Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
Указанные критерии определяются посредством сравнения со
средними показателями.
Представляется очевидным, что генеральные программные
цели регионального развития следует устанавливать исходя из
проблем, наиболее важных, настоятельных, характерных для груп
пы, к которой относится по критериям сравнения данный регион.
Для наиболее развитых, благополучных в экономическом от
ношении регионов генеральная программа цели может быть сфор
мулирована следующим образом: переход на траекторию устой
чивого экономического роста, сопровождаемый совершенство
ванием отраслевой и территориальной структуры производства,
повышением конкурентоспособности региона посредством техно
логических прорывов, ростом эффективности использования ре
сурсного потенциала, поддержанием сбалансированного бюдже
та, повышением доходов и уровней удовлетворения потребностей
населения региона.
Применительно к средним по уровню развития, находящимся
в недостаточно благополучном состоянии регионам генеральная
программная цель получает следующую формулировку:
обеспече
ние экономической безопасности, социальной стабильности,
финансовой устойчивости, создание предпосылок экономичес
кого роста и преодоления отставания ог развитых регионов на
основе более полного вовлечения ресурсов, имущественных ком
плексов региона в хозяйственный оборот, эффективного их исполь
зования, повышения уровня занятости, улучшения структуры и
обеспечения роста производства, осуществления прогрессивных
инвестиционных и инновационных проектов, развития рыночных
отношений и адекватных им форм, методов, структур управления.
Для третьей группы, в которую входят экономически отсталые,
депрессивные, отдаленные от центра регионы со сложными природ
но-климатическими, транспортными условиями, отягощаемые на
пряжениями на социальной, национальной, религиозной почве, ге
неральная цель региональной программы видится следующим об
разом: предотвращение нарастания, углубления экономических
и финансовых кризисных явлений, обеспечение выживания
экономики региона, удовлетворение самых насущных потреб
ностей населения, устранение чрезмерной дифференциации
доходов и условий существования людей внутри региона и в
сравнении с другими регионами страны посредством осуществ
ления наиболее перспективных и выгодных проектов использования
282
ресурсного потенциала региона, привлечения собственных внутрен
них и внешних инвестиций, кредитов, финансовой помощи, разви
тия предпринимательства, лучшего использования государственно
го и негосударственного имущества, сокращения разрыва в доходах,
обеспечения существования основной части населения региона на
уровне не ниже прожиточного минимума.
Предлагаемая дифференциация постановки генеральной цели
программы развития региона в зависимости от уровня его разви
тия и условий экономической деятельности с выделением трех раз
новидностей не исчерпывает проблему индивидуализации гене
ральной цели применительно к каждому региону России. В про
цессе реального регионального программирования необходимо,
продолжить и углубить дифференцированный подход к формиро
ванию конкретной генеральной программной цели, непосредствен
но привязанной именно к данному региону и к той общерегиональ
ной проблеме (кругу проблем), что может быть решена только на
программной основе. При этом не исключается, что формула ге
неральной цели программы может оказаться близкой и частично
совпадающей для разных регионов в силу схожести их состояния
и решаемых проблем.
В большей степени могут обладать общностью целевые зада
чи программ развития разных регионов Российской Федерации,
так как даже различающиеся цели могут достигаться посредством
решения однотипных задач, осуществления близких по характеру
подпрограмм, проектов, составляющих основу целевых задач ре
гиональной программы. К числу достаточно характерных целевых
задач региональных программ наряду с теми, которые включены
выше в формулировки генеральных целей, правомерно относить
следующие:
• развитие научного, научно-технического, образовательного по
тенциала региона, необходимого для проведения и поддержки
инновационной деятельности;
® привлечение инвестиций из разных источников и осуществле
ние инвестиционных^проектов, необходимых для успешного ре
шения программной проблемы, создание благоприятного инве
стиционного климата в регионе;
• всемерное стимулирование роста производства в регионе;
• развитие производственной, социальной, транспортной, рыноч
ной инфраструктуры региона, средств коммуникаций, товаро
проводящих сетей;
283
• развитие финансовой инфраструктуры региона, банковской,
кредитной системы, страхования;
• предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных си
туаций, природных и техногенных катастроф, соблюдение норм
экологической безопасности региона;
• диверсификация и реструктуризация производства низкорента
бельных, убыточных предприятий и организаций всех форм
собственности;
• рационализация природопользования, землепользования, разме
щения производства, градостроительства;
• развитие рыночной конкуренции и государственного антимоно
польного регулирования;
• нормализация федеративных и национальных отношений;
• развитие межрегиональных экономических отношений и учас
тие в международных экономических связях;
• создание благоприятных условий жизни населения региона,
поддержка социально незащищенных слоев населения, форми
рование здорового образа жизни;
• проведение институциональных преобразований, совершен
ствование организации и организационных структур управле
ния на основе сочетания государственного регулирования и ры
ночного саморегулирования.
Приводимый пространный перечень типичных целевых задач
региональной программы не исчерпывает весь круг таких задач,
которые способны войти в содержание конкретной программы в
соответствии с ее региональной спецификой. В то же время пред
ставленные выше целевые задачи включаются в региональную
программу только в том случае, если они не решаются на внепрог
раммной основе посредством традиционных форм и методов уп
равления, не входят в другие федеральные и региональные про
граммы, не подкреплены ранее принятыми решениями о выпол
нении данных задач.
Принципиально важно понимать, что региональная программа
распространяет свое прямое действие только на ограниченный
круг целевых задач. В этот круг входят задачи, непосредственно
связанные с решением данной программной проблемы. Такие за
дачи не могут быть выполнены, если они не включены в програм
му при одновременном обеспечении программными материальны
ми, трудовыми, финансовыми, административными ресурсами.
Задачи, решаемые внепрограммным образом, не входят в число
284
программных, но учитываются как способствующие решению
программной проблемы.
Организация и технология разработки региональных программ
на уровне субъектов Российской Федерации, применяемые в ре
альной практике российских регионов, следуют в целом положе
ниям, изложенным в упоминавшемся выше документе «Порядок
разработки и реализации федеральных целевых программ и меж
государственных целевых программ, в осуществлении которых
участвует Российская Федерация», утвержденном постановлени
ем Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594
с дополнениями и изменениями, внесенными последующими ре
шениями Правительства России (см. Приложение /).
Так как подобный документ о порядке разработки и реализа
ции региональных целевых программ не принят и не утвержден
на государственном уровне, разработчики региональных программ
интерпретируют положения порядка разработки федеральных це
левых программ применительно к уровню региона — субъекта
Российской Федерации. Правовая основа такого подхода зиждет
ся на положениях Конституции России, согласно которым государ
ственные органы власти субъектов Федерации реализуют законо
дательные, исполнительные, судебные функции в регионе по ана
логии с федеральными органами государственной власти в стране.
К тому же существует практика разработки региональных
программ в ряде субъектов Российской Федерации, нашедшая от
ражение в научной литературе. Последующее описание порядка
и содержания разработки и реализации региональных программ
на уровне субъекта Российской Федерации опирается на практи
ку Самарской области, где использованию программно-целевого
метода уделяется значительное внимание и где он уже нашел ши
рокое применение. Приводимое описание порядка разработки и ре
ализации региональных программ в Самарской области, автором
которого является д.э.н. В.Я. Любовный, заимствовано из книги
«Целевые программы развития регионов: рекомендации по совер
шенствованию разработки, финансирования и реализации» (с. 92—
95).
Практика разработки региональных программ в Самарской об
ласти опирается на следующие положения:
1. Важнейшими факторами, определяющими необходимость
программной разработки проблемы на областном уровне, являют
ся: стратегическая значимость проблемы для развития области,
285
невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов раз
личной принадлежности и целевой поддержки со стороны админи
страции области, необходимость координации межотраслевых свя
зей для решения проблемы, высокая эффективность технических,
организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализа
ции и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике, значитель
ный социальный, экономический, экологический эффект.
2. В процессе разработки и реализации областных целевых
программ участвуют: инициатор программной разработки пробле
мы на областном уровне, государственный заказчик областной
целевой программы, головной исполнитель областной целевой
программы. Инициатор программной разработки проблемы на
областном уровне — любое физическое или юридическое лицо,
выходящее с предложениями и обоснованиями о программной
разработке проблемы на областном уровне; государственный за
казчик областной целевой программы — администрация Самар
ской области; головной исполнитель областной целевой програм
мы — комитет, управление, департамент администрации, другая
организация, на которую возложена ответственность за своевре
менную подготовку и реализацию целевой программы, обеспече
ние эффективного использования средств, выделяемых на реали
зацию программы, функция координации действий участников
реализации утвержденной программы.
3. Головной исполнитель программы направляет, подготовлен
ный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес-
планом, социально-экономическими и технико-экономическими
обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между
государственным заказчиком программы и предприятиями, органи
зациями, подтверждающими финансирование за счет внебюджет
ных источников, предварительной бюджетной заявкой на предсто
ящий год в Комитет по экономике администрации области.
4. Комитет по экономике направляет проект программы на эк
спертизу и, кроме того, подготавливает свое заключение по мате
риалам программы, исходя из следующих критериев: степень при
оритетности проблемы, предлагаемой для программного решения;
обоснованность, комплексность и экологическая безопасность
программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость
привлечения в первую очередь внебюджетных средств для реали
зации программы в увязке с возможностями ее государственной
поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность
286
механизма осуществления программы; социально-экономическая
эффективность программы в целом, ожидаемые конечные резуль
таты реализации программы и ее влияние на структурную пере
стройку экономики области.
5. После получения заключений экспертизы и Комитета по эко
номике администрации области головной исполнитель представ
ляет проект целевой программы главе администрации области;
целевые программы, одобренные постановлением главы админи
страции области, представляются на рассмотрение Губернской
Думы; после утверждения Губернской Думой целевой программы
и бюджетных ассигнований на ее реализацию в областном бюд
жете на очередной год головной исполнитель заключает с испол
нителями программы договоры на выполнение работ.
6. Утвержденные целевые программы реализуются за счет
средств областного бюджета, внебюджетных источников, средств
местных бюджетов.
7. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансиро
вания целевых программ, относятся: взносы участников реализации
программ, включая предприятия и организации государственного и
негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от
прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении про
грамм, кредиты банков, средства фондов и общественных органи
заций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в ре
ализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие по
ступления.
8. Для осуществления целевых программ могут создаваться
специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти
фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предпри
ятий и организаций, средства областного и местных бюджетов,
средства внебюджетных фондов и др.
9. Частные и иностранные инвесторы могут финансировать про
граммы на основе долевого участия; привлечение иностранного
капитала к реализации программных мероприятий осуществляется
в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.
10. Эффективность практики использования программного ме
тода в Самарской области обусловливается четкой системой кон
троля за реализацией программ: головные исполнители программ
направляют ежемесячно в Комитет по экономике администрации
статистическую, справочную и аналитическую информацию о
реализации программ и, кроме того, ежегодно, до 1 февраля в
287
Комитет по экономике — доклады о ходе работ по программам и
использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с
участием головных исполнителей программ, администрацией го
родов и районов организует контрольные проверки хода реализа
ции программ.
По данным отчетности и контрольных проверок Комитет но
экономике подготавливает и представляет главе администрации
области доклад о ходе реализации областных целевых программ
за отчетный год.
Очевидно, что развивающийся, обогащаемый теоретическими
исследованиями и практической проверкой опыт разработки ре
гиональных программ позволит углубить, уточнить, повысить на
учный уровень регионального программирования.
Аналитики программно-целевого планирования и управления
на уровне субъектов Российской Федерации полагают, что сложив
шаяся практика разработки и реализации региональных программ
обладает следующими главными недостатками:
® низкий уровень обоснования стратегических целей и вытека
ющих из них основных задач программы, снижающий качество
проектов региональных программ;
® чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование
региональных программ, выходящее далеко за пределы возмож
ностей федерального и региональных бюджетов:
• отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании
ключевых проектов и мероприятий программ, в связи с чем по
стоянно наблюдаемая недостаточность финансирования под
рывает всю программу, включая ее стержневую часть;
• низкий уровень контроля за реализацией региональных про
грамм, ослабление управления программой и контроля за вы
полнением подпрограмм, проектов по мере выявления их зна
чительного отставания во времени и срыва реализации.
Из предыдущего изложения ясно, что среди ряда причин край
не ограниченных успехов программно-целевого планирования и
управления на уровне субъектов Российской Федерации основной
из них является недофинансирование практически из всех источ
ников, обусловленное явным несоответствием масштабов поста
новки программных целей и количества региональных программ
с финансовыми возможностями. «Запевалой» в этом отношении
является бюджетное финансирование.
288
Финансирование региональных программ из федерального
бюджета за период с 1996 по 2000 г. уменьшилось примерно на
15% в сопоставимых ценах, тогда как количество региональных
программ, финансируемых из федерального бюджета возросло с
25 до 60. Удельный вес финансирования региональных программ
в общем составе всех федеральных целевых программ снизился с
15 до 10%, а объем бюджетного финансирования в расчете на одну
региональную программу упал с уровня 240 млн руб. (в сопоста
вимых ценах) в 1996 г. до уровня 85 млн руб. в 2000 г.
Недостаточное финансирование региональных программ из
средств федерального бюджета и бюджета самого субъекта феде
рации лишь частично может быть перекрыто средствами из вне
бюджетных источников, в том числе финансовыми ресурсами
участников программы, зарубежных инвесторов. Достаточно оче
видно, что при разработке, рассмотрении, экспертизе, утвержде
нии региональных программ главное внимание следует обращать
на соответствие целей и задач программы, сроков ее реализации
реально располагаемым и потенциально предвидимым финансо
вым ресурсам.
7.3 . ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Тенденция к расширению зоны применения программно-целе
вого подхода к решению территориальных проблем на муници
пальном уровне носит все более выраженный характер. Админи
страции муниципальных образований в виде городов, районов,
других административно-территориальных образований видят в
разработке и реализации муниципальных программ способ выхо
да из сложных, иногда критических ситуаций посредством осуще
ствления программных действий в пределах подведомственной им
территории.
Перенесение программно-целевого метода планирования и уп
равления с федерального уровня на региональный уровень субъек
тов Федерации и далее на муниципальный уровень встречается со
многими трудностями, обусловленными прежде всего спецификой
муниципального управления. Управление муниципальными терри-
ю П ланирование и управление
289
ториальными образованиями относится к местному самоуправле
нию, выходящему за пределы непосредственно государственного
воздействия на социально-экономические объекты и процессы.
Муниципальная собственность не относится к государственной
форме собственности. Подобная относительная независимость
муниципального управления от государства порождает высокую
степень свободы муниципальных органов в реализации собствен
ных программ, но одновременно лишает их весомой государствен
ной финансовой и организационной поддержки.
Значительно отстает от федерального и регионального уровней
нормативно-методическая и правовая база программно-целевого
управления на муниципальном уровне. Законодательные и другие
нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные про
граммно-целевые разработки, не приняты, лишь отдельные поло
жения таких актов, относящихся к федеральному и регионально
му уровню, затрагивают вопросы финансирования и реализации
муниципальных территориальных программ.
В то же время перенесение теоретико-методических положений
и практического опыта программно-целевых разработок федераль
ного и регионального уровня на муниципальные образования воз
можно в ограниченной степени. Такое перенесение требует кри
тического и одновременно творческого подхода, учета специфи
ки целей, ресурсных возможностей, форм и методов управления,
свойственных муниципальным территориальным образованиям.
Вместе с тем отдельные направления разработки и осуществ
ления муниципальных программ получили развитие в связке с
федеральными и региональными программами. К ним относится
проведение отдельных мероприятий федеральных и региональных
программ на муниципальном уровне. Хотя такие программные
действия прописаны и содержатся в соответствующих федераль
ных и региональных программах и относятся преимущественно к
объектам государственной собственности, они одновременно ре
шают муниципальные проблемы программного характера. В этом
смысле муниципальные ответвления федеральных и региональных
программ правомерно относить к проявлению программно-целе
вого планирования и управления на муниципальном уровне.
К числу таких принятых и осуществляемых своего рода феде
рально-муниципальных программ относятся:
1) программы социально-экономического развития городов-курор
тов (Сочи, Нальчик);
290
2) программы оздоровления окружающей среды промышленных
городов с вредными производствами (Братск, Нижний Тагил,
Череповец, Чапаевск);
3) программы развития «закрытых» городов (Новоуральск);
4) программы реконструкции исторических центров городов
(Санкт-Петербург);
5) программы обустройства пограничных территориальных обра
зований (Ивангород).
В качестве примера подобной программы в Приложении 6 при
ведена программа «Социально-экологическая реабилитация терри
тории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской обла
сти».
Получило распространение составление на муниципальном
уровне целеориентирующих программ в виде концепций развития
муниципальных образований. Ведущую роль в этом направлении
играет разработка концепций городского развития, составление
которых по замыслу должно предшествовать построению про
грамм развития городов. В концепции развития города устанавли
ваются стратегические цели и задачи преобразования городской
экономики и социальной сферы, определяются приоритетные со
циально-экономические проекты, осуществление которых призва
но решить самые крупные и насущные проблемы городского раз
вития.
При разработке концепций городского развития и последующем
составлении на их основе городских и других муниципальных
программ, в основу которых положены приоритетные направле
ния решения проблем, имеющих программный характер, необхо
димо учитывать существенные характеристики города, террито
рии, окружающей среды. К таковым относятся:
• природно-климатические условия (геологические условия,
климат, экологическая структура, природная среда, рекреаци
онные ресурсы);
• географические условия (географическое расположение, сеть
дорог, транспортные коммуникации, связь с соседними регио
нами);
• экономические условия (структура производства, источники
сырья, материалов, энергии, наличие рабочей силы, занятость,
' производственный потенциал, инвестиционный и предприни
мательский климат, состояние малого и среднего бизнеса, ры
ночный спрос на товары и услуги);
291