Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление

Подождите немного. Документ загружается.

ня удовлетворения определенной, пусть даже очень важной и на

стоятельной общественной потребности; для таких программ бо

лее типична постановка задачи выхода из депрессивного состоя

ния, преодоления отставания в развитии по отношению к другим

регионам страны, обеспечения экономически и экологически ус

тойчивого развития, подъема производства, общий рост показате

лей Народного благосостояния;

4) при оценке социально-экономической эффективности реги

ональных, территориальных программ наряду с критериями эф

фективности типа «затраты — результат», «экономическая выго

да» применим интегральный критерий вида «прирост националь

ного богатства региона в результате осуществления программы».

Указанный обобщенный показатель социально-экономической эф

фективности территориальной программы отражает увеличение

суммарной стоимости как материальных, так и нематериальных ак

тивов региона, включая объекты интеллектуальной собственнос

ти и человеческий капитал, вовлеченные в хозяйственный оборот

природные ресурсы.

Характерная особенность территориальных программ заключе

на также в том, что в условиях перехода к рыночным отношени

ям и значительного сокращения сферы действия директивно-рас-

порядитсльных методов управления региональной экономикой

программы являются инструментом осуществления единой гра

достроительной стратегии и политики в области землеполь

зования. Программы становятся стержнем, увязывающим разные

инвестиционно-строительные проекты, формирующим общую ин

женерную, транспортную, социальную инфраструктуру поселений.

Благодаря комплексным территориальным программам упоря

дочивается предоставление и использование земельных участков,

создаются предпосылки размещения производственных и соци

альных объектов в пределах ограниченных пространственных воз

можностей и с учетом необходимости соблюдения допустимых

норм загрязнения земельной, водной, воздушной среды.

В связи с исключительно интенсивным развитием информаци

онных систем, средств сообщения, транспортной инфраструкту

ры особое внимание необходимо уделять разработке коммуника

ционной подпрограммы территориальных программ. Актуальность

этой проблемы настолько велика, что впору рассматривать вопрос

о разработке и реализации областных и городских программ раз

вития территориальных коммуникаций, призванных решать об

272

щую проблему обеспечения потребностей в грузовых и пассажир

ских перевозках, телефонной и почтовой связи, пользование Ин

тернетом и другими информационными каналами.

На территориальные программы частично возлагается и зада

ча создания предпосылок рационального природопользования и

землепользования. В части землепользования имеется в виду вы

работка научно обоснованных пропорций в использовании земель

для нужд сельскохозяйственного производства, строительства,

дорог и других коммуникаций, рекреационных и заповедных зон,

садовых и дачных участков. Нужны программные меры по пре

дотвращению выбытия земель из сельскохозяйственного оборота

и сохранения их продуктивности при одновременном осуществ

лении работ по освоению заброшенных земель и земельных уча

стков.

Резюмируя изложение общих вопросов применения программ-

но-целевых методов в территориальном планировании и управле

нии, вновь укажем, что территориальные программы обладают

потенциальной возможностью органично соединять государствен

ное планирование и регулирование с рыночным саморегулирова

нием экономики. Посредством программирования воплощается

плановая функция, реализация которой в рыночных условиях хо

зяйствования подкрепляется системой государственных заказов,

бюджетных ассигнований, инвестиционных проектов, а также

бизнес-планов, контрактов, хозяйственных договоров на уровне

организаций, вовлекаемых в программные процессы. Тем самым

территориальные программы становятся частью организационно-

экономического механизма управления хозяйством территории в

рыночных условиях.

7.2 . РАЗРАБОТКА, ФИНАНСИРОВАНИЕ

И РЕАЛИЗАЦИЯ ЦЕЛЕВЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ

ПРОГРАММ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В течение длительного периода времени программно-целевое

планирование и управление в России было сосредоточено на по

строении и осуществлении целевых программ федерального уров

ня. Политические и социально-экономические реформы 1990-х гг.

273

привели к смещению программных разработок на уровень субъек

тов Российской Федерации. Такое явление стало естественным

следствием развития демократии и федерализма, перехода от пре

имущественно отраслевого к территориальному управлению, по

вышения роли регионов в проведении экономической политики и

решении социально-экономических проблем.

Одновременно разработка и реализация целевых программ на

уровне субъектов Российской Федерации была призвана в опре

деленной мере компенсировать ослабление и потерю инструмен

тов планового управления региональной экономикой в связи с от

ходом от централизованного планирования.

Первоначально переход к осуществлению целевых программ

региональной ориентации проявился в середине 1990-х гг. в виде

разработки и принятия федерально-региональных программ, имев

ших статус федеральных целевых программ и получавших финан

сирование из федерального бюджета, но ориентированных на ре

шение региональных проблем. К таким программам относятся:

«Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация ис

торических малых и средних городов» (1993—2000 гг.), «Социаль

но-культурное развитие Тверской области (территории Великого

водораздела)» (1993— 1998 гг.), «Социально-экономическое разви

тие Курильских островов Сахалинской области» (1994—2005 гг.),

«Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия)»

(1995— 1998 гг.). Кроме того, были приняты программные реше

ния о мерах государственной поддержки социально-экономичес

кого развития республик Коми, Северная Осетия, Тыва, Тульской

и Камчатской областей, сохранения исторического центра Санкт-

Петербурга, строительства столицы Ингушетии, охраны природ

ного бассейна озера Байкал.

В 1996 г. в число федеральных целевых программ, финансиру

емых из федерального бюджета, вошли программы социально-

экономического развития республик Бурятия, Мордовия, Калмы

кия, Ставропольского края, Калининградской и Псковской облас

тей, Дальнего Востока. Общее количество федеральных целевых

программ региональной направленности превысило 20, а расхо

ды на их бюджетное финансирование составили величину поряд

ка 1 млрд долл. (по валютному курсу 1996 г.), что было равно при

мерно 5% общей величины расходов федерального бюджета.

Интерес к принятию целевых федеральных программ развития

субъектов Федерации со стороны субфедеральных властей подо-

274

грсвался, с одной стороны, стремлением регионов иметь «свои»

программы и установленным Правительством РФ порядком, со

гласно которому государственная поддержка развитию регионов

из средств федерального бюджета оказывалась только при нали

чии соответствующей утвержденной федеральной целевой про

граммы. С другой стороны, очевидно, что федерально-региональ

ные целевые программы стали способом получения дополнитель

ной финансовой поддержки регионов — субъектов Федерации,

находившихся в тяжелой экономической ситуации со стороны фе

дерального бюджета и потенциальных инвесторов программы.

Итогом подобного программного курса стало увеличение коли

чества федерально-региональных целевых программ, приблизив

шегося к 1999 г. к 60-и, при одновременном резком уменьшении

объема финансирования из федерального бюджета, приходящего

ся на одну программу. По данным авторов уже упомянутой книги

«Целевые программы развития регионов», бюджетные ассигнова

ния в расчете на одну программу сократились в период с 1996 по

1999 г. втрое и составили примерно 80 млн руб. в год.

С учетом того обстоятельства, что федеральные целевые про

граммы регионального уровня и профиля финансируются из феде

рального бюджета только на 10— 15% от общего объема финансо

вых ресурсов, требуемых на реализацию программы, общий расчет

ный уровень финансового обеспечения федерально-региональной

программы развития субъекта Федерации составил величину поряд

ка 500 млн руб. в год в ценах 2000 г.

Однако в связи с резким отставанием реального финансирова

ния рассматриваемых программ из всех источников (федеральный

бюджет, бюджет субъекта Федерации, участники программы и

другие инвесторы) в сравнении с намечаемым есть основания счи

тать, что средняя величина годового финансирования федерально-

региональных программ социально-экономического развития

субъектов Российской Федерации составляет примерно 200 млн

руб. в ценах 2000 г.

Согласно предложенной в первой главе книги градации целе

вых программ по уровню масштабности, определяемому объемом

финансовых вложений, подобные программы отнесены к катего

рии низкомасштабных (четвертая категория), что совершенно не

соответствует истинной роли и значимости федерально-региональ

ных программ, призванных занимать первую-вторую строчку в

программной табели о рангах.

275

В подобном явном несоответствии объемов финансирования

целевых региональных программ уровня субъектов Федерации их

масштабности, вытекающей из целей, задач, величины территории,

охватываемой действием программ, видится основная причина

затягивания сроков реализации и явного невыполнения программ.

С учетом этого обстоятельства в 1999—2000 гг. приняты реше

ния о значительном сокращении количества федеральных целевых

программ социально-экономического развития регионов — субъек

тов Российской Федерации, прекращении действия отдельных

практически исчерпавших себя программ. Более того, проводит

ся линия на формирование региональных программ на уровне

субъектов Федерации, не относимых к разряду федеральных це

левых. В числе последних остаются только региональные програм

мы общефедерального уровня и межрегиональные программы.

Конечно, перевод региональных программ из одного разряда в

другой не решает проблему их достаточного и уверенного обес

печения финансовыми ресурсами, но упорядочивает систему ре

гиональных программ.

В соответствии с подобным пересмотром рангов региональных

программ уровня субъектов Российской Федерации напрашивает

ся разделение региональных программ этого уровня на следующие

три категории:

1. Региональные целевые программы общефедералыюго

масштаба и значения, зона действия которых охватывает все или

несколько крупных экономических районов, территорию ряда

субъектов Федерации. Подобного рода программы близки к целе

вым федеральным, должны формироваться и управляться феде

ральными органами государственной власти с участием органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. Региональные целевые программы развития экономичес

кого округа или нескольких тесно связанных регионов —

субъектов Федерации. Такие программы должны разрабатываться

и практически осуществляться федеральными органами совмест

но с администрациями вовлеченных в программу регионов —

субъектов Федерации.

3. Региональные программы социально-экономического

развития субъектов Российской Федерации, зона действия ко

торых распространяется на территорию одного субъекта Федера

ции. Подобные региональные программы, разрабатываемые, осу

ществляемые и управляемые органами власти субъекта Федерации,

276

должны составлять большинство региональных программ уровня

субъектов Российской Федерации. Федеральные органы государ

ственной власти призваны оказывать организационную, правовую,

финансовую поддержку осуществлению таких программ в меру их

соответствия целям и задачам федерального уровня и в пределах

финансовых возможностей федерального бюджета, а также вкла

да региональной программы в решение проблем федерального

характера.

Наряду с трудностями, возникающими при разработке, приня

тии, утверждении и практической реализации региональных про

грамм, обусловленных ограниченным финансированием и чрез

мерным количеством программ, претендующих быть отнесенны

ми к федерально-региональному уровню, существуют серьезные

методологические проблемы разработки и реализации региональ

ных программ.

Методические рекомендации, определяющие структуру, содер

жание и порядок разработки программ, отработаны и практичес

ки проверены применительно к федеральным программам в зна

чительно большей степени, чем к региональным и муниципаль

ным. В связи с этим проявляется естественное стремление

перенести на региональные программы методику и организацию

разработки и реализации федеральных целевых программ, откор

ректированную и подстроенную с учетом изменения объекта про

граммирования и органов, ведающих построением и реализацией

региональных программ. Такой подход в определенной мере оп

равдан, его нельзя отвергать целиком, но в то же время в своих

отдельных чертах методика разработки и организации управления

выполнением региональных программ не должна целиком воспро

изводить подходы, выработанные в отношении федеральных про

грамм. Есть особенности целевой ориентации, ресурсного обес

печения, управления реализацией региональных программ, о чем

частично сказано ниже.

В последующие годы предпринимались попытки создания ме

тодического обеспечения разработки и организации исполнения

региональных программ. Так, в 1994 г. Институтом микроэконо

мики РФ были выпущены одобренные Министерством экономи

ки «Методические рекомендации по разработке и реализации ре

гиональных программ в Российской Федерации», которые однако

не получили широкого распространения и применения в реальной

практике разработки региональных программ разного уровня.

277

В 2001 г. Министерство экономического развития и торговли

РФ утвердило типовой макет программы экономического и соци

ального развития субъекта Российской Федерации и рекомендова

ло пользоваться им при разработке региональных программ

(см. Приложение 3). Одновременно утвержден порядок согласо

вания и регистрации программ экономического и социального раз

вития субъектов Российской Федерации органами исполнительной

власти (см. Приложение 2).

В соответствии с типовым макетом программы экономическо

го и социального развития субъекта Российской Федерации струк

тура региональной программы содержит следующие составные

части:

1. Паспорт программы (краткие сведения о программе, вклю

чающие основные характеристики, параметры, показатели).

2. Социально-экономическое положение и основные направ

ления развития субъекта Российской Федерации.

2.1. Социально-экономическое положение субъекта Россий

ской Федерации (характеристика и анализ состояния, структуры,

потенциала, экономических и социальных процессов).

2.2. Основные проблемы социально-экономического разви

тия субъекта Российской Федерации (перечень и характеристи

ка проблем).

2.3. Оценка действующих мер по улучшению социально-

экономического положения (описание используемых форм, ме

тодов, инструментов управления).

3. Цели, задачи, сроки и этапы реализации программы (це

левая установка, ее соответствие программам и прогнозным до

кументам Правительства Российской Федерации и основным на

правлениям развития субъекта Федерации, целевые задачи).

4. Система программных мероприятий (совокупность инсти

туционных и правовых преобразований, инвестиционных проек

тов и некоммерческих мероприятий, выполнение которых обеспе

чивает осуществление программы в целом).

5. Механизм реализации программы (описание организаци

онных, экономических и правовых механизмов, необходимых для

выполнения реализации программы).

6. Ресурсное обеспечение программы (общий объем финан

сирования программы с указанием источников, соотношение ка

питальных вложений, НИОКР, других текущих расходов, финан

278

совые механизмы, направления и виды расходов, сроки выделе

ния и расходования средств).

7. Оценка эффективности, социально-экономических и эко

логических последствий реализации программы (качественные

и количественные, экономические и социальные результаты).

8. Организация управления программой и контроль за хо

дом ее реализации (формы и методы, органы управления реали

зацией, их функции, способы контроля).

Как видно из рекомендуемой типовым макетом структуры ре

гиональной программы, такая структура в целом соответствует

теоретическим представлениям и структуре федеральных целевых

программ, представленным в предыдущих разделах книги. В то же

время, она отражает некоторые специфические признаки, прису

щие региональным программам,

Заслуживает особого внимания программное целеполагание на

уровне регионов — субъектов Федерации, т. е. постановка и ана

лиз системы целей региональных программ, выработка и анализ

целевых установок. Общепринятые названия «программы эконо

мического и социального развития регионов — субъектов Россий

ской Федерации» или «целевые программы развития регионов» не

позволяют сколько-нибудь явным образом судить о программных

целях регионального уровня. Целевые задачи социально-экономи

ческого развития стоят перед программами всех уровней и тем

самым не характеризуют выраженную специфику регионов —

субъектов Федерации.

Сама формулировка «экономическое и социальное развитие»

носит чрезмерно общий, размытый характер и может быть отне

сена к любым социально-экономическим процессам, связанным с

изменением состояния системы, желанием перевести ее в иное

состояние, придать ей новое качество. Установка на развитие не

содержит конкретного выделения программной проблемы, кото

рая должна быть решена в процессе развития и на которую ори

ентирована целевая региональная программа.

Более того, направленность на социально-экономическое раз

витие органично присуща целевому прогнозированию, планиро

ванию, управлению вне зависимости от того, носят ли они про

граммный характер и основаны ли на применении программно-

целевого метода. Развитие может иметь инерционный характер,

обеспечиваться традиционными способами управления, не связан

ными с необходимостью разработки и реализации целевых про

279

грамм, не требующих концентрации ресурсов на решении проблем

сугубо программной природы (не решаемых иными способами и

средствами кроме программ).

Таким образом, из теории и методологии программно-целево

го планирования и управления следует необходимость более чет

кой и определенной постановки целей региональных программ, на

уровне субъекта Федерации. Программные цели должны быть

выделены, отделены от общей системы повседневно реализуемых

целей и задач регионального развития, управления удовлетворе

нием потребностей, не требующего программных усилий.

В первую очередь высказанные замечания относятся к форму

лированию генеральной цели региональной программы, находя

щейся в вершине «дерева целей» и развертываемой в систему це

левых задач программы. Выскажем тезис, суть которого сводится

к тому, что формула генеральной цели региональной программы

на уровне субъекта Федерации не может быть универсальной,

присущей программе развития любого региона. Из этого тезиса

вновь вытекает, что общая формула генеральной цели — «соци

ально-экономическое развитие региона» не обладает программной

природой, не отражает суть программной проблемы, решение ко

торой столь настоятельно для данного региона, что вынуждает

необходимость разработки и реализации специальной целевой

программы.

Все дело в том, что программные по своей природе проблемы

различны для разных регионов, существенно зависят от исходно

го состояния экономики региона, природно-климатических усло

вий, ресурсного потенциала, исторического наследия. Вне учета

этих факторов невозможна корректная постановка программной

проблемы и вытекающей из нее генеральной цели региональной

программы развития экономики и социальной сферы субъекта

Федерации.

В российской действительности, сложившейся в итоге предше

ствующих социально-экономических процессов в регионах России,

последствий рыночных реформ и объективно присущих каждому

региону — субъекту "Федерации конкретных условий хозяйство

вания и жизни, регионы разделились на несколько групп, суще

ственно различающихся характером и природой стоящих перед

ними программных проблем. В первом приближении целесообраз

но выделить три группы регионов — субъектов Российской Фе

280

дерации по такому, например, критерию, как валовой региональный

продукт (ВРП) в расчете на душу населения. В итоге получим груп

пировку регионов, представленную в следующей таблице.

ГРУППИРОВКА РЕГИОНОВ ПО УРОВНЮ РАЗВИТИЯ

№

п /п

Н аименование

и ха ракте ристика

состо яния гр уп пы

Зн ач ение ВРП

на душ у

населения

в р еги он е

П рим ерное

количество

регио но в в

группе

1 Развитые, благополучные

в целом регионы

выше среднего

по стране

2 Средние, недостаточно

благополучные регионы

60— 100% от

среднего

уровня

3 Депрессивные, слабо

развитые, неблагополучные

регионы

до 60% от

среднего уровня

При всей относительной условности представленного разделе

ния регионов — субъектов Российской Федерации на группы по

уровню экономического развития достаточно ясно, что подобное

различие существует в явном виде. Использованный основной кри

терий разделения при необходимости может быть подкреплен та

кими дополнительными критериями, как:

услуг;

® доля продукции конечного потребления в общем объеме про

изводства;

® доля лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума;

• денежные доходы в расчете на душу населения;

® уровень безработицы;

гион;

® дефицитность (дотационность) регионального бюджета, накоп

ленный долг.

281