Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
ределенной степени обрисовывают контур предлагаемой програм
мы, ее инициатору надлежит подготовить предложение о про
граммной разработке проблемы с обоснованием, содержащее
информацию, требуемую для принятия решения о разработке и
осуществлении программы.
Выдвигая предложение о разработке программы решения круп
ной социально-экономической проблемы, инициатор программы
должен заранее сформировать представление о ней, выработать
убедительный образ намечаемой программы. Иначе говоря, состав
ление заявки на программу требует проведения предваряющих ее
оценок, расчетов, обоснований, выработки мини-проекта програм
мы, позволяющего судить о ее проектных параметрах, показате
лях, ожидаемых результатах реализации.
Согласно официальным нормативным документам, положени
ям, определяющим порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ, предложения о программной разработке про
блемы должны содержать:
1) наименование проблемы и анализ причин ее возникновения;
2) возможные способы решения проблемы посредством проведе
ния предполагаемого (предлагаемого) набора мероприятий в
сфере науки, техники, производства и реализации продукции,
товаров, работ, услуг, а также в области использования и регу
лирования организационных, трудовых, хозяйственных и пра
вовых отношений;
3) возможные, расчетные сроки реализации намечаемых про
граммных мероприятий;
4) потребности программы в финансовых ресурсах и возможные
источники обеспечения этих потребностей (федеральный бюд
жет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципаль
ные бюджеты, внебюджетные фонды, средства участников,
спонсоров, заинтересованных организаций и лиц, кредиты);
5), предварительную оценку социально-экономической эффектив
ности целевой программы и последствий ее реализации, под
тверждение соответствия предлагаемых программных меро
приятий экологическим и иным нормативно-правовым требо
ваниям;
6) сведения о возможных государственных заказчиках и разработ
чиках целевой программы, оценку срока и стоимости разработ
ки проекта программы и всей программной документации.
232
Подготовленное в соответствии с указанным содержанием пред
ложение о программной разработке проблемы передается для рас
смотрения в уполномоченные принимать решения (заинтересован
ные) федеральные органы исполнительной власти и органы испол
нительной власти субъектов Российской Федерации.
Уполномоченные органы исполнительной власти, привлекая
научные организации, анализируют представленные предложения
о программной разработке проблемы на предмет их обоснованно
сти и убедительности, соответствия критериям отбора проблем для
программной разработки, о которых шла речь в предыдущем раз
деле главы. Одновременно анализируется, проверяется, не всту
пает ли предлагаемая программа в противоречие с долговремен
ной концепцией социально-экономического развития страны, мак
роэкономическими прогнозами, приоритетами социальной,
структурной и научно-технической политики, международными со
глашениями.
Такой анализ применительно к целевым программам федераль
ного уровня необходим, так как в связи с их масштабностью та
кие программы способны приводить к ощутимым структурным
сдвигам в экономике, оказывать заметное влияние на макроэконо
мические показатели, параметры экономического и социального
развития страны и ее крупных регионов.
Вытекающее из анализа заключение о целесообразности (или
нецелесообразности) решения рассматриваемой проблемы про
граммными методами, т. е. посредством разработки и реализации
федеральной целевой программы, передается на рассмотрение
Правительства Российской Федерации. При положительных ре
зультатах рассмотрения предложения, инициаторов программы и
заключения органов, анализировавших предложение, Правитель
ство РФ принимает решение о подготовке соответствующей фе
деральной целевой программы, в котором устанавливаются сро
ки и стоимость разработок, определяется государственный заказ
чик программы.
После того как проблема официально, на уровне правительства,
признана программной и включена в состав разрабатываемых про
грамм федерального уровня, государственный заказчик програм
мы формирует на основе поданного предложения задание на раз
работку проекта программы. Такое задание служит исходным
документом и главным ориентиром последующей разработки про
граммы. Обычно проект программы разрабатывает научно-исслс-
233
довательская организация или специально создаваемая рабочая
группа, взаимодействующая с государственным заказчиком и ини
циатором программы, лицами и органами, заинтересованными в
ее разработке и осуществлении.
Еще раз отмстим, что содержание процедур разработки про
граммы, так же как и ее структура, во многом зависят от типа
программы, се целевой установки. Поэтому универсальное опи
сание этапов разработки программы, их содержания и методов
возможно лишь в общих чертах, с использованием частично ус
ловных, обобщенных категорий, при некотором уровне неопреде
ленности и заведомо существующей возможности применения
вариантных подходов, творческой инициативы со стороны разра
ботчиков. Методический аппарат разработки федеральных целе
вых программ включает методы системного анализа, исследова
ния операций, экономического анализа и прогнозирования, эконо-
мико-математичсскис и экономико-статистические методы,
экспертные оценки, процедуры экономического обоснования и
принятия решений.
В соответствии с сущностью проблемы, решаемой посредством
разработки и реализации целевой федеральной программы, варь
ируются не только методы и процедуры ее разработки, но также
порядок, схема, организация выполнения процедур и их докумен
тальное оформление. Но при этом логическая схема программно-
целевого метода «цели — пути и способы достижения целей —
используемые средства для осуществления намеченных программ
ных мероприятий» должна строго соблюдаться вне зависимости
от вида конкретной программы.
В ходе последующего изложения выявлены и представлены
достаточно общие закономерности формирования целевых про
грамм, на которых индивидуальные свойства не сказываются в
высокой степени. Более того, хотя излагаемые ниже общие мето
дические положения относятся непосредственно к разработке це
левых программ федерального уровня, они в своих отдельных
частях могут быть распространены на построение региональных,
отраслевых, муниципальных и иных программ.
Разработка целевых программ представляет сложную цепь
взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектно-
расчетного, технико-экономического, экспериментально-исследо
вательского характера, которые строятся в соответствии со струк
турой и содержанием программы, логикой взаимных связей и раз
234
вития программных работ. Разработку программы можно разде
лить на отдельные стадии, достаточно универсальные по содер
жанию и последовательности осуществления. Такое разделение не
однозначно, так как возможны различные представления о поряд
ке проведения и содержании процесса программных разработок,
обоснованная структуризация процесса не только упорядочивает
его, но и заметно облегчает восприятие его сущности.
Исходя из общих положений теории программно-целевого пла
нирования и управления выделяются следующие основные стадии
разработки целевой программы:
1) целевая установка программы, углубляющая представление о
целях и задачах программы;
2) разработка и обоснование путей и способов осуществления про
граммы (проектно-научная разработка программы);
3) структурная разработка (разделение на подпрограммы и про
екты, построение функциональной и исполнительной структу
ры программы, установление состава программных мероприя
тий по подпрограммам и проектам);
4) ресурсная разработка (определение структуры, объемов и ис
точников удовлетворения потребностей программы в матери
альных, трудовых, финансовых, информационных ресурсах).
Укрупненная структурная схема разработки программы изо
бражена на рис. 6.1.
Целевая установка программы уже в начальной стадии раз
работки в определенной мере задана, обусловлена, вытекает из за
дания на разработку программы, подготавливаемого государствен
ным заказчиком, и решаемой проблемы. В соответствии с основ
ными положениями теории программно-целевого управления,
изложенными выше, она устанавливает круг и уровни потребнос
тей, удовлетворяемых в результате осуществления программы,
ориентировочные уровни и сроки решения программных задач, со
вокупность внешних ограничений, которые должны соблюдаться
в ходе разработки и реализации программы. Таким образом, це
левая установка программы — это ее задающее звено, ориенти
рующее программу на решение конкретной проблемы во взаимо
связи с другими проблемами, общим экономическим курсом, го
сударственными интересами. Тем самым уже в целевой установке
находит проявление принцип целевой ориентации разработки про
граммы.
235
Составление
предварительного
прогноза
Составление
развернутого
прогноза
1
А
Г
у
ф
^
ш
ZT
Первичное
Развертывание
формулирование целей и задач
целей и задач программы
Научно-проектные и технико-
экономические разработки
Построение
функциональной
структуры
программы
Построение
исполнительной
структуры
программы
^ Ресурсная разработка программы
Рис. 6 .1 . Схема разработки целевой программы
В ходе прогнозно-аналитических исследований осуществля
ется углубленный анализ проблемы и составляются прогнозы, об
разующие научно-информационную аналитическую базу и исполь
зуемые затем в процессе формирования самой программы. Пер
вичный предмет анализа состоит в том, что исследуется, как
решалась проблема, порождающая целевую установку, в предше
ствующий период, каковы исходные уровни решения проблемы,
соответствующие периоду начала разработки программы. Наряду
с ретроспективным анализ должен содержать перспективный ас
пект, связанный с прогнозированием, исследованием, оценкой сте
пени достижения основной цели программы на основе принятых
решений.
В процессе предварительного анализа изучаются способы ре
шения родственных или аналогичных проблем в отечественной и
зарубежной практике, выявляются прогрессивные тенденции на
236
копленного опыта, устанавливаются первичные данные, необхо
димые для последующей конкретизации целей программы, фор
мирования альтернативных вариантов ее осуществления, выбора
предпочтительных альтернатив.
Предварительный анализ служит введением к выполнению
прогнозных разработок. Прогнозы играют важную роль практи
чески на всех стадиях разработки программы как первичные ис
точники информации для расчетов и оценок. По мере продвиже
ния программных разработок прогноз постепенно углубляется и
уточняется, расширяется круг прогнозируемых показателей.
На исходной стадии разработки составляется первичный укруп
ненный целевой прогноз путей достижения поставленных целей,
требуемых ресурсов и укрупненных показателей программы. Це
левой характер прогноза проявляется в его ориентации на дости
жение первично установленных целей и выявлении возможности
их достижения. Результаты предварительного прогноза позволя
ют уточнить цели и задачи программы, исходя из которых стро
ится уточненный развернутый прогноз.
Обязательной составной частью прогноза является анализ со
циальных и экономических последствий осуществления програм
мы. Оценивается влияние программы на окружающую среду, на
естественные источники сырья, занятость, изменение условий тру
да, образование, квалификацию кадров, в прогнозе учитываются
политические, моральные, этические факторы, связанные с реали
зацией программы. При этом необходимо принимать во внимание
не только непосредственное воздействие мероприятий программы
на природную среду и общество, но и результаты такого воздей
ствия, которые могут проявиться после того, как программа будет
реализована, завершена.
В итоге прогноз рисует сценарий будущего, охватывающий
события, связанные с программой. Прогноз должен носить актив
ный целевой характер: не опираться на пассивный учет существу
ющих тенденций, а исходить из их изменения для достижения
программных целей.
Разработка целевой структуры сводится к последовательно
му уточнению параметров целей программы, вытекающих из пер
вичной целевой установки, и последующему их представлению в
виде упорядоченной системы соподчиненных целевых задач, рас
положенных по уровням общности, значимости и целесообразной
последовательности достижения. Вначале следует выявить призна
237
ки, по которым определяется уровень каждой группы целей, ус
тановить сами уровни, произвести последовательное разделение
общей цели на подцели, соответствующие данному уровню, и по
возможности установить коэффициенты относительной важности
целей на каждом уровне.
Разработка системы («дерева») целей должна приводить в ито
ге к установлению их иерархии, упорядоченной совокупности,
называемой «деревом целей» программы. Целевая разработка
представляет один из высших продуктов интеллектуальной дея
тельности, опирающейся на изучение закономерностей обществен
ного развития, интуицию, эвристические подходы и приемы.
Говоря о разработке «дерева целей» программы, необходимо
различать два разных подхода к его формированию, связанных с
различным пониманием содержания и структуры самого «дерева».
В узком смысле слова построение «дерева целей» как ведущая
часть целевой разработки программы подразумевает последова
тельную детализацию целей, осуществляемую по линии: главная
цель — подцели первого уровня — подцели второго уровня и т. д.
В основу такой детализации положен функционально-содержатель
ный принцип: каждый целевой элемент вновь разбивается на це
левые элементы той же природы, только более дробные. Иначе
говоря, на всех уровнях такой системы целей представлены по
требности одного и того же типа, но сформулированные с разной
степенью детальности. Например, потребность в одежде — по
требности в верхней и нижней одежде — потребность в пальто,
шубах, куртках, костюмах, платье.
Зачастую взамен построения «чистой» иерархии целей реали
зуется комплекс операций по формированию программного дере
ва в виде цепи: цели — мероприятия — ресурсы, т. е. сразу стро
ится совокупное «программное дерево», включающее как соб
ственно цели, так и мероприятия по их достижению и требуемое
ресурсное обеспечение мероприятий. В этом случае «дерево це
лей и задач программы» объединяет последовательно «дерево за
дач» (проблем), «дерево мероприятий» и «дерево ресурсов». Тем
самым построение «дерева целей» выходит далеко за рамки целе
вой разработки программы и объединяет структурную и ресурс
ную разработку. В этом случае структура и содержание «дерева
целей» предопределяется программой в целом, включая как про
блему, так и обеспечение се решения; поэтому, строго говоря, речь
идет не о «дереве целей», а о «программном дереве».
238
При построении такого «программного дерева» используется
принцип воспроизводственно-технологических связей, т. с. цели
и задачи должны вытекать одна из другой в соответствии с при
меняемой технологией решения проблемы, способами достижения
целей программы. Оба подхода к построению «дерева целей» не
противоречат друг другу, хотя они исходят из существенно различ
ной трактовки самого понятия «дерева целей». Построение функ
ционального и ресурсно-технологического «дерева целей» пред
ставляет взаимодействующие разрезы единого процесса разра
ботки программы. Наиболее обоснован, на наш взгляд,
последовательно-параллельный процесс целевой, структурной и
ресурсной разработки, иначе говоря, процесс взаимосвязанной
разработки целевого,технологического и ресурсного «деревьев»,
осуществляемой параллельно, но с соответствующим опережени
ем разработки целей по отношению к мероприятиям и мероприя
тий по отношению к ресурсам. Итогом построения отдельных
деревьев или, лучше сказать, ветвей должно стать единое «про
граммное дерево».
Развертывание элементов программы осуществляется одновре
менно по двум линиям: по пути постепенного разукрупнения це
лей, мероприятий, ресурсов и все более тесной их взаимоувязки.
Тем самым разработка программы условно может быть представ
лена как разрастание целевого ствола дерева путем его ветвления
(рис. 6.2).
Надо иметь в виду, что представленная на рис. 6.2 схема раз
вертывания целей программы в организованную по принципу дре
вовидной структуры систему задач, программных мероприятий и
ресурсных потребностей носит несколько абстрактный, идеализи
рованный характер. В действительности разработчики, исходя из
генеральной цели, формируют общую совокупность задач, парал
лельно с формированием совокупности мероприятий программы,
выявляют и суммируют отдельные ресурсные потребности. Затем
производится группировка, систематизация, формирование под
программ, проектов, что в итоге образует иерархически постро
енную и организованную древовидную структуру.
Структурная и ресурсная разработка программы, следующая за
прогнозно-аналитической стадией, должна опираться не только на
прогнозные данные, но и на результаты научных и проектных
проработок, позволяющих получить более точные и детальные
239
Предварительная Детализированная
Технологические элементы
|— I Ресурсные элементы
Рис. 6 .2 . Схема последовательного развертывания элементов
целевой программы
технико-экономические характеристики программной продукции,
процессов ее производства и потребления в объемах и в сроки,
установленные исходным заданием.
240
Задачей комплексных научных исследований и проектно-рас-
четных работ, осуществляемых на второй стадии разработки про
граммы, является определение научно-технических, проектных,
производственно-экономических, технологических показателей
программы, необходимых для конкретного определения программ
ных мероприятий и расчета ресурсных затрат, а также для выяв
ления рациональных технико-экономических решений в области
развития производства и потребления программного продукта.
Ведущую роль на второй стадии разработки программы игра
ют проектно-научные исследования. Анализ научно-технических
достижений в области решения программных задач, изучение про
грессивных проектов и анализ проектных параметров, физические,
технические и технико-экономические расчеты, аналитический
поиск оптимальных характеристик программных объектов и про
граммной продукции должны быть главным инструментарием
проектно-научной разработки программы.
Для эффективного выполнения научных и проектных про
граммных разработок может потребоваться проведение специаль
ных работ научно-исследовательского и проектного характера,
включающих экспериментальные исследования, моделирование
процессов, опытное производство отдельных образцов, предэскиз-
нос проектирование объектов. Такие работы должны быть свое
временно предусмотрены и включены в процесс разработки про
граммы, естественно, при условии их оперативного проведения,
не нарушающего общий цикл построения программы.
Основу структурной разработки программы составляет оп
ределение перечня и содержания мероприятий по ее осуществле
нию, их взаимная увязка, определение показателей и сроков ис
полнения мероприятий и состава исполнителей. Таким образом,
структурную разработку можно охарактеризовать как нахождение
методов, способов, средств достижения программных целей, опи
сание действий, которые необходимо выполнить, чтобы решить по
ставленные задачи. При этом необходимо не только определить
состав мероприятий, но и представить их в систематизированном
и структурированном виде, т. е. в виде упорядоченной совокупно
сти.
Наиболее распространено разделение мероприятий на группы
по отдельным подпрограммам и проектам, входящим в програм
му. Поэтому структурная разработка должна начинаться с выде
ления подпрограмм, отражающих программу. Следует выделить
241