Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
Определенные экономические и социальные результаты были
достигнуты в 1980-е гг. благодаря осуществлению республикан
ских комплексных программ и программ развития хозяйств круп
нейших городов и областей. Вместе с тем говорить о глубоком
воздействии этих программ на структурные и социальные преоб
разования за редким исключением не приходится.
В крайне недостаточной степени проявилось влияние программ
на обновление производственного аппарата, рост технического
уровня производства и выпускаемой продукции, повышение ее
качества, специализацию производства, развитие межотраслевых
производств, расширение экспортных возможностей экономики.
Советский опыт разработки и осуществления целевых комплек
сных народнохозяйственных программ свидетельствует об их высо
ких потенциальных возможностях благоприятного воздействия на
решение проблем социально-экономического развития. Но сложив
шаяся практика разработки и реализации программ, программно-
целевого планирования в целом не обеспечила получения требуемо
го эффекта, результативности. Одна из причин такого положения
заключается в методическом несовершенстве и несоответствующем
организационном уровне программных разработок и процессов их
реализации.
Развитие программно-целевого планирования нашло отражение
и выражение в развитии и совершенствовании его методики и
организации. Уже в 1970-е гг. в практике разработки целевых ком
плексных программ народнохозяйственного уровня нашли приме
нение отдельные методологические принципы, методические по
ложения, полученные на основе теоретических и прикладных раз
работок, выполненных в научно-исследовательских институтах и
высших учебных заведениях. Были выработаны методические и
организационные приемы разработки комплексных народнохозяй
ственных программ. Тем самым опыт разработки программ носил
не чисто эмпирический характер, а стал проверкой и до некото
рой степени обогатил теорию, методологию и в особенности тех
нологию программно-целевого планирования. Все это нашло кон
кретное отражение в подготовке и выпуске методических положе
ний и рекомендаций, регламентирующих методику и организацию
разработки программ. Методика разработки государственных ком
плексных программ была включена в методические указания к
разработке народнохозяйственных планов, представлявшие в то
время методическую основу планирования на всех уровнях.
102
Крупной вехой в практическом освоении методов и организа
ционных форм программно-целевого планирования явился выпуск
Госпланом СССР в 1980 г методических положений по разра
ботке комплексных народнохозяйственных программ, в кото
рых в концентрированном виде изложены принципы программно
го планирования, классификация программ, порядок их разработ
ки, возможные подходы к увязке программ и планов, методы
оценки эффективности программ. В этом научно-практическом до
кументе нашли отражение полученные к этому времени научно-
теоретические результаты и выводы из накопленного опыта.
Практическую конкретизацию получили результаты теоретичес
ких исследований по программному планированию и во многих
отдельных методиках и методических рекомендациях по разработ
ке отдельных видов союзных и республиканских программ. Эти
методические материалы в значительной мерс обогатили и продви
нули вперед методику и организацию программного планирования,
придали общим научным рекомендациям более четкие, практичес
ки реализуемые формы, обогатили их содержание.
Реальное освоение методов и организационных форм разработ
ки комплексных народнохозяйственных программ способствова
ло становлению методики планирования межотраслевых (много
отраслевых) народнохозяйственных комплексов.
Определенным достижением, приобретенным на основе опы
та программно-целевого планирования, следует считать практичес
кую отработку ряда организационных форм разработки комплек
сных программ в центральных плановых органах. В этом отноше
нии теоретические представления были крайне скудными, а
н'аучные рекомендации носили самый общий характер. Весьма
сложной оказалась проблема организации разработки крупных
межотраслевых, межрегиональных комплексных программ народ
нохозяйственного масштаба и значения в условиях системы пла
нирования и управления, построенной в основном по территори
ально-отраслевому признаку. Госплану как центральному эконо
мическому ведомству пришлось принять на себя функции
заказчика и головного разработчика крупных народнохозяйствен
ных программ. К практической отработке организационных форм
составления научно-технических программ был привлечен Госу
дарственный комитет по науке и технике, который выступил в роли
заказчика и разработчика научно-технических программ пятилет
него плана и вместе с Госпланом — отдельных долговременных
103
народнохозяйственных программ, связанных с научно-техничес
ким прогрессом. Сложились формы организации разработки про
грамм на основе создания межведомственных комиссий и рабо
чих групп, подключения функциональных и отраслевых отделов
центральных плановых органов к программным разработкам; осу
ществлялось прямое привлечение ведомственных и академичес
ких научно-исследовательских организаций, высших учебных за
ведений к составлению программ.
Однако преодолеть противоречие между господствовавшим
отраслевым в своей основе планированием и межотраслевым по
своей сути программированием в практике организации советского
программно-целевого планирования так и не удалось. Планирова
ние в разрезе отраслей и регионов, игравшее определяющую роль
в формировании задач и распределении ресурсов экономики на
ближайшую и отдаленную перспективу, довлело над формирова
нием программ, которые составлялись как дополнение к планам
в условиях практически отсутствовавших свободных ресурсов.
Проблема согласованной разработки целевых комплексных про
грамм и государственных планов экономического и социального
развития так и не была решена. Плановые решения вырабатыва
лись и принимались на самом высоком уровне и поэтому заведо
мо получали приоритет перед программами. К тому же в соответ
ствии с действовавшими правовыми нормами государственный
план имел статус закона, чего нельзя сказать о комплексных на
роднохозяйственных программах. Серьезные недостатки выяви
лись в разработке государственных целевых комплексных про
грамм народнохозяйственного уровня.
Теоретические работы в области программно-целевого плани
рования и выработанные на их основе методологические положе
ния о разработке целевых комплексных программ предусматрива
ли обязательное установление состава программ на очередную
пятилетку и долгосрочную перспективу до начала разработки пя
тилетних и долгосрочных планов экономического и социального
развития, но практически это положение не соблюдалось. Отмс
тим при этом, что данное важнейшее условие согласованной во
времени, по организации и содержанию составления программ и
перспективных планов было зафиксировано в директивных доку
ментах, регламентировавших разработку планов и программ. Со
гласно этим документам предусматривалась необходимость разра
ботки на исходной стадии формирования пятилетней и долговрс-
104
менной перспективы состава программно решаемых проблем в
виде перечня научно-технических, экономических, социальных
региональных программ. Составление перечня программ, пред
варяющее разработку пятилетнего и долгосрочного планов, было
предусмотрено одобренными Госпланом методическими поло
жениями по разработке комплексных народнохозяйственных про
грамм.
Несмотря на указанные требования директивных и методичес
ких документов, перечень программ, подлежащих разработке и
осуществлению в перспективе, практически так и не составлял
ся. Отдельные попытки составления и утверждения такого переч
ня так и не были доведены до логического конца. В результате за
редким исключением разработка комплексных народнохозяйствен
ных программ оказывалась не синхронизированной с разработкой
перспективных планов, осуществлялась без достаточной предва
рительной подготовки и глубокого научного обоснования.
Отсутствие заранее подготовленного, продуманного и обосно
ванного состава вновь начинаемых и продолжаемых общегосудар
ственных комплексных программ, согласованного с плановой кон
цепцией перспективного социально-экономического развития,
привело к многим негативным последствиям, снижающим резуль
тативность и эффективность программно-целевого планирования.
Увы, этот недостаток советской системы планирования унаследо
ван российской рыночной системой управления.
Естественное стремление министерств, ведомств, региональных
и центральных планово-управленческих органов решить как мож
но больше проблем ускоренным образом, на основе ожидаемого
приоритетного ресурсного обеспечения программ приводит к не
померному нарастанию количества и масштабности целевых ком
плексных программ, поскольку их количество и масштабность не
ограничены строгими пределами. Наряду с крупнейшими обще
государственными долгосрочными комплексными программами,
имеющими право на существование, сложилась практика форми
рования на основе постановлений директивных органов многочис
ленных срсднемасштабных и маломасштабных (в народнохозяй
ственном измерении)"программ, не всегда обладавших официаль
но признанным программным статусом.
В итоге оказалось, что для осуществления принятых программ
требовалось все больше ресурсов, особенно финансовых инвести
ций. Нарастание потребностей комплексных программ в капиталь
105
ных вложениях шло по экспоненте. Если программы строитель
ства и ввода в действие Байкало-Амурской магистрали, развития
хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР, освоения Западно-Сибир
ского нефтегазового комплекса потребовали соответственно при
мерно 30, 50 и 80 млрд руб. капитальных вложений, то потребно
сти Продовольственной, Энергетической и других аналогичных по
масштабу программ в инвестициях стали исчисляться сотнями
миллиардов рублей.
В итоге отсутствие ограничений на масштабность одновремен
но реализуемых программ привело к ситуации, когда на осуществ
ление принятых в период до 1985 г. комплексных народнохозяй
ственных программ потребовался объем капитальных вложений,
соизмеримый с общими возможностями народного хозяйства в
перспективе до 1990 г. и даже до 2000 г. Справедливость такого
вывода была подтверждена сравнением данных о суммарных по
требностях программ в капитальных вложениях с общим объемом
капитальных вложений, намечаемым пятилетним планом на
1985— 1990 гг. и основными направлениями экономического и со
циального развития на период до 2000 г.
Конечно, следует учитывать то обстоятельство, что определе
ние общей потребности программ в капитальных вложениях не
правомерно проводить путем суммирования потребностей отдель
ных программ ввиду наличия «пересечений», без учета которых
возникает повторный счет. Однако для оценок, подтверждающих
сформулированный выше вывод, необходимость в скрупулезных
расчетах отсутствует. Достаточно, например, просуммировать ка
питальные вложения, которые требовались для реализации меро
приятий Продовольственной и Энергетической программ в пери
од с 1985 по 1990 г., и сравнить их с общим объемом инвестиций
в экономику, намечавшихся на тот же пятилетний период. Продо
вольственная и Энергетическая программы относятся к числу сла
бо «пересекающихся», поэтому наличие повторного счета потреб
ностей в капитальных вложениях незначительно искажает конеч
ный результат, к тому же вносимая погрешность поддастся оценке.
Проиллюстрируем тезис о том, что потребности принимаемых
программ в инвестициях намного превышали реальные возмож
ности, на данном конкретном примере.
Потребности Продовольственной программы в капитальных
вложениях на пятилетие, охватывающее 1985— 1990 гг., принима
емые равными капитальным вложениям в агропромышленный
106
c q q K \
комплекс, составили согласно пятилетнему плану почти 33% об
щего располагаемого объема капитальных вложений. Потребнос
ти Энергетической программы, принимаемые равными капиталь
ным вложениям на развитие топливно-энсргстичсского комплек
са, составили 180 млрд руб., т. е. примерно 22% общего объема
капитальных вложений на пятилетие. Если принять расходы энер-
горесурсов в агропромышленном комплексе, исходя из их потреб
ления в сельском хозяйстве и смежных отраслях, на уровне 20%
общего энергопотребления, то для устранения повторного счета
потребности Энергетической программы в капитальных вложени
ях надо уменьшить на пятую часть, т. е. до 17% общего объема.
В итоге «чистый» счет определяет суммарную потребность
двух, правда, наиболее капиталоемких программ на уровне 50%
общего объема капитальных вложений на 1985— 1990 гг. Хотя ос
тавшиеся вне рассмотрения остальные комплексные программы
значительно менее капиталоемки, их количество весьма значитель
но и сильно приближает потребности всей совокупности программ
к общему объему располагаемых капитальных вложений.
Надо иметь в виду, что наряду с программами и вне их суще
ствуют значительные «внепрограммные» потребности в инвести
циях на развитие отраслей и регионов,"в том числе отраслей со
циальной сферы, не охваченных действием программ. Отсюда
становится ясно, что при отсутствии ограничений на количество
и масштабность программ выделяемые для их осуществления ре
сурсы оказываются несбалансированными с ресурсами, необходи
мыми для проведения мер, выходящих за пределы программ.
В итоге происходит дестабилизация самих программ, планов, го
сударственных бюджетов, невыполнение программ.
Проблема ограничения количества и масштабов программ, рас
ходуемых на них ресурсов оказалась не решенной и в методическом
отношении как в рассматриваемый советский период, так и в пост
советской экономике. В научной литературе, инструктивно-методи
ческих источниках отсутствуют обоснованные рекомендации о
практически пригодных способах определения ограничительных
условий на масштабы осуществления программ и объемы выделя
емых на них ресурсов, соответствующие народнохозяйственным
возможностям.
Во взаимосвязи и взаимодействии с проблемой масштабнос
ти и ресурсной обеспеченности существует и практически про
является проблема приоритетности программно реализуемых
4
107
задач, обоснованности их выделения из общей совокупности це
левых задач экономического и социального развития. Если огра
ничительные условия на масштабность одновременно реализуе
мых программ теоретически не сформулированы и практически
не используются, то различные критерии выделения программно
решаемых проблем были предложены еще в 1980-х гг. В отдель
ных теоретических исследованиях и в методических положениях
к разработке комплексных народнохозяйственных программ реко
мендованы виды критериев, с помощью которых предлагается
отличать проблемы, подлежащие решению на программной осно
ве, путем разработки и реализации целевых комплексных про
грамм. В то же время предлагаемые критерии носят преимуще
ственно качественный характер, поэтому практическое примене
ние рекомендуемых критериев затруднено.
Это обстоятельство наряду со сформировавшимся в советской
экономике характером организации процессов принятия решений
о разработке целевых комплексных программ, вытесненных из
общего русла формирования планов, приводило к тому, что на
практике программные проблемы выделялись по признаку наи
большей настоятельности, неотложности в представлении лиц,
принимающих решение. Такой подход содержит опасность волюн
таризма даже в условиях коллективного принятия решений. Но не
в этом была главная трудность. Как показал советский опыт вы
деления проблем для программной разработки и реализации, про
являлся расширительный подход к проблемам, стремление вклю
чить в них весь проблемный комплекс, в условиях, когда крайней
настоятельностью обладает, по существу, только одна из проблем
комплекса, представляющая обычно подпроблему более общей
проблемы. Хотя острая неудовлетворенность имелась в одном или
нескольких видах потребностей определенной природы, принима
лись решения о программах, направленных на повышение уров
ня удовлетворения потребностей данного вида. Между тем мно
гие из них удовлетворялись в прошлом и вполне могли бы удов
летворяться без составления и реализации специальных программ.
Неполное соблюдение принципа приоритетности проблем, тре
бующих программной реализации, повлекло за собой разработку
крайне обширных программ.
Например, в Энергетической программе решающая роль при
надлежала и принадлежит экономному расходованию энергорссур-
108
сов и освоению принципиально новых источников энергии. Рас
ширительный подход к выделению программных проблем и очер
чиванию их контуров, характерный для предыдущих периодов,
был, на наш взгляд, одной из причин чрезмерной масштабности
программ, отождествления узкоориентировапных по своей приро
де целевых комплексных программ с гораздо более обширными
по зоне охвата ориентирующими программами. Между тем, как
обосновывалось в предыдущих разделах, содержание, методика и
организация разработки этих разных видов программ должны су
щественно различаться, в связи с чем следовало выделять более
узкие целевые комплексные программы из тех принятых про
грамм, которые по своему охвату относятся к ориентирующим.
Существенная разноприоритетность отдельных проблем тех об
ширных народнохозяйственных проблем, на решение которых
были направлены многие принятые программы, приводила к «раз
мыванию» программно-целевого планирования.
Накопленный в советский период опыт не привел к решению
кардинальной задачи совершенствования программно-целевого
планирования — переходу от разработки изолированно друг от
друга отдельных комплексных программ к связанным с составле
нием перспективных планов процессам одновременной разработ
ки всей совокупности намеченных программ. Увязка программ
между собой как организованный целостный процесс практичес
ки не имела места.
В числе исходных методологических принципов разработки
программ, которые изложены в первых главах, важное место при
надлежит принципу вариантности, согласно которому разработку
программ следует осуществлять в нескольких вариантах, отбирая
затем рациональный, в пределе оптимальный вариант. При вари
антной разработке варьированию подлежат не только мероприя
тия и ресурсы, но и целевые показатели, основные параметры,
технологические способы осуществления программы. Таким об
разом, проблема вариантности разработки программы заключает
ся в установлении количества и вида вариантов, в которых следу
ет разрабатывать программы в целом, отдельные подпрограммы
и мероприятия, определяющие критерии отбора предпочтительных
вариантов.
В реальной, выработанной в советский период практике разра
ботки комплексных программ варьировались в основном виды
мероприятий, сроки и масштабы их осуществления, виды и объе
109
мы ресурсов для проведения мероприятий. В гораздо меньшей
степени рассматривались варианты программной стратегии в це
лом. В ряде случаев идея вариантной разработки подменялась кон
цепцией одновариантной разработки при жестко заданных, не ва
рьируемых целевых показателях и ограничениях по капитальным
вложениям и материальным ресурсам. При таком подходе не ис
пользуются главные возможности оптимизации структуры и основ
ных показателей программ.
С проблемой вариантной разработки и оптимизации программ
тесно соседствует не менее важная проблема определения их эф
фективности в процессе разработки. Частично эта проблема прак
тически решалась на основе использования показателей эффектив
ности капитальных вложений и новой техники, хотя по отношению
к программам широко используемые показатели эффективности
имеют ограниченную сферу применения. Отсутствие апробирован
ных теоретических методов определения эффективности программ
наряду с практической неотработанностью показателей, выражаю
щих экономический и социальный эффект, приводили к разработ
ке проектов программ без глубокого всестороннего обоснования
эффективности рекомендуемых проектов.
Задача выработки методов оценки и определения показателей
эффективности целевых комплексных программ остается тем самым
одной из острых методологических проблем программного плани
рования. Без решения этой задачи, даже при наличии многосторон
ней вариантной проработки, нельзя в полной мерс обеспечить от
бор рациональных и тем более оптимальных вариантов проектов.
Так как установление эффективности программ требует сопостав
ления результатов и затрат, то необходимо одновременно построить
надежные методы определения потребностей программы в ресур
сах, что, в свою очередь, требует овладения методикой составления
программных балансов. Такая методика не была разработана и не
была освоена в практике составления программ.
Так как программы нацелены на решение проблемы, связанной
с удовлетворением определенного круга потребностей, то исполь
зование научно обоснованных методов выявления, определения,
нормирования потребностей характеризует совершенство методи
ки программно-целевого планирования. Разработка программ мо
жет быть усовершенствована путем усиления нормативного под
хода, использованием целевых нормативов и рациональных норм
потребления.
110
В сложившейся в советской экономике практике разработки
целевых комплексных программ недостаточно строго соблюдал
ся принцип предварительной разработки функциональной
структуры и формирования на ее основе исполнительной
структуры. Перечень функциональных подпроблем не удовлетво
рял в ряде случаев требованию полноты, при этом, как уже упо
миналось, часто имела место избыточность, включение в програм
му таких подпрограмм, которые следовало бы вывести за ее пре
делы. Отдельные адресные задания и адресная исполнительная
структура программ в целом в большинстве программ устанавли
вались непосредственно, прямым образом, а не как вытекающие
из функциональных подпрограмм. Функциональные разделы не
всегда находили явное выражение в структуре программ и не вы
делялись в самостоятельные блоки.
Неполнота структуры находила проявление и в другом отноше
нии. Так, в отраслевую структуру народнохозяйственных программ
не включались или включались только частично непрофильные
министерства, специальные отрасли народного хозяйства, респуб
ликанские министерства, производящие программную продукцию.
В нарушение общих положений теории программно-целевого пла
нирования и его методологии в целевые комплексные програм
мы входили в усеченном виде или вообще не включались меро
приятия по обеспечению выпуска, реализации и потребления
программной продукции, в области производства исходных мате
риалов, развития транспорта, строительства, эксплуатации и ра
ционального использования программного продукта. Слабым было
участие потребителей программной продукции в разработке целе
вых комплексных программ.
Опыт программно-целевого планирования выявил явно недо
статочный уровень, а по сути — отсутствие научно-методическо
го задела по экономико-математическим моделям, пригодным для
использования в процессе составления программ. Такие модели
могли бы стать аналитическим инструментом расчета и увязки
между собой показателей программы, их согласования с показа
телями других программ и перспективных планов, средством ра
ционализации и оптимизации показателей комплексных программ.
Созданные к настоящему времени экономико-математические мо
дели программного планирования имеют пока весьма ограничен
ное применение в практике разработки программ. Это обстоятель
ство затрудняет автоматизацию процессов программно-целевого
планирования.
111