Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
создание крупных угледобывающих предприятий в Канско-Ачин-
ском, Экибастузском и Южно-Якутском угольных бассейнах и
строительство сверхмощных тепловых электростанций на деше
вом угле осуществлены на программной основе.
В обеспечении потребностей народного хозяйства и населения
в транспортных перевозках значительную роль сыграли програм
ма автомобилизации
(с подпрограммами производства и обеспе
чения эксплуатации легковых автомобилей для населения и тяже
лых большегрузных автомобилей и прицепов для хозяйственных
перевозок), комплексная программа строительства Байкало-
Амурской железнодорожной магистрали, программа развития
трубопроводного транспорта для перекачки нефти и газа, транс
портирования сыпучих грузов и специальных контейнеров.
Значительное место в семействе целевых народнохозяйствен
ных программ заняли программы формирования территориаль
но-производственных комплексов, в рамках которых решались
проблемы согласованного комплексного развития хозяйства реги
она, обладающего запасами полезных ископаемых, минеральных,
топливно-энергетических и других видов природных ресурсов.
Программы формирования и развития территориально-производ
ственных комплексов содержали ряд мероприятий, обеспечиваю
щих выполнение других народнохозяйственных программ, в пер
вую очередь таких, как топливно-энергетические и транспортные.
Территориально-производственные программы были призваны
также способствовать осуществлению комплекса мер по охране ок
ружающей среды и рациональному использованию природных ре
сурсов. Среди программно формируемых территориально-произ
водственных комплексов в качестве наиболее важных и крупных
следует назвать Западно-Сибирский комплекс по добыче нефти и
газа, комплекс предприятий по добыче и переработке минераль
ных ресурсов Курской магнитной аномалии, Братско-Усть-Илим-
ский энергетический и химический комплекс, Южно-Якутский,
Павлодар-Экибастузский, Каратау-Джамбульский и Мангышлак-
ский производственно-энергетический комплексы, Ямало-Нснец-
кий комплекс газодобычи.
Значительный размах приобрело программное планирование на
региональном уровне, в республиканском масштабе. Значительную
инициативу в разработке республиканских целевых комплексных
программ проявили Прибалтийские республики, входящие в со
став Советского Союза. Программно-целевым методом стали ре
92
шаться проблемы развития хозяйства Москвы и друг-их крупных
городов страны.
Особое место в ряду целевых народнохозяйственных программ
составили программы экономической интеграции стран — членов
Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ). Были разработаны
проекты и проведены мероприятия по практическому осуществ
лению целевых программ сотрудничества в решении топливно-
энергетических и сырьевых проблем, в техническом перевоору
жении на основе развития машиностроения, в более полном
удовлетворении потребностей населения стран — членов СЭВ в
продовольственных товарах, в расширении производства и взаим
ных поставок промышленных товаров народного потребления, в
развитии транспортных связей и перевозок.
Таким образом, плановое развитие социалистической экономи
ки СССР в I960— 1970-е гг. представлено широким спектром це
левых народнохозяйственных программ, формирующих комплекс
взаимосвязанных мероприятий долговременного характера, на
правленных на достижение важнейших целей и решение актуаль
ных социально-экономических проблем. Эти программы, рассчи
танные па 10—20 лет, в значительной мере формировали страте
гию долговременного планового развития экономики по
отдельным ключевым направлениям. О масштабности перечислен
ных программ дает наглядное представление тог факт, что осуще
ствление каждой из них потребовало совокупных затрат, оцени
ваемых величиной, измеряемой десятками
Миллиардов рублей.
Так, объем выделенных капитальных вложений па программу раз
вития Нечерноземной зоны РСФСР составил 50 млрд руб. в це
нах 1980 г., когда рубль по стоимости был примерно равен долла
ру. Затраты на разработку и реализацию наиболее крупных народ
нохозяйственных программ стали соизмеримыми с расходами на
развитие целой отрасли или группы отраслей народного хозяйства.
Тем самым проблемы разработки и планового осуществления це
левых народнохозяйственных программ вышли в первый ряд про
блем перспективного планирования экономического и социального
развития страны.
Еще большее развитие получил программно-целевой подход,
расширилось количество и увеличилась степень разнообразия од
новременно разрабатываемых и реализуемых программ в начале
1980-х гг. Одновременно в этот период проявлялись в явном виде
проблемы программного планирования, его взаимодействия с тер
риториальным и отраслевым планированием.
93
Как видно из представленного обзора, на первых этапах свое
го становления и утверждения советское программно-целевое пла
нирование формировалось и как самостоятельная ветвь народно
хозяйственного планирования и во взаимосвязи с отраслевым и
территориальным планированием. Программно-целевой подход
находил свое проявление как в разработке крупных комплексных
народнохозяйственных программ, так и в программном формиро
вании отраслевых и территориальных разделов перспективных
планов и планов в целом. Все это позволило выработать и прак
тически освоить методические основы разработки комплексных
программ и программно-целевой метод планирования в целом,
создать научные предпосылки его более широкого применения в
1980-е и последующие годы. В то же время стали очевидными
методические, организационные, финансово-экономические про
блемы разработки и реализации совокупности крупных целевых
программ.
Первая половина 1980-х гг. характеризовалась самым значитель
ным ростом количества и масштабов разработанных и принятых
к реализации целевых комплексных народнохозяйственных про
грамм.
Были приняты решения разрабатывать целевые комплексные
научно-технические, экономические и социальные программы, а
также программы развития отдельных регионов и территориаль
но-производственных комплексов, обеспечивая необходимую увяз
ку этих программ с соответствующими разделами плана, с мате
риальными и финансовыми ресурсами. В состав крупных комп
лексных программ, подлежащих первоочередной разработке па
ближайшую перспективу, включались программы по экономии
топлива и металла, развитию зоны БАМа, сокращению примене
ния ручного труда, увеличению производства новых товаров на
родного потребления.
Одновременно была предусмотрена разработка комплексной
программы научно-технического прогресса на 20 лет с продлени
ем каждые пять лет на очередной пятилетний срок (работа над
этой супсрпрограммой проводилась до конца 1980-х гг.).
Линия на дальнейшее развитие программного планирования и
разработку новых крупных комплексных народнохозяйственных
программ нашла свое выражение в стремлении использовать це
левые комплексные программы как органические части перспек
тивных государственных планов экономического и социального
94
развития в качестве важнейшей составной части, повысить их
обоснованность, направленность на конечные результаты и реше
ние конкретных научно-технических, экономических и социальных
проблем.
Только в течение 1980— 1983 гг. центральные органы, союзные
и республиканские ведомства приняли решения о разработке бо
лее 20 крупных долговременных комплексных программ общего
сударственного значения. Всего же в период с 1980 по 1985 г. были
начаты и продолжены примерно 30 комплексных народнохозяй
ственных программ, включая те из них, которые по предложенной
в первой главе классификации относились к весьма крупномасш
табным и требовали выделения капитальных вложений, исчисля
емых многими десятками, а то и сотнями миллиардов рублей (в
ценах 1980— 1985 гг.).'Хотя реальные возможности такого инвес
тирования явно отсутствовали, годовой объем государственных ка
питаловложений того периода измерялся величиной порядка
200 млрд руб.
Охарактеризуем в отдельности наиболее крупные из народно
хозяйственных программ того периода.
3.1.1. П родовольственная программ а
Это крупнейшая из принятых, но так и не осуществленных до
конца государственных целевых комплексных программ, которую
намечалось реализовать в период с 1982 по 1990 г. Программа была
ориентирована на пропорциональное и сбалансированное разви
тие агропромышленного комплекса, эффективное использование
его потенциала, обеспечение высоких темпов роста сельскохозяй
ственного производства, укрепление его материально-технической
базы в целях более полного удовлетворения потребностей в про
дуктах питания и приближения уровня их потребления к рацио
нальным нормам. Продовольственная программа охватывала прак
тически весь агропромышленный комплекс, включая сельское
хозяйство, пищевую и микробиологическую промышленность,
производство минеральных удобрений и средств защиты растений,
мелиорацию земель, сельскохозяйственное машиностроение. Ос
новной задачей программы было увеличение производства всех
видов сельскохозяйственной продукции на 20— 30% и повышение
производительности труда в сельском хозяйстве в 1,5 раза.
95
Для обеспечения реализации программы было предусмотрено
выделение государственных капиталовложений в объеме 230 млрд
руб. на период с 1982 по 1985 г. и 460 млрд руб. на весь программ
ный период. Однако реальный объем вложений оказался значи
тельно более низким, намеченные рубежи не были достигнуты уже
в первом периоде реализации программы, а послс 1986 г. она была
по существу свернута, хотя отдельные ее показатели включались
в состав пятилетнего и годовых государственных планов.
3.1.2. Энергетическая програм ма
Энергетическая программа разрабатывалась в 1981— 1983 гг. и
начала действовать с 1984 г. Реализация программы была рассчитана
на период до 2000 г. Она нацеливалась на расширение энергетичес
кой базы, качественное совершенствование и структурную пере
стройку топливно-энергетического комплекса, энергосбережение,
форсированное развитие отдельных отраслей комплекса, освоение
принципиально новых источников энергии. Действием Энергети
ческой программы были охвачены все отрасли топливно-энергети
ческого комплекса, включая теплоэнергетику, гидроэнергетику,
угольную, нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую, газовую
и торфяную промышленность, ядерную энергетику.
Реализацию Энергетической программы было намечено осуще
ствить в два этапа. На первом этапе, рассчитанном на период до
1990 г., удовлетворение потребностей в энергии следовало осуще
ствлять в основном за счет увеличения добычи и эффективного
использования газа, угля, нефти и перехода к энергосберегающим
технологиям. На втором этапе решающую роль в обеспечении
энергопотребностей должно было играть интенсивное энергосбе
режение, ускорение научно-технического прогресса в отраслях
ТЭКа, производство ядерной энергии, использование возобновля
емых источников энергии.
Целевые задачи программы включали увеличение энергосбере
жения, улучшение структуры использования энергоресурсов, разви
тие ядерной энергетики, использование вторичных энергоресурсов.
На осуществление Энергетической программы предусматрива
лись капитальные вложения в объеме 20—22% общего объема ка
питаловложений в народное хозяйство на весь период осуществ
ления программы, т. е. ежегодные объемы инвестирования долж
96
ны были составлять примерно 45 млрд руб. в ценах 1985 г. По
расчетам общая экономия народнохозяйственных затрат, обеспе
чиваемая реализацией Энергетической программы, должна была
превысить в 1,5 раза вложения, необходимые для осуществления
предусмотренных ею мероприятий, чего в действительности не
произошло. Инвестиции в программу также оказались намного
ниже намеченных.
3.1.3. П рограмма развития производства товаров
народного потребления и услуг
Программа была утверждена специальным постановлением
высших органов власти в 1985 г. с периодом действия 1986—
2000 гг. Ее можно считать первой советской комплексной народ
нохозяйственной программой, разработанной в качестве составной
части Основных направлений экономического и социального раз
вития на пятилетний и долгосрочный период, т. е. непосредствен
но увязанной с государственными планами.
Программа, была ориентирована на всемерное увеличение про
изводства, расширение ассортимента и повышение качества това
ров народного потребления и развитие услуг, оказываемых насе
лению, на основе ускоренного развития отраслей, занятых произ
водством товаров, создания разветвленной сети платных услуг,
привлечения к решению этой проблемы предприятий, объедине
ний и организаций, независимо от их специализации, всех отрас
лей народного хозяйства.
В первую очередь программа распространялась на союзные и
республиканские отрасли легкой и текстильной промышленности,
химической промышленности, машиностроение, торговлю, быто
вое обслуживание населения и другие отрасли услуг.
Посредством программы предполагалось увеличить производ
ство потребительских товаров и услуг к 1990 г. на 30—40%, а к
2000 г. — в 2—3 раза при одновременном значительном повыше
нии их качества.
Ресурсные потребности программы не были определены, пред
полагалось, что выделение капиталовложений и обеспечение ма
териально-техническими ресурсами будет предусмотрено очеред
ными государственными планами. В действительности этого не
4 П ланирован ие и управление
97
произошло, а в связи со свертыванием государственного планиро
вания намеченные программные мероприятия практически не
были осуществлены.
3=1.4. П рограмм а химизации
народного хозяйства
Осуществление этой крупномасштабной программы было пре
дусмотрено специальным постановлением «О комплексной про
грамме химизации народного хозяйства на период до 2000 года»,
принятом в 1985 г. Комплексная программа химизации была наце
лена на удовлетворение потребностей советской экономики в хими
ческой продукции посредством ускоренного развития химической
промышленности, повышения качества и эффективности использо
вания химических продуктов, использования прогрессивных хими
ческих технологий. Программа распространяла свое действие на
химическую, нефтехимическую промышленность, производство
минеральных удобрений, химических средств защиты растений,
биокормовых средств, а также на химическое машиностроение.
В соответствии с программой производство химической про
дукции в стране должно было увеличиться в 1990 г. в 1,3 раза в
сравнении с 1985 г., а в 2000 г. — в 2,3—2,5 раза. Предусматрива
лось обеспечение программы капитальными ресурсами, но конк
ретные параметры ресурсного обеспечения не были установлены.
Согласно оценкам программа химизации должна была принести
огромный экономический эффект, оцениваемый величиной в 450
млрд руб. за 15 лет.
Однако программа химизации, по существу, не была разверну
та в полном объеме и свелась к проведению отдельных локальных
мероприятий, а к 1990 г. вообще прекратила существование.
3.1.5. П рограмм а подъема
м аш иностроения
Целевая комплексная программа подъема машиностроения раз
рабатывалась в 1983— 1985 гг. Основная часть этой программы
была закреплена принятым в 1985 г. правительственным постанов
98
лением «О мерах по коренному повышению технического уров
ня, качества машиностроительной продукции и развитию маши
ностроения как основы научно-технического прогресса в двенад
цатой пятилетке (1985— 1990 гг.) и на период до 2000 года». По
замыслу программа распространяла свое действие на все отрасли
гражданского машиностроения. Ее цель формулировалась как со
здание основы для ускорения научно-технического прогресса в на
родном хозяйстве, интенсификации производства, повышения про
изводительности труда на базе приоритетного развития машино
строения, перехода к созданию или производству машин и
оборудования новых поколений.
Идея программы, начало проведения которой совпало с перио
дом перестройки, заключалась в том, что подъем машинострое
ния станет локомотив'ом роста технико-технологического уровня
производства, производительности труда во всей экономике. В этих
целях после 1985 г. был удвоен объем капиталовложений в маши
ностроение, но ощутимого эффекта это не дало. Не произошло и
ускоренное развитие самого машиностроения, не был достигнут
его намеченный подъем в 1,5 раза в 2000 г. в сравнении с 1985 г.
Программа подъема машиностроения осталась, по существу,
целеориентирующей, не была доведена до уровня конкретных
мероприятий и к концу 1980-х гг. была постепенно свернута.
В первой половине 1980-х гг. зарождался советский программ
ный монстр в виде целеориентирующей Комплексной програм
мы научно-технического прогресса, рассчитанной на 15—20 лет
(с 1986 по 2005 г.), но эта суперпрограмма так и не успела толком
родиться. Ее, как и другие крупнейшие программы советского
периода, постепенно смсла рыночная реформа.
3.2 .
АНАЛИЗ
ОПЫТА И ПРОБЛЕМ
СОВЕТСКОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
Практика разработки и осуществления государственных целе
вых комплексных народнохозяйственных программ, получившая
широкое распространение в советский период российской исто
рии, во многом способствовала проверке теоретических положс-
99
ний, отработке методики программного планирования, выявлению
реальных результатов широкого применения программ.
Анализ накопленного опыта программного планирования при
зван выявить результаты широкого применения комплексных на
роднохозяйственных программ, имея в виду как конечные народ
нохозяйственные, социально-экономические результаты, так и
методологические, характеризующие успехи в освоении и совер
шенствовании методики, технологии и организации программно-
целевого планирования. Естественно, что конечный народнохозяй
ственный эффект разработки и осуществления многих программ
наиболее важен, но он находится в тесной связи с совершенством
реально использовавшегося на практике методического аппарата
и организационных форм программного планирования.
Анализ итогов социально-экономического развития, степени
решения ряда народнохозяйственных проблем программным спо
собом показывает, что комплексные народнохозяйственные про
граммы позволили ускорить решение.ряда жизненно важных про
блем советской экономики, получить крупные народнохозяйствен
ные результаты. Этот вывод в первую очередь относится к
программно запланированному созданию, освоению и развитию
крупнейших территориально-производственных комплексов.
На программной основе был создан и успешно функциониро
вал Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс, обеспечивший
основные потребности страны в жидком топливе и сырье для неф
техимической промышленности. Завершение основной части про
граммы строительства и ввода в действие Байкало-Амурской же
лезнодорожной магистрали (БАМ) должно было стать условием
широкого народнохозяйственного освоения новых районов, обла
дающих крайне нужными для страны природными богатствами.
Однако стратегический замысел БАМа был недостаточно проду
ман и обоснован, превысил ресурсные возможности.
Не были успешными социально-экономические результаты осу
ществления комплексной программы развития Нечерноземной
зоны РСФСР, что породило необходимость в ее дополнительной
проработке. То же самое нужно сказать и о Продовольственной
программе, итоги которой оказались заметно ниже ожиданий.
Осуществление Энергетической программы позволило замет
но продвинуться в увеличении энергообеспечения производства и
реализации структуры топливно-энергетического комплекса, его
перестройки в соответствии с условиями и возможностями исполь
100
зования топливно-энергетических ресурсов. Благодаря Энергети
ческой программе частично реализован курс на замену жидкого
топлива газообразным, получила дальнейшее развитие гидроэнер
гетика, произошло становление атомной энергетики. Вместе с тем
значительно изменившаяся ситуация в области возможностей и
потребностей обеспечения страны топливно-энергетическими ре
сурсами потребовала трансформации курса Энергетической про
граммы.
Гораздо более скромны успехи Продовольственной программы
и Программы развития производства потребительских товаров и
услуг. Эти программы так и не позволили освободиться от-про
должающейся до сих пор чрезмерно высокой зависимости россий
ской экономики от импорта продовольствия и целого ряда потре
бительских товаров, производство которых вполне осуществимо
в России.
Комплексная программа научно-технического прогресса на пе
риод до 2005 г. так и осталась на уровне задуманного и не оказа
ла воздействия на формирование и осуществление мероприятий
в области освоения новой техники и технологии. Ожидаемые
вследствие воздействия этой программы реальные сдвиги в науч
но-техническом развитии и повышении на этой основе эффектив
ности и качества работы, практическом осуществлении интенси
фикации не проявились в ощутимой степени.
Разработка и реализация в период с 1975 по 1985 г. примерно
200 локальных научно-технических программ, реализуемых на
основе координационных планов, способствовала приближению
научных исследований к нуждам практики, доведению научного,
исследовательского результата до освоения и опытного внедрения.
Однако в целом эти программы не оказали требуемого воздействия
на активизацию научно-технического и технико-технологическо
го прогресса, распространение новой техники и технологии. Мно
гие из них осуществлялись со значительным опозданием, сроки
выполнения программ периодически переносились, отдельные
научно-технические программы воспроизводили устаревший зару
бежный опыт. На этом фоне благоприятно выделяются результа
ты реализации ряда специальных научно-технических программ
в области создания космических объектов, ракетной техники, си
стем вооружения, отдельных видов технологий и технологического
оборудования, опережающих зарубежные аналоги.
101