Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
ГЛАВА 7. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ
ПЛАНИРОВАНИЕ
ШУПРАВЛЕНИЕ
Территориальная природа объективно присуща любой целевой
программе по той причине, что действие программы происходит
в определенном территориальном пространстве, а объекты про
граммных мероприятий расположены на определенных террито
риях. Неизбежная потребность каждой целевой программы в ис
пользовании земельных, водных, лесных ресурсов, недр и других
природных богатств также обусловливает территориальную при
вязку программы. Территориальный характер присущ програм
мам и в связи с потребностями в трудовых ресурсах, наличие ко
торых также связано с территорией, ее расположением, плотнос
тью заселения.
Несомненно, что территориальный фактор накладывает ощути
мый отпечаток на цели и задачи программ вне зависимости от их
вида и масштаба. В особенности это касается программ социаль
ной ориентации, которые по своей сути не могут быть внетерри-
ториальными. Ведь природа социальных программных потребно
стей проистекает из состава и структуры населяющих территорию
людей и складывается под влиянием географических, природно-
климатических, исторических условий, теснейшим образом свя
занных с территорией.
В этом смысле любые целевые программы могут быть назва
ны территориальными, так как они порождены территориальны
ми проблемами, используют территориальные ресурсы и реализу
ются на определенных территориях. Но территориальность про
грамм в широком смысле, присущая всем целевым программам,
даже космическим, не исключает необходимости выделения класса
территориальных (собственно территориальных) целевых
программ, являющихся предметом изложения настоящей главы.
262
Разработка таких программ, планирование их осуществления,
финансирование и управление реализацией территориальных про
грамм служат предметом территориального программно-целевого
планирования и управления.
Каким же образом, по каким признакам могут быть выделены
целевые программы, относимые к категории территориальных'? Не
претендуя на исчерпывающую точность и конкретность, развивая
определение территориальных программ, представленное в пер
вой части книги, отнесем к территориальным программы, обла
дающие следующими характерными признаками:
1) цели и задачи программы, область действия программных
мероприятий распространяются на ограниченную территориаль
ную зону, охватывающую очерченную часть территории страны
(округ, республика, край, область, город, район, поселок);
2) целевая ориентация программы связана первоочередным
образом с решением общей, комплексной проблемы обеспечения
жизнеспособности, устойчивого существования и благосостояния,
социально-экономического развития территории (региона), насе
ляющих ее людей, удовлетворения их насущных потребностей.
Достаточно часто целевые территориальные программы ориен
тированы на преодоление экономического и социально-культурно
го отставания территории от общего сложившегося в стране уров
ня, выравнивание экономического потенциала, уровня жизни с дру
гими территориями и страной в целом.
7.1 . ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ
МЕТОДОВ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ
ПЛАНИРОВАНИИ И УПРАВЛЕНИИ
Масштабы и интенсивность применения программно-целево
го подхода при решении территориальных проблем зависят от
системы управления экономикой страны в целом, адекватной ей
организационной структуры и организации управления. В той же
мере на состояние и значимость территориального программно-
целевого планирования и управления влияют принятая, исповеду
емая и практически реализуемая в стране социально-экономичес
кая стратегия и вытекающая из нес экономическая политика.
263
Свойственное советской общественно-политической и экономи
ческой системе централизованное планирование и управление
выводило на передний фронт государственные целевые програм
мы общесоюзного масштаба. В период перехода к рыночной эко
номике их наследницами стали государственные федеральные
целевые программы. Но демократизация всей системы управления
в России и обострение территориальных проблем привели к тому,
что под видом федеральных стали разрабатывать и осуществлять *
федерально-региональные целевые программы, а то и просто про
граммы социально-экономического развития регионов — субъек
тов Российской Федерации.
Господствовавшая в Советском Союзе отраслевая система уп
равления экономикой (лишь на короткий период сменившаяся тер
риториальными совнархозами) способствовала тяготению к разра
ботке и реализации Целевых программ отраслевого, межотрасле
вого, многоотраслевого характера, в которых территориальные
проблемы находили отражение преимущественно в форме поис
ка рационального размещения производительных сил на террито
рии страны. Вместе с тем заметное место в совокупности государ
ственных целевых комплексных программ занимали программы
развития крупных экономических районов и территориально-про
изводственных комплексов.
В российской переходной экономике эта тенденция нашла от
ражение во включении в систему федеральных целевых программ
крупных федерально-региональных программ, призванных способ
ствовать и обеспечивать решение проблем социально-экономичес
кого развития Крайнего Севера, малых и средних городов России,
комплексов Волжского бассейна, Уральского региона, Сибири,
Дальнего Востока и Забайкалья. Дискутируется вопрос о целесо
образности разработки целевых программ социально-экономичес
кого развития созданных в конце 1990-х гг. крупных территори
альных округов России.
Параллельно и параллельно-последовательно с развитием про
граммно-целевого планирования и управления в форме осуществ
ления федерально-региональных целевых программ стала прори
совываться выраженная тенденция к разработке и реализации це
левых региональных программ, охватывающих территорию и
экономику субъекта Российской Федерации (республики, края,
области, автономной области). Естественным побудителем к со
ставлению таких программ становится углубляющаяся экономи
264
ческая самостоятельность регионов -— субъектов Федерации, их
стремление к обеспечению самодостаточности, саморазвития.
Относительно отсталые, депрессивные регионы России, наиболее
пострадавшие от финансово-экономического кризиса 1990-х гг.,
видят в региональных программах средство обеспечения экономи
ческого подъема при наличии федеральной поддержки.
Применение программно-целевых методов на уровне регио
нальных, территориальных хозяйственных систем в условиях пе
рехода к рыночным отношениям призвано способствовать терри
ториальной интеграции деятельности хозяйствующих субъектов
разных организационно-правовых форм управления и форм соб
ственности. Рыночная экономика ослабила или нарушила связи
между организациями, производственными единицами, которые
основывались на наличии единого централизованного государ
ственного плана и государственной формы собственности на сред
ства производства.
Для сохранения региона как не только территориальной, но и
производственно-экономической общности должны быть налаже
ны внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия, базирую
щиеся на системе заказов, договоров, поставок как рыночных форм
организации и координации. Регионально-территориальные про
граммы, аккумулируя взаимодействие самых разных хозяйствую
щих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и дос
тижении общей программной цели, вносят заметный вклад в про
странственную и временную координацию и интеграцию
социальных, научно-технических, производственно-экономических
процессов. Тем самым территориальные программы частично
принимают на себя функции координации и интеграции, которые
в условиях централизованно управляемой экономики возлагают
ся на директивные планы.
Совмещение финансово-экономического анализа, прогнозиро
вания (индикативного планирования) и целевого программирова
ния при согласованности всех указанных инструментов позволя
ет осуществлять управление функционирующей на рыночных на
чалах территориальной экономикой посредством одновременного
сочетания государственного регулирования и рыночного саморе
гулирования. Тем самым программно-целевой метод в его прило
жении к территориальному управлению по замыслу призван орга
нично встраиваться в общую структуру и систему управления тер
риториальной экономикой.
265
Представляется, что в отличие от федеральных целевых про
грамм однопроблемной ориентации территориальные программы
должны быть ориентированы более широким образом, охватывая
круг взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем стабили
зации экономического положения и обеспечения социально-эконо
мического развития территории. При этом в связи со значитель
ной дифференциацией разных территорий России по параметрам
экономического состояния, благосостояния населения, факторов
экономического роста прорисовываются различающиеся по целе
вой направленности типы территориальных программ:
1) программы развития регионов (территорий), обладающих
потенциалом, позволяющим им стать лидерами и в известном
смысле «локомативами» экономического роста, флагманами подъе
ма всей российской экономики;
2) программы преодоления кризисного состояния и обеспе
чения перехода к устойчивому развитию депрессивных регионов,
отличающихся сложными природно-климатическими, геологичес
кими, транспортными условиями, подверженными влиянию чрез
вычайных ситуаций, экологических и техногенных катастроф.
Если для первой категории программ целевые показатели дол
жны отражать устойчивый экономический рост и высокую эф
фективность, отдачу ресурсного потенциала территории, то для
второй категории на первый план выходят показатели стабильно
сти, предотвращения спада, возможностей самообеспечения, ми
нимизации зависимости от федерального бюджета, удовлетворе
ния самых насущных потребностей экономики и социальной сфе
ры, занятости и доходов населения. Программы второго рода могут
быть названы антикризисными программами и программами
внешней поддержки территории.
Постановка программных проблем и целей применительно к
территориальным программам может заметным образом отличать
ся в зависимости от уровня и статуса территории (регион —
субъект Федерации, крупный город, муниципальное, администра
тивно-территориальное образование). Так, авторы книги «Целевые
программы развития регионов: рекомендации по совершенствова
нию разработки, финансирования и реализации», изданной Мос
ковским общественным научным фондом и Институтом макроэко
номических исследований в 2000 г., следующим образом характе
ризуют программные проблемы регионального и муниципального
уровней и соответствующие им целевые задачи.
266
Типичные региональные программные проблемы и пути их
решения:
• создание новых, развитие и поддержка существующих прогрес
сивных производств — «точек роста»; объектов производствен
ной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать
конкретные преимущества региона;
• создание благоприятных общеэкономических условий функци
онирования и развития региональных предприятий и произ
водств посредством улучшения инвестиционного климата, обес
печения режима наибольшего благоприятствования для регио
нальных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для
развития региона сферах экономики и отраслях производства;
® активизация правовых и иных форм содействия малому и сред
нему предпринимательству;
• развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зо
нального (внутрирегионального) значения;
• совместное с другими регионами создание общих производ
ственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологи
ческой безопасности;
• законодательное подкрепление региональных программ.
Типичные программные проблемы муниципального уровня и
способы их решения:
• устранение диспропорций в развитии производств и инфраструк
туры, совместно образующих локальные воспроизводственные
циклы (например, предприятий сырьевой базы и соответствен
но пищевой и других перерабатывающих отраслей, объектов ме
стной производственной и социальной инфраструктуры);
• содействие развитию малого предпринимательства;
® стимулирование предпринимательской деятельности населения
в направлениях, приоритетных для данной территории;
® создание благоприятных условий в интересах привлечения ин
вестиций для активного развития производственных и инфра
структурных объектов;
® развитие объектов рыночной инфраструктуры местного значе
ния;
® поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц,
школ, детских учреждений и т. д.;
• содействие занятости населения, включая вопросы переподго
товки кадров, преодоления структурной безработицы;
267
• развитие нормативной базы в целях облегчения решения ука
занных выше проблем.
Развитие программно-целевых методов территориального пла
нирования и управления в России тормозится в связи с сохраняю
щейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав
и полномочий органов управления федерального, регионального
и муниципального уровней. Так, все еще не определено до конца
разграничение объектов федеральной, субфедеральной и муници
пальной собственности, не установлены правила и условия пере
хода объектов из одной из этих форм собственности в другую,
масштабы возмещения стоимости передаваемых объектов.
Федеративные отношения не отрегулированы в той степени,
когда субъекты Федерации и муниципальные территориальные
образования имели бы ясное представление о масштабах межбюд
жетных финансовых потоков, трансфертов из федерального бюд
жета. Становится все более очевидным, что региональные и му
ниципальные программы должны в основном опираться на финан
сирование из собственных бюджетов. Привлечение ресурсов
регионального бюджета для выполнения муниципальных про
грамм и в еще большей мере — привлечение федеральных бюд
жетных ресурсов на цели территориальных программ крайне за
труднены в связи с общим сложным финансовым состоянием стра
ны, значительным внешним и внутренним долгом.
Развитие территориального программно-целевого планирования
и управления в России привело к постепенной трансформации
совокупности федеральных целевых программ, корни которых
проникли на уровень субъектов Федерации и более низкие уров
ни территориального управления, в иерархическую многоуровне
вую систему. Общая схема такой многоуровневой системы про
грамм, построенная в развитие аналогичной схемы, приведенной
в первой главе книги, изображена на рис. 7.1.
Благодаря многоуровневой системе территориальных программ
удается в определенной мере компенсировать ослабление верти
кали государственного управления экономикой, характерное для
рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ,
образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономи
ку страны, позволяет способствовать проведению единой государ
ственной социально-экономической политики на всех уровнях
управления хозяйством. При этом связь осуществляется в основ-
268
Рис. 7 .1 . Схема многоуровневой системы территориальных
программ
ном не на директивно-распорядительной основе, а на базе контрак
тов, бюджетно-финансовых отношений, характерных для рыноч
ной экономики.
Тем самым применение программно-целевых методов в терри
ториальном планировании и управлении способно повышать уро
вень государственного воздействия на социально-экономическое
развитие территорий России, не препятствуя в то же время разви
тию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав органов
управления территориями.
В то же время территориальные программы в российской эко
номике, переходящей на рыночные рельсы хозяйствования, не
должны становиться инструментом государственного давления и
необоснованного вмешательства в дела территорий, в особеннос
ти, если дело касается муниципального самоуправления. Теорети
чески возможность не обусловленного необходимостью и не под
крепленного законом избыточного влияния государственных ор
ганов на процессы формирования и реализации территориальных
программ возникает при наличии финансовой зависимости этих
программ от бюджетов вышестоящих уровней (зависимости реги
ональных программ от финансирования из федерального бюдже
та и муниципальных программ от финансирования из региональ
ного бюджета).
269
Государственные органы, по решению которых выделяются
ассигнования из бюджета вышестоящего уровня на программу,
способны выдвигать свои условия и требования, ставя финанси
рование в зависимость от их соблюдения и выполнения. Если
желания вышестоящих государственных органов не противоречат
программному замыслу, то они должны быть соблюдены участни
ками, исполнителями программы. В противном случае следует
рассматривать требования государственных органов, деформиру
ющие цели и задачи территориальной программы, как недопусти
мое вмешательство в программу.
Не исключено наличие несовпадения интересов органов разно
го уровня при формировании территориальных программ. Напри
мер, интересы органов субъектов Федерации могут вступать в
противоречие с интересами федеральных органов, а интересы
муниципалитетов отличаться от видения задач программы со сто
роны субфсдеральных органов власти. В подобных ситуациях не
обходимо искать и принимать компромиссные решения исходя не
из принципа главенства более высокого уровня иерархии управ
ления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного
преодоления программной проблемы при наименьших совокупных
затратах ресурсов.
Иначе говоря, при разработке и реализации территориальных
программ, в формировании, исполнении, ресурсном обеспечении
которых участвуют федеральные, региональные, местные органы,
государственные и негосударственные структуры, должно быть в
максимально возможной степени соблюдено правило равнозаин-
тересованности и равновыгодности сторон. А сами стороны, за
интересованные в программе, должны руководствоваться общим
желанием успешно решить программную проблему, достичь про
граммных целей.
Основная роль общегосударственных органов должна сводиться
к организаторской и финансовой поддержке региональных и му
ниципальных программ, если их целевые установки не противо
речат явным образом государственной экономической и социаль
ной политике, не разрывают единое экономическое пространство
страны и не наносят видимый ущерб другим территориям. Учас
тие государства в территориальных программах вытекает из того
простого факта, что объективно возникающие территориальные
проблемы являются органичной составной частью общегосудар
ственных проблем, так что, способствуя их решению, государство
повышает устойчивость и безопасность всей экономики страны.
270
В этом свете распространение государственной-поддержки
территориальных программ на все таксономические уровни, от
федерального до уровня небольших муниципальных образований,
следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов го
сударства в нижние программные слои, а как стремление государ
ства способствовать решению программных проблем на всех уров
нях и во всех территориях.
Другое дело, что возможности государственной финансовой
поддержки территориальных программ из средств федерального
бюджета весьма скудны. Следует учитывать к тому же, что недо
статочность располагаемых и предвидимых ресурсов (а в услови
ях рыночной экономики это в основном наиболее универсальный
их вид — финансовые ресурсы) служит главным тормозом расши
рения объектов территориального программирования. Отсюда
вытекает жесткое требование отбора для программной реализации
только тех региональных и муниципальных проблем, которые не
могут быть решены традиционными методами территориально-
отраслевого управления, т. е., как принято говорить, в обычном
порядке, без обращения к целевым программам.
К числу особенностей территориальных программ, в опре
деленной мере отличающих их от федеральных, отнесем следу
ющие:
1) территориальные программы обычно обладают более четко
выраженной социальной ориентацией, направленностью на реше
ние социальных проблем, характерных для данной территории,
отражающих насущные потребности населения этой территории.
В этом проявляется естественное свойство усиления социальных
аспектов программ по мере снижения уровня управления, на ко
тором разрабатывается программа. Ближе всего к непосредствен
ным запросам населения стоят муниципальные (городские, рай
онные, поселковые) программы;
2) территориальные программы социально-экономической на
правленности носят ярко выраженный комплексный характер в том
отношении, что они ориентированы на решение демографических
проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану и восстанов
ление окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры,
улучшение жилищных условий, а также проблем в области зем
лепользования и градостроительства, миграции;
3) целевая установка крупных региональных социально-эко
номических программ не ограничивается задачей повышения уров
271