Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
Рис. 4 .1 . Изменение состояния проблемы во времени
состояния изучаемой проблемы, чтобы убедиться в сохранении
(или изменении) наметившихся в прошлом тенденций. Примени
тельно к изображенным на рис. 4 .1 графикам, когда тенденции
устойчиво сохраняются, напрашиваются следующие выводы из
анализа изменения состояния проблемы во времени:
1) если разрыв изменяется в соответствии с кривой (1), пробле
ма не носит программного характера и решается на основе уже
сформировавшихся подходов, которые надо только поддерживать;
2) если разрыв сохраняется во времени в соответствии с кри
вой (2), проблема требует внимания, но не относится к числу кри
тических, нуждающихся в решении посредством программы, не
обходимо лишь принять меры, направленные на трансформацию
кривой сохранения в кривую сближения;
3) значительное нарастание разрыва во времени (кривая 3) слу
жит свидетельством необходимости решения проблемы на про
граммной основе, с применением программно-целевого метода,
посредством разработки и реализации целевой программы.
132
В более сложной, чем изображенная на рис. 4.1, ситуации, когда
тенденции поведения разрыва существенно изменяются во време
ни, необходимо выявить определяющую тенденцию, т. е. харак
терную для длительного периода будущего времени и представ
ляющую основной критерий программности изучаемой проблемы.
Разновидность предлагаемого подхода к установлению про
граммного характера исследуемой проблемы заключается в нахож
дении предельно допустимых значений (нижнего или верхнего)
- состояния проблемы или адекватных значений разрыва, характери
зующих критическое состояние проблемы. В момент I = /[ф , когда
кривая нарастания разрыва (3) достигает нижнего предельного зна
чения показателя состояния, а разрыв приобретает критическую ве
личину, возникает реальная опасность перерастания проблемы в ос
тро опасную, кризисную, конфликтную ситуацию, чреватую тяже
лыми экономическими и социальными последствиями для
государства, региона, населения, окружающей природной среды.
При таком подходе, характерном для проблем, связанных с эко
номической, финансовой, экологической безопасностью, основным
признаком, критерием необходимости программного решения про
блемы служит факт возможного достижения нижнего (или верх
него) предельно допустимого, порогового значения показателя
устойчивости (безопасности) в течение прогнозируемого периода
времени. Адекватным критерием программности проблемы может
служить превышение максимально допустимой величины разры
ва между нормативным и ожидаемым значениями показателей
состояния проблемы в рассматриваемый период.
Подобный метод не только обнаруживает необходимость реше
ния анализируемой проблемы на программной основе, но одно
временно выявляет предельный срок проведения программных
мероприятий, а тем самым и сроки разработки и реализации це
левой программы решения данной программной проблемы.
Выявление программного характера проблемы на основе ана
лиза ее состояния в рассматриваемый период и ожидаемого в пер
спективе, на первый взгляд, дает возможность несложной поста
новки программной цели исходя из того, что цель программы дей
ствий — решение программной проблемы. В действительности же
задача программного цслеполагания намного сложнее, чем пред
ставляется. Установление наличия программной проблемы, ее со
стояния, качественных и количественных параметров масштабно
сти и настоятельности представляет задачу анализа, тогда как по
133
становка программных целей есть во многом задача синтеза про
граммируемой системы.
Анализ проблемы, позволяя оценить ее состояние и изменение
во времени, не дает ответа на вопрос, в какой мере и в какие сро
ки может и должна быть решена изучаемая программная пробле
ма с учетом реальной возможности проведения программных дей
ствий и их направленности. Постановка целей программы лишь
частично предопределена характером и состоянием программной
проблемы, которые придают программе общую целевую ориента
цию, направленность.
В то же время в программном целеполагании проявляется и
воля лиц, принимающих целевые решения и вырабатывающих
представление о программных мероприятиях, способных решать
проблему, а также ресурсных ограничениях, вытекающих из рас
полагаемых и предвидимых ресурсных возможностей и опасений
по поводу последствий реализации программы. Следует также
иметь в виду, что способность полностью решить, исчерпать, по
давить проблему наблюдается довольно редко. Приведем иллюс
трирующие это положение наглядные примеры.
Острая в советской экономике проблема дефицитности ряда
товаров при переходе к рыночной экономике стала, казалось бы,
полностью разрешимой посредством перехода к свободным ценам.
Такой переход действительно обеспечил товарное изобилие на
прилавках, но одновременно вследствие роста цен привел к недо
ступности ряда товаров для многих потребителей, обусловленной
их низкой покупательной способностью. Внешне решенная про
блема дефицитности товаров на рынках переросла в проблему
дефицита товаров для потребителей, не обладающих необходимы
ми для покупки денежными средствами.
Второй пример. Предположительно 20 лет тому назад было
официально объявлено о полном решении проблемы туберкулеза,
его чуть ли не отнесли к разряду заболеваний, о которых можно
забыть. Увы, прошел десяток лет и туберкулез вновь заявил о себе
в полную силу. Оказалось, что проблема решена только частично,
а поставленная программная цель полного подавления болезни
была явно завышенной.
Природа большинства программных социально-экономических
проблем такова, что они не поддаются полному решению в тече
ние ограниченного срока. Поэтому наиболее реальна постановка
программных целей, предусматривающих частичное решение про
134
блем в рамках, определяемых временными и другими ресурсны
ми возможностями. Чаще всего ставятся цели ограничения мас
штабов и глубины негативного проявления проблемы, смягчения
ее действия в отношении уязвимых зон, затронутых проблемой.
Приходится иметь в виду наличие принципиально непредотв
ратимых в полной мерс проблем, проявление которых обусловле
но объективными природными законами и закономерностями об
щественных процессов и отношений. Природные катаклизмы, сти
хийные явления, чрезвычайные ситуации, кризисные процессы в
экономике и в политике неумолимо порождают подобные пробле
мы. Подавить их в принципе не представляется возможным, так
как подобные проблемы не поддаются предвидению, а то и про
сто намного превосходят по своей силе способность людей про
тивостоять им. Применительно к таким проблемам реальна и це
лесообразна только постановка целей ослабления и предотвраще
ния возможностей углубления последствий возникающих
катастроф, бедствий, чрезвычайных ситуаций, неизбежных несча
стий. При этом масштаб, уровень программных целей ограничи
вается объемом и доступностью средств, которые государство, об
щество способно выделить на решение данной проблемы.
Рассмотрим, например, проблему инвалидности людей, лиша
ющую их возможности полноценного существования. Это острая
проблема, которая требует программного вмешательства, воздей
ствия. Понятно, что никакими целевыми программами ликвиди
ровать инвалидность невозможно, в лучшем случае удается сни
зить ее уровень вследствие предотвращения несчастных случаев.
Но облегчить участь инвалидов, улучшить условия их существо
вания, способствовать вовлечению в трудовую и иные активные
формы жизнедеятельности можно и нужно. Именно эти цели и
следует ставить в программе решения проблем инвалидности ис
ходя из располагаемых ресурсов.
При постановке целей решения отдельных проблем программ
ной природы ресурсные ограничения играют определяющую роль
в программном целеполагании. Проиллюстрируем это положение
на примере проблемы дифференциаций доходов населения. В ус
ловиях рыночной экономики дифференциация денежных доходов
разных слоев и групп населения углубляется, уровень доходов 10%
людей (семей), обладающих самыми высокими доходами, превы
шает величину доходов 10%о лиц, обладающих самыми низкими
доходами, примерно в 12— 15 раз. Решать эту проблему запретом
135
на высокие доходы или их изъятием недопустимо, это противоре
чит сути рыночной экономики. Значит, надо увеличивать доходы
малообеспеченных слоев населения в той мерс, в которой они не
способны сами решить эту проблему.
Но государство может увеличивать доходы нуждающихся в
этом людей и ссмсй только из средств государственного бюджета
и внебюджетных социальных фондов. Каковы эти ресурсные воз
можности, таков и доступный уровень целей сближения величи
ны доходов, настолько допустимо ставить целевую задачу роста
денежных выплат пенсионерам, инвалидам, детям, малообеспечен
ным семьям, работникам с низким уровнем оплаты труда.
Довольно часто в высказываниях социологов, политических де
ятелей, публицистов, граждан с низкими доходами слышится при
зыв поставить программную цель вывести все население России на
уровень заработной платы и других видов доходов не ниже прожи
точного минимума, определяемого потребительской корзиной. Если
учесть, что величина такого месячного прожиточного минимума в
2001 г. была равна примерно 2000 руб., а ниже прожиточного мини
мума в России жили в это время не менее 60 млн людей, то станет
ясно, что достижение желаемой цели требует годового расхода де
нежных средств в объеме примерно 1500 млрд руб.
Эта сумма находится на уровне годового дохода всего государ
ственного бюджета, включая как федеральный бюджет, так и бюд
жеты субъектов Российской Федерации. Между тем средства этих
бюджетов необходимо расходовать и на такие цели, как финанси
рование развития производства, обороны, жилищного строитель
ства, образования, здравоохранения, экологии, управления, опла
ты внешнего долга и других неизбежных расходов. Поэтому
целевая помощь низкодоходным, малообеспеченным слоям насе
ления возможна только в пределах ресурсных возможностей го
сударства и, если эти возможности не дотягивают до обеспечения
прожиточного минимума для всего населения, то приходится ог
раничиваться более скромными программными целями до тех пор,
пока государство не станет достаточно богатым.
Говоря о постановке программных целей, не следует сбрасы
вать со счетов влияние субъективного фактора. Возникающие про
граммные проблемы в основном объективны в том смысле, что их
появление, проявление в большей степени зависит от закономер
но протекающих природных и социальных явлений, чем от воли,
интересов, характера действий отдельных личностей, в том числе
136
даже занимающих высокое положение в обществе. Лишь отдель
ные проблемы порождены факторами субъективной природы, злы
ми намерениями или неумелыми действиями личностей и групп
людей.
В то же время формирование программных целей, связанное с
объективно возникающими проблемами, несет заметный отпеча
ток субъективной природы процесса программного целеполагания.
В конечном счете формулы целей, на достижение которых ориен
тированы разрабатываемые и реализуемые целевые программы,
вытекают не только из объективной сути программ. Они отража
ют одновременно субъективное мнение лиц, уполномоченных
предлагать и принимать решения о целях и задачах программы.
Квалификация этих лиц, их собственные представления и интере
сы, занимаемая позиция' по отношению к программной проблеме
неминуемо сказываются на устанавливаемых программных целе
вых ориентирах.
Рассматривая программное целеполагание, необходимо учиты
вать его тесную связь с производственными и социальными, го
сударственными, общественными и личными потребностями лю
дей. Ведь цели программ тесно связаны с удовлетворением имен
но тех потребностей, которые в силу тех или иных условий либо
практически вообще не удовлетворяются, либо удовлетворяются
в явно недостаточной степени. Потребность, понимаемая как нуж
да, необходимость, относится к числу первичных экономических
категорий, играющих ключевую роль в осмыслении движущих
сил, побудителей и в то же время целевых установок и ориенти
ров экономической деятельности.
Рассматривая целеполагание в пределах не единой, а совокуп
ности целевых программ, необходимо иметь в виду весь обшир
ный спектр потребностей, удовлетворение которых достигается
путем расширения целой системы программ. Кроме того, на удов
летворение одного вида, типа потребностей могут быть направ
лены несколько программ, а одна и та же программа способна
обеспечивать удовлетворение разных потребностей, соответству
ющих единой программной цели. Чтобы согласовать между собой
цели, задачи и мероприятия разных целевых программ и избежать
дублирования программных мер и затрат ресурсов, обеспечиваю
щих одну и ту же потребность, необходимо определить место цели
программы в общей системе потребностей людей, государства,
общества.
137
Важно также не упускать из вида действие закона возвыше
ния потребностей, согласно которому по мере развития экономи
ки, общественного производства потребности становятся разнооб
разными, приобретают новый облик, растут или, иначе говоря,
«возвышаются». В связи с возвышением потребностей и возника
ет разрыв между желаемым и реально наблюдаемым уровнем их
обеспечения, порождающий программные проблемы.
Нарисуем общую картину экономических и социальных потреб
ностей современного общества, государства, региона, семьи, че
ловека, с тем чтобы на ее фоне конкретизировать затем типичные
цели и целевые задачи программ.
Производственные потребности отражают необходимость на
личия факторов производства в виде природных ресурсов (сырья,
природных материалов, источников энергии, земельных участков,
водных массивов), физического капитала (в виде основных и обо
ротных средств производства), трудовых ресурсов, работников, за
нятых в производстве, финансовых ресурсов, расходуемых на те
кущие затраты и на капиталовложения, научно-технических (ин
новационных) и информационных ресурсов. Недостаточность или
низкое качество производственных ресурсов, приводящие к не
удовлетворению потребностей производства, служат главной при
чиной возникновения производственных проблем. Соответствен
но целевые установки программ поддержания и подъема произ
водства должны быть ориентированы на ресурсное обеспечение
его потребностей.
Социальные потребности связаны с жизнедеятельностью че
ловека и общества, образом и уровнем жизни людей, благососто
янием, материальными и духовными ценностями, без потребления
которых немыслимо само существование человека.
Великое разнообразие потребностей можно структурировать,
выделяя виды потребностей. Прежде всего следует различать лич
ные (индивидуальные), семейные, коллективные (групповые),
общественные (государственные) потребности. Каждый из этих
видов характеризуется наличием субъекта потребностей, людей,
от лица которых такая потребность исходит, чьи интересы она от
ражает.
В зависимости от сроков возникновения (удовлетворения) раз
личают текущие и перспективные, краткосрочные и долгосроч
ные потребности. По степени важности выделяют первостепен
ные (насущные, жизненные) и второстепенные (побочные) по
138
требности. Объектом программного целеполагания служат перво
степенные перспективные потребности.
Личные потребности распространяются на питание, одежду,
обувь, головные уборы, жилье, предметы домашнего обихода,
бытовые услуги, духовные, культурные ценности, образование,
охрану здоровья, труд и отдых, информацию, коммуникации, лич
ную безопасность, защиту прав личности. Эти виды потребнос
тей в свою очередь дифференцируются. Например, потребности
в питании разделяются на потребности в жирах, белках, углево
дах, витаминах. Каждая из этих потребностей соответствует по
треблению видов пищи: хлеба, сахара, молока, мяса, рыбы, яиц,
овощей, фруктов.
Потребности допускают в определенной степени взаимозаме
няемость: одна потребность может быть удовлетворена через дру
гую. В то же время многие потребности взаимозаменяемы лишь
частично, а некоторые, например в жилье, образовании, культуре,
заменить трудно или даже невозможно.
Личные потребности делятся на насыщаемые и ненасьнцае-
мые или трудно насыщаемые. Ясно, что потребность в питании
насыщаема, потребность в одежде — менее насыщаема, потреб
ность в богатстве — еще менее. Потребность в познаниях не имеет
четко выраженного предела.
Семейные потребности по видам и структуре близки к лич
ным, но у семьи возникают дополнительные потребности, обус
ловленные семейной жизнью. Возрастает потребность в жилье,
предметах хозяйственного обихода, приходится сочетать разнород
ные потребности мужа и жены, появляется потребность в сред
ствах ухода за детьми. В то же время благодаря совместному ве
дению хозяйства общая потребность семьи может быть меньше
суммы личных потребностей ее членов, ведь ряд вещей исполь
зуется совместно.
Потребности социальных групп — это общая потребность
людей, объединившихся по кругу интересов. Чаще всего такие по
требности вытекают из интересов, обусловленных профессией,
видами деятельности, увлечениями, относимыми к категории «хоб
би». Удовлетворение подобных потребностей на программной ос
нове, их отражение в программных целевых установках должно
иметь место только в случае наличия крупномасштабных соци
альных групп, интересы которых лежат в области общепризнан
ных духовных ценностей, культуры, спорта, массовых профессий.
139
Другой вид коллективных потребностей — потребности про
изводственных коллективов. Кроме потребностей работника как
человека в коллективе возникают общие социальные потребнос
ти. Появляется необходимость в коллегиальном рассмотрении еди
ных проблем, общении вне производства, преодолении межлич
ностных конфликтов, предоставлении услуг на коллективной ос
нове, создании необходимых условий труда и отдыха. Такие
потребности становятся источником постановки программных
целей, если они обладают массовым характером, присущи многим
производственным коллективам, поддерживаются профессиональ
ными союзами.
Обширный класс составляют общественные потребности, ча
стично представленные в виде государственных, национальных,
территориальных, религиозных, исторических. К ним относятся
потребности в труде, в безопасности, охране общественного поряд
ка, правовой защите, сохранении национальной культуры и нацио
нальных традиций, охране памятников, восстановлении окружаю
щей среды, приобщении к ценностям мировой цивилизации, пре
дотвращении социальных конфликтов, поддержании мира. К числу
общественных следует относить и потребности в охране материн
ства и детства, социальной поддержки инвалидов и престарелых.
В более широком плане к общественным причисляют потребности
всего народа, всей нации, всех людей в культуре, образовании, здо
ровье, физической культуре и спорте, труде и отдыхе.
Именно этот класс потребностей ближе всего стоит к процес
сам программно-целевого планирования и управления в том отно
шении, что удовлетворение многих из них порождает проблемы,
для решения которых необходимо разрабатывать и осуществлять
целевые комплексные программы. Поэтому целевые задачи удов
летворения тех важнейших общественных потребностей, низкий
уровень удовлетворения которых создает острые социальные про
блемы, представляют главный объект программного целеполага-
ния.
Следует различать реальные и нормативные потребности. Ре
альная потребность - V - это запрос конкретных людей или групп
людей на получение определенного количества благ и услуг. К при
меру, если человек желает иметь два костюма и четыре пары ту
фель, то это есть его реальная потребность. Нормативная потреб
ность характеризует нормативный уровень удовлетворения данной
реальной потребности, т. е. представляет норму потребления, ус-
140
тановлснную на основе анализа, расчета, опыта, учета возможно
стей. Установление нормативных уровней удовлетворения наибо
лее распространенных и значимых потребностей представляет
исключительно трудно разрешимую задачу экономической науки.
Далеко не для всех категорий потребностей удается установить
нормативный уровень потребления товаров, благ, услуг, который
к тому же существенно различен для разных потребителей, отли
чающихся полом, возрастом, здоровьем, предпочтениями, вкуса
ми. Даже само установление нормативов потребления восприни
мается отдельными учеными и людьми критически.
Но с позиций выделения программных проблем и формирова
ния целей программ знание целевого, нормативного уровня удов
летворения социально значимых общественных потребностей
чрезвычайно удобно. Во-первых, оно дает возможность определять
ра: 1ыв между сложившимися и объективно необходимым, обосно
ванным наукой и практикой уровнем потребления. Во-вторых,
достижение определенной степени приближения к нормативно за
данному уровню удовлетворения потребности — лучший способ
четкого формулирования целей и целевых задач программы.
Одна их сложнейших проблем теории и практики социальных
потребностей — необходимость рационального сочетания уровней
удовлетворения личных, семейных, коллективных, общественных
потребностей, которые во многом противоречивы. В странах с
централизованной экономикой довольно часто общественные, а
точнее, государственные потребности довлеют над личными.
О том, как соотносятся между собой разные потребности, ка
кие из них более важны, а какие менее важны для людей, нет об
щей точки зрения. У каждого человека, каждой группы людей есть
свои явно или неявно выраженные приоритеты, шкала предпоч
тений. Одним важнее всего здоровье, питание, одежда, жилище,
другим — богатство в виде денег, вещей, имущества, третьим —
увлекательная работа, интересное времяпрепровождение, четвер
тым — популярность, слава, положение в обществе.
Многие ученые пытались и пытаются расположить разнообраз
ные потребности людей в определенном порядке, разложить, как
говорится, «по -полочкам» и в то же время по ступенькам их зна
чимости, важности, т. с. построить иерархию потребностей. Наи
более признанной в мире считается иерархия потребностей, пред
ложенная американским психологом А. Маслоу, в виде пирамиды,
состоящей из пяти ступеней (рис. 4.2).
141