Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
ственных, федеральных программ ресурсное обеспечение может
быть в значительной мере децентрализованным, не только бюд
жетным, но и внебюджетным. При осуществлении программ го
сударственного значения в качестве источников ресурсного обес
печения выступают средства федерального бюджета, бюджетов
субъектов Федерации, местных бюджетов, хозяйствующих субъек
тов, заинтересованных в программе, а также привлекаемые внут
ренние и внешние кредиты, займы со стороны банков и других фи
нансовых институтов, вложения капитала в проекты программы
различными инвесторами. Государственные, региональные, мест
ные органы могут способствовать расширению источников ресурс
ного обеспечения посредством введения льгот для субъектов, вкла
дывающих средства в программу.
5 .2 .4 . Н а у ч н о е о б е с п е ч е н и е п р о гр а м м ы
В составе ресурсного обеспечения выделяется его особый
вид— научное обеспечение. Под научным обеспечением пони
мается формирование, создание научно-информационного потен
циала в виде результатов исследований и разработок, необходимых
для осуществления программы. Выделение научного обеспечения
в самостоятельный вид ресурсного обеспечения обусловлено не
только ярко выраженной спецификой научных ресурсов, но и тем,
что создание необходимого научного задела должно в определен
ной степени предшествовать реализации программы, быть элемен
том се обоснования и разработки. В связи с этим целесообразно
выделить научные исследования и разработки, проводимые в це
лях обеспечения программы, в самостоятельный раздел.
5 .2 .5 . О р г а н и з а ц и о н н о -э к о н о м и ч е с к и й м е ха ни зм
р е а л и з а ц и и п р о гр а м м ы
Весь цикл осуществления программы, начиная с возникнове
ния замысла, включая далее ее обоснование и разработку, приня
тие решения о реализации, практическое проведение мероприятий,
завершение программы, требует организации процессов внешне
го управления и самоуправления, контроля за ходом воплощения
212
программной идеи в жизнь. С этой целью еще в процессе форми
рования программного заказа должен быть продуман и представ
лен в проекте программы организационно-экономический (орга
низационно-хозяйственный) механизм реализации программы в
виде предусмотренного программой способа организации и вида
организационных структур, органов управления, их функций и
полномочий, а также мер по созданию экономической заинтере
сованности участников, исполнителей в успешной реализации
программы. • •
Пример
Организационпо-экономический механизм реализации
программы «Повышение конкурентоспособности
отечественных товаропроизводителей»
Реализация программы нуждается в специальном организаци
онно-экономическом механизме, сущ ественно отличаю щ ем ся от
механизмов, используемы х при осущ ествлении федеральных це
левых программ развития производства конкретных видов продук
ции или реш ения социальны х проблем. Такое отличие обусловле
но инновационным характером решаемой программной проблемы,
а также кругом задач данной программы .
О сновн ой экономический механизм реализаци и программы
характеризуется как механизм ограниченного бю джетного ф инан
сирования, расп ространяю щ егося на ее инновационную часть,
включая создание научных, методических, информ ационны х, про
ектных и организационных предпосылок осущ ествления инвести
ционных проектов производства конкурентоспособной продукции.
Сами же.инвестиционные проекты опираю тся на механизм сам о
финансирования со стороны осущ ествляю щ их их субъектов хозяй
ственной деятельности.
Ограниченность финансирования программы предъявляет же
сткие требования к механизму отбора инновационны х проектов на
предмет предоставления государственной поддержки. Для осущ е
ствления отбора наиболее эффективны х проектов, соответствую
щих приоритетам государственной социально-экономической по
литики, в рамках программы должен действовать экспертный со
вет, вклю чаю щ ий в свой состав ведущих спец иалистов в
с оотв етству ю щи х областях.
213
При реализации программы намечается использовать рыноч
ные механизмы конкурсного отбора заявок и предложений науч
ных организаций на проведение Н ИО КР в рамках программы и
предоставления результатов этих разработок организациям, осущ е
ствляю щим инвестиционны е проекты развития производства кон
курентоспособн ой продукции. П редпочтительное право пользо
ваться результатами федеральны х целевых програм м (ФЦП) пре
до став ляется на конкурсной основе. Одно из главны х условий
такого конкурса заклю чается в том, что получивш ий в свое рас
поряж ение результаты Н И ОКР обязуется реализовать их в инвес
тиционном проекте производства конкурентоспособной продук
ции.
Организационно-эконом ический механизм програм мы исходит
из необходимости обеспечения высокой заинтересованности в ней
делового мира — финансово-промы шленных групп, малого и сред
него предпринимательства. Как показала практика, при отсутствии
реального интереса к ф едеральны м целевым программам со сто
роны российских предприятий эти програм мы становятся невы
полнимы ми. Особое внимание в программе уделяется выработке
механизмов обеспечения активного участия в программе малого
бизнеса.
М атериальная заинтересованность организаций, осущ ествляю
щих инвестиционные проекты в рамках програм мы, будет дости
гаться путем предоставления в их распоряж ение результатов вы
полненных за счет государственного бюджета научны х исследова
ний и разработок в инвестиционных проектах без возмещения ими
затрат на НИОКР. Учиты вая высокие риски, связанные с иннова
ционной деятельностью , в программе должны быть задействова
ны механизмы страхования кредитов, предоставляемы х на реали
зацию в рамках програм мы инновационны х проектов.
С оставн ой частью органи заци онного механизма программы
является ее координация с другими инновационны ми программа
ми федерального уровня, направленны ми на создание надежного
опереж аю щ его стратегического задела прикладных исследований,
опытно-конструкторских разработок, экспериментальных моделей,
а такж е резервн ого .массива новейш их технологий и пилотных
образцов инновационной продукции высшей степени готовности.
Эта координация необходима для обеспечения внедрения наибо
лее значимых результатов научны х разработок, полученных в ходе
реализации указанных программ , в инновационны е проекты про
граммы.
214
Организационно-экономический механизм программы опира
ется на взаимодействие государства в лице Министерства промыш
ленности, науки и технологий РФ, научно-исследовательских, про-
ектно-конструкторских, технологических организаций и предпри
ним ательских структур, непосредствен но осущ ествляю щ их
производство и реализацию конкурентоспособной продукции. Пра
вовой основой такого взаимодействия долж ны стать докум енталь
но оформленные договорны е отнош ения в виде многостороннего
соглашения, в котором с равными юридическими правами участву
ют министерство и хозяйствую щие субъекты лю бой формы соб
ственности. М ногосторонним соглаш ением определяю тся: форма
участия в программах каж дой из сторон; их обязательства, взаим
ные гарантии и ответственность за выполнение обязательств; воз
можность делегирования части прав и полномочий органу, созда
ваемому для координации работ по программе.
Благодаря сочетанию указанных механизмов реализации про
граммы достигается:
а) концентрация ограниченных бюджетных ресурсов на обеспе
чении фундаментально-поисковых разработок и крупномасштабных
НИОКР, проводимых на контрактной основе крупными исследова
тельскими организациями в целях последующего использования ре
зультатов этих разработок в инновационных проектах, направленных
на повышение технологического уровня, качества, конкурен тоспособ
ности российского промышленного производства;
б) освобождение разработчиков и исполнителей инвестицион
ных проектов развития промыш ленного производства от затрат на
НИ ОКР в обеспечение проектов, предоставление им готовых к
применению результатов эти х работ, что позволит значительно
ускорить и облегчить реализацию конкретных проектов;
в) непреры вное циркулирование потока, объединяющего фун
даментальны е, поисковые, прикладные исследования с и спользо
ванием их результатов в производстве;
г) поддержка российского научного потенциала в области вы
соких технологий, обеспечение занятости и стабильной научно-
исследовательской деятельности, наиболее квалиф ицированных
научных работников академических, ведомственных, отраслевых
институтов, учебных заведений, проектно-конструкторских и чех-
пол о ги ч е с ких организаци й;
д) создание, поддержание, развитие научно-методического за
дела технико-технологического прогресса российской промыш лен
ности.
215
5.2.6. С оциальн о-эконом ическая эф ф ективность
целевой программы
Социальный эффект программы характеризуется тем, в какой
мерс она способствует решению и решает социальные проблемы
страны, региона, отрасли, города, предприятий, населения в со
ответствии с уровнем, масштабностью, видом программы. Нали
чие реального социального эффекта есть признак
социальной ре
зультативности программы. Экономический эффект программы
проявляется в се вкладе в валовой национальный продукт, вало
вой региональный продукт, прибыль предприятий, компаний, ох
ватываемых действием программы, а также в удовлетворение по
требностей экономики страны, региона, района, города.
Экономическая эффективность программы определяется как
отношение эффекта к затратам или разность между экономическим
эффектом и затратами на его получение за период действия програм
мы. Чтобы сформировать суждение об эффективности программы
надо сопоставить се эффект в денежном выражении с общим объе
мом затрат финансовых ресурсов на программу. В программном
документе (проекте программы), приводятся расчетные значения
социально-экономических эффектов и эффективность в виде коли
чественных и качественных показателей. Реальные, достигнутые
значения довольно часто оказываются ниже расчетных, поэтому
следует стремиться к повышению надежности расчетов, оценок,
результаты которых включаются в программу.
5.2.7. П аспорт целевой программ ы
Как упоминалось в предыдущем изложении, в число докумен
тов целевой программы входит се паспорт, содержащий общую
сводку сведений о программе, заимствованных из разных про
граммных документов. Поэтому составление паспорта сводится к
извлечению необходимых данных и их размещению в соответству
ющие разделы паспорта. Рубрикация самих разделов задана нор
мативными требованиями и потому должна быть соблюдена. Со
держимое паспорта целевой программы призвано быть кратким,
четким, конкретным. Пример паспорта федеральной целевой про
граммы приведен ниже.
216
ПАСПОРТ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ
«ПОВЫШЕНИЕ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ
ТОВАРОПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ»
Наименование
парам етров
програм м ы
Сведения о п а раметрах
1
2
Дата принятия
решения о
разработке
программы, дата
ее утверждения,
наименование и
номер
соответствующего
нормативного акта
Программа разработана согласно
распоряжению Правительства Российской
Федерации от 25 января 2001 г. № 107-П
Государственный
заказчик,
директор
программы
Министерство промышленности, науки и
технологий Российской Федерации
Основные
разработчики
программы
Министерство промышленности, науки и
технологий Российской Федерации; Институт
макроэкономических исследований при
Минэкономики России; Институт
промышленного развития «Информэлектро»;
Центр исследований инвестиционного рынка;
Институт народнохозяйственного
прогнозирования РАН
Цели и задачи
программы,
важнейшие
целевые
показатели
Основная цель программы — создание
экономических и организационных условий для
усиления конкурентных позиций отечественных
товаропроизводителей на внутреннем и
внешних рынках за счет реализации в
производстве инновационного потенциала
страны.
Задачи программы:
® выделение групп товаров, нуждающихся в
повышении конкурентоспособности и
технологических нововведениях,
обеспечивающих повышение качества и
эффективности производства этих товаров;
217
1 2
• формирование направлений повышения
уровня конкурентоспособности посредством
применения технологических инноваций;
• отбор и финансирование проведения НИОКР
в обеспечение программы;
• содействие эффективному использованию
результатов НИОКР в производстве
конкурентоспособных товаров.
Важнейшие целевые показатели:
• объемы производства конкурентоспособной
продукции в стоимостном и натуральном
выражении;
® повышение удельного веса
конкурентоспособной продукции в общем
объеме производства; .
• объемы импортозамещения;
• увеличение экспорта продукции высокой
степени обработки
Сроки и этапы
реализации
программы
Программа реализуется в период 2002— 2006 гг.
Поэтапно по годам программного периода
Перечень
подпрограмм и
основных
мероприятий
1. Инновационная подпрограмма, включающая
следующие основные мероприятия:
• проведение прикладных НИОКР и
технологических разработок;
• опытная проверка результатов НИОКР;
• использование результатов НИОКР в
инновационных проектах и программах
технологического развития;
• оценка спросовых, ресурсных, экологических,
инфраструктурных ограничений технико-
технологического развития производства
конкурентоспособной продукции;
® определение потребностей в ресурсах и
суммарной стоимости прикладных НИОКР,
направленных на развитие производства
конкурентоспособной продукции.
2. Организационно-экономическая
подпрограмма, включающая следующие
мероприятия:
® подготовка предложений по
совершенствованию законодательной базы,
регулирующей инновационную деятельность;
о мероприятия по развитию международного
экономического и научно-технического
сотрудничества;
218
1 2
• мероприятия в области стандартизации,
унификации и лицензирования программной
продукции 4
Исполнители
подпрограмм и
основных
мероприятий
Исполнители инновационной подпрограммы:
научно-исследовательские, опытно-
конструкторские и технологические
организации, определяемые на конкурсной
основе.
Исполнители организационно-экономической
подпрограммы: научно-исследовательские и
проектные организации, осуществляющие
исследования в области экономики,
законодательства, стандартизации, унификации
и Лицензирования
Объемы и
источники
финансирования
Суммарный объем денежных средств на
разработку и реализацию программы в течение
2002— 2006 гг. составляет 2 млрд руб. с
равномерным распределением по годам
программного периода.
Источник финансирования — федеральный
бюджет
Ожидаемые
конечные
результаты
реализации
программы
Конечные результаты реализации программы:
• прошедшие испытания и сертифицированные
образцы новых изделий, опытно-
промышленные технологические установки,
опытные партии новых материалов;
• проектно-конструкторская и технологическая
документация для серийного выпуска
конкурентоспособной продукции;
• программы технологического развития
производства групп конкурентоспособных
товаров
Система
организации
контроля за
исполнением
программы
Контроль за исполнением программы
осуществляет государственный заказчик в лице
Министерства промышленности, науки и
технологий Российской Федерации
219
Завершая описание документальной структуры целевых про
грамм, сделаем очень важное замечание в отношении этой струк
туры. Было бы ошибочным предполагать, что состав программной
документации может быть задан, предопределен исчерпывающим
образом заранее, до построения программы. Нормативно задают
ся только основные виды программной документации, и устанав
ливается их содержание в общем виде. Но уже в ходе работ по под
готовке, а затем и реализации программы возникает необходимость
выпуска дополнительной более детальной или уточненной доку
ментации.
Таким образом, целевая программа «обрастает» документаци
ей как в процессе ее создания, так и в течение всего жизненного
цикла существования программы. Появляются новые программ
ные документы, трансформируются ранее принятые. Понимание
этой особенности программной документации позволяет избежать
формального, статичного представления о ней, заменив его твор
ческим, динамичным восприятием.
Вопросьа и задания
для усвоения содержания главы 5
1. Какие элементы образуют структуру программы? Чем раз
личаются содержательная и документальная структура
программы?
2. Опишите типичную содержательную структуру целевой
программы, охарактеризовав содержание каждого из бло
ков, образующих программу.
3. Как сочетаются функциональная и исполнительная струк
тура в составе целевой программы?
4. Какие материалы и документы образуют документальную
структуру программы?
5. Охарактеризуйте документальное содержание проекта
программы.
6. Каково содержание раздела «Цели и задачи программы»?
7. Какую роль играют в программе инвестиционные проекты?
8. • Каким образом Программа делится на подпрограммы? На
зовите типичные подпрограммы социально-экономических
программ.
9. Какие данные включаются в раздел «Ресурсное обеспе
чение программы» и «Научное обеспечение программы»?
10. Какие данные входят в паспорт программы?
220
ГЛАВА 6. МЕТОДЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ
РАЗРАБОТКИ
И УПРАВЛЕНИЯ
РЕАЛИЗАЦИЕЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ
ПРОГРАММ
Наличие опыта практического применения программно-целе
вого планирования, разработки и реализации целевых программ
в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело
к созданию единой методологии формирования программ.. Основ
ная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой
типовой методики разработки и реализации целевых программ
заключается в индивидуальности, специфике каждой из них. Есть
основания утверждать, что, формируя новую программу, ее разра
ботчик вынужден заодно создавать методику построения этой
программы.
Конечно, такая методика не создастся целиком сызнова. Исполь
зуется опыт разработки аналогичных целевых программ, приме
няются методические рекомендации, выработанные теорией про-
граммно-целевого планирования и управления. Но обладания этой
информацией недостаточно для полноценной разработки целевой
программы. Характер программно-решаемой проблемы, времен
ные и ресурсные ограничения, намечаемые сроки и область дей
ствия программы, состав исполнителей, специфика действия ры
ночных механизмов и отношений накладывают индивидуальный
отпечаток на применяемую методику разработки, порядок выпол
нения расчетно-аналитических процедур.
Следует также иметь в виду, что при разработке программы
используются не только методы расчета по установленным зави
симостям, но и методика экспертных оценок и принятия решений,
221