Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
жсние о защищенности расходов целевых программ в федераль
ном бюджете (защищенные статьи бюджета не подлежат сокраще
нию).
Утверждение перечня целевых программ и объемов их цент
рализованного финансирования из средств федерального бюдже
та открывает дорогу для поступления бюджетных финансовых
ресурсов на нужды программ. Однако открытие государственным
заказчикам программ предусмотренного принятым федеральным
бюджетом финансирования становится возможным только после
заключения государственных контрактов (договоров) со всеми
участниками реализации программ, подтверждающими или уточ
няющими объемы финансирования программ из внебюджетных
источников и бюджетов субъектов Российской Федерации. В слу
чае сокращения объемов бюджетного финансирования работ по
целевой программе по сравнению с предусмотренными утвержден
ной программой государственный заказчик разрабатывает допол
нительные меры по привлечению внебюджетных источников,
средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализа
ции мероприятий целевой программы в установленные сроки.
Иначе говоря, оперативное регулирование расходов на программу
необходимо осуществлять с использованием средств самих участ
ников программы, заинтересованных организаций, экономии ре
сурсов.
К числу внебюджетных источников, привлекаемых для финан
сирования федеральных целевых программ, относят:
• взносы участников реализации программ, включая предприя
тия и организации государственного и негосударственного сек
торов экономики;
• целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересован
ных в осуществлении программы;
• кредиты банков, средства фондов и общественных организаций,
зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации про
грамм (или ее отдельных мероприятий);
• иные внебюджетные поступления.
Для осуществления целевых программ могут создаваться спе
циальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фон
ды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий
и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федера
ции, средства внебюджетных фондов федеральных органов испол
252
нительной власти и др. Для формирования специальных фондов,
требующего решения Правительства РФ или Федерального Собра
ния, государственным заказчиком целевой программы вносятся
соответствующие предложения.
Финансирование целевых программ со стороны иностранных
инвесторов осуществляется на основе долевого участия в програм
ме. Привлечение иностранного капитала к реализации программ
ных мероприятий осуществляется в соответствии с законодатель
ством об иностранных инвестициях.
Одним из источников финансирования целевых программ мо
гут быть инвестиционные и конверсионные кредиты, а также це
левые кредиты банков под государственные гарантии. Оформле
ние и предоставление государственных гарантий на выдачу кре
дита коммерческими банками осуществляет Министерство
финансов РФ. Государственные гарантии выдаются коммерческим
банком под конкретные группы программных мероприятий.
6.4 . ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
Управление разработкой и практическим осуществлением це
левых программ сопряжено с заметными трудностями, первопри
чина которых заключается в природе самих программ. Целевая
программа представляет собой относительно временное образова
ние, создается на определенный ограниченный период, в связи с
чем и органы оперативного управления программой приходится
создавать на данный период, вследствие чего они лишены такого
важного фактора управления, как стабильность.
Неизбежное привлечение к управлению целевыми программа
ми стационарных структур и органов управления, в первую оче
редь государственных, вызывает реакцию отторжения, так как
функция управления программой со стороны этих органов воспри
нимается как дополнительная управленческая нагрузка, мешающая
выполнению основных функций. Поскольку целевые федеральные
программы по своему характеру есть в основном межотраслевые
и межрегиональные образования, они плохо вписываются в тра
диционные организационные структуры территориально-отрасле
вого управления.
253
Унаследованное с советских времен представление о целевых
программах как о директивно предписываемом и исполняемом
наборе мероприятий, осуществляемых на основе централизован
ного командно-распорядительного, управления, не согласуется с
приобретающей рыночные черты современной российской эконо
микой. В то же время рыночные организационно-экономические
механизмы эффективного управления федеральными целевыми
программами еще не отработаны и не задействованы в требуемой
степени.
Реальная практика организации управления федеральными це
левыми программами в России пошла по пути сочетания выработ
ки стратегических программных решений центральными органа
ми государственной федеральной и региональной власти с теку
щим управлением разработкой и реализацией программ со
стороны специально создаваемых для этого органов управления.
Согласно основным положениям, изложенным в разделе «Уп
равление реализацией целевой программы и контроль за ходом сс
выполнения» документа «Порядок разработки и реализации феде
ральных целевых программ» (см. Приложение /), формы и мето
ды организации управления реализацией целевой программы оп
ределяются государственным заказчиком. Текущее управление
осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой
государственным заказчиком, возглавляемой одним из заместите
лей руководителя федерального органа исполнительной власти, от
ветственного за выполнение целевой программы.
Возможно значительное разнообразие форм и методов организа
ции управления реализацией целевой программы, в том числе струк
туры и функций дирекции программы как главного органа оператив
ного управления. В последующем изложении отражен опыт управ
ления отдельными федеральными целевыми программами в России,
в том числе долгосрочной программой социально-экономического
развития Республики Бурятия, разработанной с участием Институ
та макроэкономических исследований Министерства экономичес
кого развития и торговли Российской Федерации.
Дирекция (исполнительная дирекция) федеральной целевой
программы организует и направляет действия всех участников
программы на достижение ее целей, разрабатывает и реализует
мероприятия по мобилизации финансовых, кредитных, материаль
ных и других видов ресурсов; содействует повышению эффектив
ности использования финансовых средств, выделенных целевым
254
назначением для реализации проектов и мероприятий.программы;
организует разработку проектно-сметной документации, проведе
ние технико-экономических и экспертных исследований проектов
и мероприятий программы; решает другие задачи в пределах сво
ей компетенции.
В соответствии с кругом задач текущего, оперативного управ
ления реализацией целевой программы исполнительная дирекция
отвечает за информационно-аналитическое обеспечение, подготав
ливает обоснования по отбору первоочередных проектов, финан
сируемых в очередном финансовом году. Дирекция вырабатывает
предложения о распределении финансовых средств между испол
нителями программных мероприятий, определяет объемы и источ
ники финансирования работ, формирует бюджетные заявки по
статьям расходов как -программы в целом, так и отдельных про
ектов. От дирекции программы исходят предложения по изыска
нию и формированию внебюджетных источников, она также орга
низует и проводит конкурсы (торги) по отбору исполнителей для
выполнения мероприятий совместно с государственным заказчи
ком в рамках переданных ей функции и полномочий. Дирекция
программы ежегодно представляет государственному заказчику
отчет о ходе выполнения программы и об использовании средств
бюджетов и внебюджетных источников.
Обычно дирекция программы оформляется организационно как
юридическое лицо, что повышает ее хозяйственную и финансо
вую самостоятельность в принятии собственных решений.
Структура дирекций программы определяется характером
решаемых задач и необходимостью согласования интересов всех
задействованных в программе сторон. Она предусматривает кол
легиальный характер выработки решений. В соответствии с общи
ми принципами структуризации органов управления в составе
дирекции программы целесообразно выделить представительный
орган — коллегию дирекции программы и исполнительный
орган — исполнительную дирекцию программы.
Состав коллегии формируется из равного числа ответственных
работников федеральных и региональных органов исполнительной
власти, в ведении которых находится рассмотрение основных воп
росов программы, а также из полномочных представителей заинте
ресованных коммерческих и некоммерческих организаций.
Исходя из сущности и состояния программной проблемы, уров
ня разработки и осуществления программы, установок, вытекаю
255
щих из государственной экономической и социальной политики
и ее отражения в программе, коллегия обсуждает и формирует
основные цели и приоритеты программы, рассматривает и коор
динирует отдельные подпрограммы. Она наделяется полномочия
ми в части распределения ресурсов по направлениям и проектам;
готовит рекомендации по развитию программы, а также созданию
и функционированию организационно-экономического, финансо
вого и правового механизма се исполнения; обеспечивает увязку
текущей деятельности федеральных и региональных органов ис
полнительной власти, относящейся к программе.
При коллегии на постоянной и временной основе могут фор
мироваться экспертные группы, включающие специалистов по
профилю программы, работников соответствующих федеральных
ведомств и региональной администрации.
Исполнительная дирекция программы является аппаратом
исполнительного директора программы. В ее состав входят под
разделения, выполняющие функции учета, анализа, экономичес
кого программирования, оперативного и информационного обес
печения программы. Исполнительный директор программы назна
чается коллегией и осуществляет общее и текущее руководство
программой, контроль за согласованным исполнением различных
подпрограмм и проектов.
Для осуществления научного руководства программой может
быть создан Межведомственный совет по проблемам реализа
ции программы, призванный отвечать за выбор научно-техничес
ких решений, уровень выполняемых работ, полноту и комплекс
ность проводимых мероприятий, а также принимать участие в рас
пределении средств, приемке работ и выработке решений об
использовании их результатов.
В целях обеспечения программы дополнительными финансо
выми средствами, а также для оперативного управления выделен
ными на отдельные подпрограммы ресурсами может быть создан
Фонд реализации программы. Председателем правления фонда
реализации программы целесообразно назначать исполнительно
го директора программы.
В число уставных целей деятельности фонда могут включаться:
• государственное предпринимательство в наиболее прибыльных
сферах валютно-денежного и финансового бизнеса для попол
нения финансовой базы программы и снижения в будущем пре
тензий на бюджетное финансирование;
256
® аккумуляция средств бюджетных и внебюджетных фондов и
иных финансовых ресурсов, выделяемых на программу;
® исполнение бюджета программы на основе механизма поста
вок продукции для федеральных и региональных государствен
ных нужд; выполнение переданных на договорной основе фун
кций государственного заказчика;
© контроль за использованием средств, инвестируемых в отдель
ные подпрограммы.
Фонд реализации программы в установленном порядке приоб
ретает лицензии на совершение операций, подлежащих лицензи
рованию и соответствующих его уставной деятельности.
Фонд реализации программы может наделяться следующими
полномочиями:
® оперативное управление льготными инвестиционными креди
тами для конкретных проектов из федеральных и региональ
ных источников;
® предоставление государственных гарантий по кредитам, полу
чаемым от коммерческих банков предприятиями — исполни
телями программы на финансирование ее проектов. Объем
выдаваемых гарантий лимитируется размером собственного
имущества фонда.
Утвержденный порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ предусматривает, что реализация каждой от
дельной целевой программы осуществляется на основе государ
ственных контрактов (договоров) на закупку и поставку для фе
деральных государственных нужд, заключаемых государственным
заказчиком программы со всеми исполнителями программных
мероприятий. Государственный контракт определяет права и обя
занности государственного заказчика и поставщика по обеспече
нию федеральных государственных нужд, регулирует их отноше
ния при выполнении государственного контракта, в том числе
предусматривает контроль государственного заказчика за ходом
работ по выполнению государственного контракта. Отбор объек
тов и проектов программных мероприятий и их исполнителей про
изводится на конкурсной основе в соответствии с действующим
законодательством.
Государственные заказчики целевой федеральной программы
обязаны сообщать в министерства, осуществляющие надзор за
ходом реализации программы, включая Министерство финансов
9 П л ан и рован ие и управление
257
РФ, о заключенных государственных контрактах (договорах) со
всеми участниками реализации программы по их финансированию
из бюджетов субъектов Российской Федерации и из внебюджет
ных источников, в том числе на закупку и поставку продукции для
федеральных государственных нужд.
Государственный заказчик целевой программы ежегодно уточ
няет целевые показатели программы, затраты на проведение про
граммных мероприятий, состав исполнителей и используемые
организационно-экономические механизмы управления реализаци
ей программы. Необходимость подобных уточнений объективно
обусловлена следующими обстоятельствами:
• получением информации о выделении финансовых ресурсов из
средств федерального бюджета и других источников на очеред
ной год;
• выявлением состояния решения программной проблемы, уров
ня выполнения программных мероприятий по результатам ис
текшего года;
• изменениями экономической, политической обстановки, состо
яния социальной, природной среды, которые не были преду
смотрены в проекте программы.
Как свидетельствует опыт разработки и реализации федераль
ных целевых программ в России, изменение условий осуществле
ния программ, изменение заложенных в них проектных парамет
ров обычно происходят в худшую сторону. Поэтому типичным
является возникновение задержек в реализации программы и пе
ренесения на более позднее время сроков реализации, существен
ное сужение поля и уровня намеченных программных целей и за
дач. При обнаружении явных, непредотвратимых сбоев реализа
ции целевой программы государственный заказчик должен
выработать и внести предложение о
корректировке сроков реа
лизации очередных мероприятий и этапов программы, истекаю
щих в текущем году.
Довольно часто наблюдается еще более тяжелая ситуация, ког
да становится очевидным, что программа не может быть реализо
вана в установленные сроки по ключевым параметрам, заложен
ным в ее проект, и в пределах располагаемых ресурсных возмож
ностей. В этих условиях возникает необходимость продления
сроков реализации целевой программы, выделения дополнитель
ных бюджетных и внебюджетных ресурсов либо отказа от даль
нейшей реализации программы.
258
При возникновении подобной ситуации государственный заказ
чик обязан поставить в известность министерства, управляющие
реализацией целевых программ и контролирующие их выполне
ние. Последние по результатам анализа сложившегося положения
подготавливают заключение о необходимости продления срока
реализации целевой программы или нецелесообразности ее даль
нейшей государственной поддержки. Заключение направляется в
Правительство РФ для принятия по нему решения.
Обоснование необходимости продления сроков реализации или
подготовки новой программы, а также включение в целевую про
грамму новых подпрограмм и их утверждение осуществляется в
порядке, установленном для разработки и реализации федераль
ных целевых программ, т. с. с проведением всех установленных
процедур.
Ход реализации федеральных целевых программ служит пред
метом статистической отчетности. В целях статистического учета
Государственный комитет Российской Федерации по статистике
организует ведение ежеквартальной статистической отчетности по
реализации каждой федеральной программы с использованием
перечня показателей, установленных Минэкономразвития РФ на
основе предложений научных организаций.
Проведение контроля за ходом реализации целевых федеральных
программ обеспечивается также со стороны заинтересованных фе
деральных и региональных органов власти с привлечением государ
ственных заказчиков программ путем организации экспертных
проверок. В ходе проверки обращается внимание на выполнение
сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффек
тивное использование средств, выделяемых на их реализацию, при
влечение средств внебюджетных источников финансирования из
бюдже тов субъектов Российской Федерации, достигнутые конечные
результаты в решении программной проблемы.
По итогам экспертных проверок подготавливаются предложе
ния для внесения в Правительство РФ о целесообразности продол
жения работ и финансирования программы или ее прекращении,
уточнении условий реализации, применении санкций к ее участ
никам, внесении принципиальных изменений в процесс выполне
ния программы.
Действующими положениями предусмотрено, что министер
ства, ведающие вопросами управления целевыми федеральными
программами, совместно с органами исполнительной власти
259
субъектов Российской Федерации и государственными заказчика
ми программ ежегодно готовят и представляют в Правительство
РФ сводный доклад о ходе реализации федеральных целевых про
грамм.
Как следует из предыдущего описания, для практического вы
полнения каждой принятой программы и всей их совокупности
чрезвычайно важно обеспечить управление реализацией про
граммы. Оно включает мониторинг, т. е. наблюдение за ходом осу
ществления программы, внесение необходимых корректив в про
грамму и планы их осуществления, способствование устранению
препятствий, возникающих в процессе осуществления программы,
жесткий контроль за выполнением намеченных мероприятий, свое
временное реагирование на отклонения от обозначенного курса.
Принципиально недопустимы принятие и попытки реализации
программ, не обеспеченных надежными источниками финансиро
вания на всех этапах осуществления программы. Только согласо
ванное использование мер правовой, экономической и организа
ционной поддержки программы на федеральном и региональном
уровнях, проводимых совместно государственными и территори
альными органами, всеми участниками программы способно обес
печить создание необходимых условий для ее успешной реализа
ции в намеченные сроки.
Приходится отмечать, что управление реализацией целевых
федеральных и региональных программ в России все еще остает
ся одним из самых слабых мест в программно-целевом управле
нии, что служит главной причиной его низкой результативности.
Вопросы и задания
для усвоения содержания главы 6
1. Назовите основные этапы разработки и реализации фе
деральных целевых программ.
2. Каким образом и зачем осуществляется отбор проблем
для программной разработки?
3. Охарактеризуйте критерии, в соответствии с которыми
следует проводить отбор проблем, претендующих на ре
шение посредством программ?
4. Каким образом формируется предложение о программной
разработке и что включает это предложение?
260
5. Опишите содержание задания на разработку, проекта фе
деральной целевой программы.
6. Какова схема разработки федеральных целевых программ
решения крупных социально-экономических проблем?
7. Как строится «дерево целей и задач программы»?
8. В чем заключается содержание и как осуществляется раз
работка функциональной и исполнительной структуры фе
деральной целевой программы?
9. Опишите в общих чертах ресурсную разработку федераль
ных целевых программ и укажите основные источники ре
сурсного обеспечения программ.
10. Каков порядок рассмотрения проекта и утверждения фе
деральной целевой программы?
11. Как осуществляется финансирование федеральных целе
вых программ?
12. Опишите содержание организации управления, структуру
и функции органов управления реализацией федеральной
целевой программы.