Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
• социально-культурные условия (историческое наследие, куль
турные традиции, национальный состав населения, интеллск-
туалыю-образовательный потенциал, миграция, общественные
движения, социальные конфликты);
• социально-экономические условия (уровень жизни, доходы
населения, обеспеченность жильем и услугами, состояние ин
фраструктуры, уровень безработицы, состояние образования,
здравоохранения, социальной помощи);
• финансовые условия (состояние бюджета, кредитно-финансо
вой системы, банков, рынка ценных бумаг, наличие источников
свободных ресурсов, возможность привлечения иностранного
капитала, сбережения населения);
• организационно-управленческие условия (организация уп
равления территориальным хозяйством, структура собственно
сти, рыночные отношения, методы государственного регулиро
вания территориальной экономики).
Целевые установки муниципальных программ, о которых час
тично уже шла речь в начале главы, формируются исходя из про
граммных проблем территории и избранной концепции террито
риального развития муниципального образования. С учетом
проведенных рыночных преобразований, продолжающегося углуб
ления рыночных отношений в их сочетании с регулированием
экономики со стороны государственных и местных органов влас
ти разработка территориальных программ развития должна исхо
дить из следующих принципиальных положений:
1) реализация стратегии мобилизации внутренних источников, ис
пользования собственного экономического, инновационно-ин
вестиционного, финансового потенциала, обеспечения самодо
статочности и саморазвития, эффективного использования тер
риториальных ресурсов;
2) опора на муниципальную собственность и государственные со
циально-имущественные комплексы, которые могут быть ис
пользованы при решении территориальных проблем в интере
сах муниципальных административно-территориальных обра
зований, населения территории;
3) всемерное развитие предпринимательской инициативы, мало
го и среднего бизнеса как основы экономического роста и
подъема производства;
292
4) ориентация на решение наиболее острых социальных, эколо
гических проблем территории, способных подорвать устойчи
вость, экономическую безопасность, вызвать социальные кон
фликты;
5) достижение согласованности действий всех субъектов и,учас
тников программы, поддержки программы основными группа
ми населения, местными властями, представителями деловых
кругов;
6) развертывание программы в пределах финансовых возможно
стей территории, имеющихся, привлекаемых и потенциально
предвидимых финансовых ресурсов.
Разработка и принятие, осуществление муниципальных про
грамм должны проводиться при самом тесном участии органов
муниципального управления. Относительная самостоятельность
этих органов, их слабая зависимость от государственных струк
тур позволяют воплотить в программе социально-экономическую
концепцию, выработанную местными органами власти. Муници
пальные программы обретают свой официальный статус после
утверждения городским (районным) представительным органом и
тем самым не нуждаются в утверждении вышестоящими органа
ми власти.
В качестве примера организации разработки и нормативно-пра-
вового оформления программы муниципального уровня приведем
описание порядка принятия городской программы развития Ижев
ска, изложенного в книге «Целевые программы развития регионов:
рекомендации по совершенствованию разработки, финансирова
ния и реализации» (с. 52).
На начальном этапе работы была осуществлена разработка и
утверждение администрацией города структуры комплексной про
граммы социально-экономического развития города, а также при
мерной структуры подпрограмм, названных «программами функ
ционирования и развития экономического объекта (отдельной от
расли, сферы деятельности)».
После разработки подпрограмм и подготовки программы в це
лом, когда были определены приоритеты социально-экономичес
кого развития города, учтены возможности и ресурсы, разработа
ны, мероприятия по направлениям деятельности (подпрограммам),
проект в целом был рассмотрен подразделениями администрации
города. После внесения поправок и предложений структурных
подразделений проект был согласован с руководителями структур
293
ных подразделений и высшими должностными лицами админис
трации города.
Затем проект программы был вынесен на обсуждение посто
янных комиссий Городской Думы Ижевска: Комиссии по бюдже
ту, налогам и экономической политике; Комиссии по вопросам
городского хозяйства, градостроительства и землеустройства; Ко
миссии по вопросам местного самоуправления; Комиссии по воп
росам защиты прав потребителей, экологии и торговли; Комиссии
по вопросам социальной сферы.
После обсуждения проект программы был одобрен и внесен на
рассмотрение Городской Думы Ижевска. Решением Городской
Думы комплексная Программа социально-экономического разви
тия города была утверждена.
Перспективным направлением применения программно-целе
вого метода в региональном развитии становится формирование
локальных экономических зон (или особых экономических зон,
территориально-производственных зон) как средства стимулиро
вания развития проблемных территорий, развития внутрирегио
нального производства, укрепления положения территории в ры
ночной среде. Создание подобных зон предполагает установление
для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального
режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестици
онного климата, способствующего привлечению капиталовложе
ний.
Стремление к созданию таких зон проявляется в ряде регионов
России. В Санкт-Петербурге в 1996 г. был принят закон «О зонах
экономического развития в Санкт-Петербурге», предусматриваю
щий создание локальных зон экономического развития на отдель
ных участках территории в административных границах Санкт-
Петербурга. В Самарской области постановлением губернатора
области, принятым в 1997 г., Департаменту по экономике админис
трации области было поручено разработать рамочный законопроект
«Об особых экономических зонах на территории Самарской обла
сти», закрепляющий правовые основы функционирования данных
зон на территории Самарской области и регламентирующий основ
ные нормы экономического хозяйствования в них.
Часто инициаторами создания зон являются органы местного
самоуправления муниципальных образований. В Нижегородской
области действуют семь территориально-производственных зон на
базе предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них пол
294
ностью освобождены от налогов в части, поступающей в област
ной бюджет, а остальные — на 75%. Правовая регламентация де
ятельности территориально-производственных зон осуществляется
постановлениями Законодательного собрания Нижегородской об
ласти о предоставлении соответствующих налоговых льгот. В раз
витие данного направления региональной экономической политики
в Нижегородской области подготовлен законопроект «О локальных
свободных экономических зонах», предусматривающий создание
локальных зон по чисто территориальному признаку.
Своеобразным проявлением программно-целевого подхода в
территориальном управлении стали программы развития муници
пальных образований на основе создания технополисов как базы,
инкубаторов распространения научно-технических и технико-тех-
нологических достижений (см. Приложение 7).
Как свидетельствует анализ опыта разработки программ разви
тия муниципальных образований в России, наиболее масштабны
ми и продвинутыми оказались городские программы, ориентиро
ванные на средние и крупные города. Стали широко известными
программы развития таких городов, как Ижевск, Новгород, Ниж
ний Новгород, Саратов, Ярославль (порядок разработки и приня
тия программы социально-экономического развития Ижевска из
ложен выше).
Описание городских программ развития Ижевска и Великого
Новгорода содержится в книге «Программа развития муниципаль
ных образований» (М.: Московский общественный научный фонд,
1999), а муниципальные программы социально-экономического
развития городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль деталь
но освещены в книге «Муниципальное экономическое развитие»
(М.: Фонд «Институт экономики города», 1999).
Характерно, что программы развития указанных городов замет
но отличаются по названию, охватывая такой спектр наименова
ний, как «программа социально-экономического развития города»,
«программа по управлению социально-культурным комплексом
города», «комплекс мер по развитию рыночной инфраструктуры
города», «программа финансово-экономического развития города»,
«программа антикризисных мер и основных направлений социаль
но-экономического развития города».
Срок, на который разрабатываются городские муниципальные
программы, изменяется в пределах от двух до пяти лет. Однако
характер масштабных проблем, которые призваны решать подоб
295
ные программы, не позволяет реально рассчитывать на возмож
ность завершения программы в течение двухлетнего периода.
Спектр главных целей городских муниципальных про
грамм включает следующие формулировки:
• удовлетворение потребностей населения, повышение качества
жизни с учетом имеющихся у города ресурсных возможностей;
• обеспечение устойчивого сбалансированного развития социаль
но-культурных составляющих качества жизни населения горо
да при сохранении историко-культурной среды и приумноже
нии творческого потенциала;
• реформирование городского хозяйства и укрепление местного
самоуправления;
• улучшение общественной городской среды, условий жизни и
хозяйствования в городе;
• преодоление кризисных явлений, предотвращение неблагопри
ятных тенденций посредством реализации потенциальных воз
можностей и использования конкурентных преимуществ.
Как видно из названий и целевых установок муниципальных
программ развития городов, такие программы выступают как мно
гопроблемные, направленные на решение ряда острых, настоятель
ных экономических и социальных городских проблем. Так что
городская программа обычно представляет целый комплекс про
грамм по решению разных городских проблем, именуемых под
программами единой по форме городской программы. Наиболее
типично выделение в программах развития городов крупных, уз
ловых проблем следующей природы:
а) социальные проблемы (воспроизводство населения, физичес
кое здоровье, образование, культура и нравственность, соци
альная защита, занятость и безработица, досуг и отдых, пре
ступность, семья и детство);
б) управление городским хозяйством, градостроительство,
землепользование (жилищно-коммунальный сектор, тепло и
энергоснабжение, жилищное строительство, транспорт, сфера
услуг, использование земельного фонда города, содействие ма
лому предпринимательству, развитие рынков, торговли, преоб
разование форм собственности и институтов управления город
скими объектами);
в) ресурсное обеспечение функционирования и развития горо
да (городской бюджет, внебюджетные финансовые фонды, ин
296
вестиции в программу, трансферты, займы, кредиты, местные
налоги и сборы, благотворительные пожертвования и др.).
Структурно городские программы строятся как совокупность
функциональных подпрограмм, входящих в них проектов и про
граммных мероприятий, т. е. в соответствии с общими правилами
построения целевых социально-экономических программ.
Стержневую часть городских муниципальных программ пред
ставляет описание ключевых направлений реализации программы
и мер по практической реализации этих направлений. Так, напри
мер, в Программе социально-экономического развития Ярослав
ля выделены следующие направления:
1) привлечение инвестиций в экономику города;
2) создание кредитной истории мэрии города;
3) переход на казначейское исполнение бюджета;
4) переход к адресной социальной поддержке населения и посте
пенное введение социального заказа;
5) повышение эффективности работы жилищно-коммунального
хозяйства;
6) повышение эффективности работы пассажирского транспорт
ного комплекса.
Более детальным образом направления реализации, задачи и
мероприятия городской программы представлены в муниципаль
ной программе финансово-экономического развития Саратова.
В круг таких задач в области развития жилищно-коммунального
хозяйства входят:
1. Формирование трехуровневой системы управления жилищным
фондом. Организация работы компаний по управлению муни
ципальным жилищным фондом дирекцией единого заказчика.
2. Ликвидация текущей задолженности по обслуживанию муни
ципального жилищного фонда.
3. Снижение стоимости и повышение качества работ по обслужи
ванию муниципального жилищного фонда.
4. Формирование договорных отношений между управляющими
организациями и поставщиками коммунальных услуг.
5. Упорядочение системы предоставления адресной социальной
помощи в оплате жилищно-коммунальных услуг малообеспе
ченным семьям.
6. Упорядочение системы предоставления льгот по оплате жилищ-
но-коммунальных услуг.
297
7. Активизация процесса создания товариществ собственников
жилья — альтернативных форм управления жилищным фон
дом.
8. Увеличение внебюджетной доли финансирования жилищно-
коммунальных услуг.
9. Формирование конкурентных отношений в сфере управления
жилищным фондом.
10. Создание системы регулирования тарифов на жилищно-ком
мунальные услуги.
11. Формирование инвестиционной привлекательности жилищно-
коммунального хозяйства города.
Для решения проблемы повышения эффективности управле
ния городским пассажирским транспортом в программе финан
сово-экономического развития Саратова предусмотрены такие
меры, как:
1) корректировка тарифов на проезд в городском пассажирском
транспорте;
2) ограничение права бесплатного проезда для некоторых катего
рий пассажиров;
3) введение именного льготного проездного билета единого вида
в качестве основного документа, удостоверяющего право пас
сажира на бесплатный проезд в городском пассажирском транс
порте;
4) оптимизация объемов транспортного обслуживания льготных
категорий пассажиров;
5) определение фактически выпадающих доходов предприятий
городского пассажирского транспорта от перевозки пассажиров
льготных категорий;
6) корректировка условий и порядка привлечения владельцев ча
стных автотранспортных средств к работе на маршрутах город
ского пассажирского транспорта;
7) создание единого муниципального органа управления город
ским пассажирским транспортом;
8) проведение конкурсов на управление маршрутами городского
пассажирского транспорта среди автотранспортных перевозчи
ков независимо от принадлежности.
Как видно из приводимого фрагментного описания муници
пальных программ развития городов России, такие программы
обладают достаточно высоким уровнем предметности, тесным
образом связаны с городскими проблемами. Но и муниципальным
298
российским программам присущи свойственные и- программам
другого уровня пороки, подрывающие эффективность применения
программно-целевого подхода, использования программно-целево
го метода планирования и управления.
Это, во-первых, попытки решать с помощью программ все про
блемы, включая и те, которые должны быть решены посредством
традиционных методов организации, планирования, управления,
на внепрограммной основе. Во-вторых, это принятие к исполне
нию программ, не обладающих требуемым ресурсным, прежде
всего, финансовым обеспечением.
Без устранения указанных недостатков трудно надеяться на
успешность применения программно-целевого планирования и
управления как способа решения настоятельных социально-эконо
мических проблем.
Вопросы и задания
для усвоения содержания главы 7
1. К акие п рограм м ы о тнос ятся к т ерри т о р и а л ь н ы м ?
2. Каковы х арак т ерны е о соб ен н о с ти п р и м е н ен и я п р о г р а м м
н о-ц е лев ы х м ет о д о в на уровн е р еги о н ал ьны х , т е р р и то р и
ал ьны х хо зяйстве н н ы х си с тем ?
3. Как р азли ч аю тся терр и то р и альн ы е п р огр ам м ы по ц ел ево й
н ап р а влен н о сти и виду п рогр ам м н ы х п р о б л е м ?
4. О пи ш ите схему м но гоуров невой си сте м ы терри то р иал ьны х
п рограм м .
5. В чем со с то и т отличи е т е ррито р и альн ы х п рог рам м от ф е
д ерал ь н ы х?
6. О х ар акт ери зуй т е в общ и х чертах и стори ю и с о д ер ж а н и е
р а зр а б о т к и ц е л е вы х р егионал ьны х п р о гр а м м на у р о в н е
суб ъек та Р оссий ск о й Ф е д е р а ц и и .
7. К акова ти п о вая струк тура реги о н аль ны х п р о г р ам м ?
8. О ха р ак т ер и зуй т е ти пич ны е ц ел и и ц е л е в ы е задачи п р о
гр ам м с о ц и ал ь н о -эк о н о м и ч еск о г о р азв и т и я су б ъ е к т о в
Р о ссийск ой Ф е д е р ац и и .
9. О чем с в и д е т е л ь с т в у е т о пыт р а з р а б о т к и р ег и о н а л ь н ы х
п рограм м в Р о сси и , каковы его д о с тиж ен и я и п роблем ы ?
10. Каково с о д ер ж а н и е про грам м р азви тия муниципальны х о б
р аз о ван и й Р осси й ско й Ф е д е р ац и и ?
11. О х арак те р и зу й те опы т и проб л е м ы р азр а б о тки и р е а л и
зац и и м уни ц ип альн ы х п р о гр ам м в Р о сси и .
299
Приложение 1
Утвержден
Постановлением Правительства
Российской Федерации
от 26 июня 1995 г. № 594
Порядок разработки и реализации
федеральных целевых программ
и межгосударственных целевых программ,
в осуществлении которых участвует
Российская Федерация
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 01.07.96 № 778,
от 13.09.96 № 1101, от 01.07.97 № 778, от 08.07.97 № 844,
от 21.07.98 № 811, от 25.01.99 № 90)
1. Общие положении
1. Федеральные целевы е программы и меж государственные целевые
программы , в осущ ествлении которых участвует Российская Ф едерация
(далее именую тся — целевые программы), представляю т собой увязан
ный по ресурсам , исполнителям и срокам осущ ествления комплекс на-
учно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственны х,
социально-экономических, организационно-хозяйственных и других м е
роприятий, обеспечиваю щ их эф фективное реш ение задач в области го
сударственного, экономического, экологического, социального и культур
ного развития Российской Федерации.
Целевы е программы являю тся одним из важ нейш их средств реали
зации структурной политики государства, активного воздействия на про
изводственны е и экономические процессы в пределах полномочий, на
ходящ ихся в ведении Российской Федерации.
2. В работе с целевы ми программ ами выделяются следую щие этапы:
отбор проблем для програм мной разработки; принятие реш ения о раз
работке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка
целевой програм мы ; утверж дение целевой програм мы ; управление реа
лизацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.
300
2. Отбор проблем для программной разработки
3. Инициаторами постановки проблем для реш ения программны ми
методами на федеральном уровне могут вы ступать любые юридические
и физические лица.
Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ,
в осущ ествлении которых участвует Российская Ф едерация, могут выс
тупать как отдельные страны , так и группы стран, а также координиру
ющ ие органы государств — участников Содруж ества Н езависимых Го
сударств.
4. Отбор проблем для их программной разработки и реш ения на фе
деральном уровне определяется следую щ им и факторами:
з н ач им о сть про бле м ы ;
невозможность комплексно реш ить проблему в приемлемые сроки за
счет использования действую щ его ры ночного м еханизма и необходи
мость государственной поддержки для ее реш ения;
принципиальная новизна и высокая эффективность технических, орга
низационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного
распространения прогрессивных научно-технических достижений и повы
шения на этой основе эффективности общественного производства;
необходимость координации межотраслевых связей технологически
сопряженных отраслей и производств для реш ения данной проблемы.
При обосновании необходимости решения проблем программными
методами на федеральном уровне долж ны учиты ваться приоритеты и
цели социально-экономического развития Российской Федерации, направ
ления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития
общ егосударственны х потребностей и финансовых ресурсов, результа
ты анализа экономического, социального и экологического состояния
страны, внеш неполитические и внеш неэкономические условия, а такж е
меж дународные договоренности.
5. Предложения о программной разработке проблемы с обосновани
ями направляются в М инистерство экономики Российской Ф едерации*,
а предложения о програм мной разработке научно-технических проблем
гражданского назначения направляю тся такж е в М инистерство науки и
технической политики Российской Федерации**.
Предлож ения долж ны содержать: наименование проблемы и анализ
причин ее возникновения; возможные способы решения проблемы, пред
полагаемы й перечень мероприятий, которые необходимо осущ ествить в
сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, ус
луг), организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений
для реш ения проблемы, возможные сроки их реализации;
* Ныне Министерство экономического развития и торговли РФ.
** Ныне М инистерство промышленности, науки и технологий РФ.
301