовых ресурсах на следующий год.
Проекты бюджетных заявок, подготовленные заказчиками це
левых программ, проработанные министерствами, ведающими
целевыми программами, включая Министерство финансов, сопо
ставляются с возможностями федерального бюджета страны на
очередной год, после чего определяются намечаемые объемы го
сударственной бюджетной поддержки целевых федеральных про
грамм с разделением общего объема финансирования на капита
ловложения, расходы на научные исследования и разработки, те
кущие расходы.
В соответствии с установленным в России порядком формиро
вания федерального бюджета страны перечень федеральных це
левых программ, принимаемых к финансированию из федераль
ного бюджета, представляется Правительством РФ на утвержде
ние в Государственную Думу и в Совет Федерации в составе
федерального бюджета на очередной финансовый год. В процес
се утверждения объемов финансирования целевых программ Пра
вительство РФ может вносить в Государственную Думу предло-
251
(