Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление
Подождите немного. Документ загружается.
УДК 338.2(075.8)
ББК 65.23я73
Р12
Рецензенты:
Доктор экономических наук, профессор В.Я. Любовный
Доктор экономических наук А.Р. Сараев
Райзберг Б.А., Лобко А.Г.
Р12 Программно-целевое планирование и управление: Учеб
ник. — М.: ИНФРА-М, 2002. — 428 с. — (Серия «Высшее обра
зование»).
ISBN 5-16-001313-Х
В книге на основе анализа отечественного и зарубежного опыта про
граммно-целевого планирования и управления, исследований и методо
логических разработок авторов представлено обстоятельное описание
методики, организации, области применения программно-целевого под
хода в управлении экономикой. Содержание книги охватывает практи
чески все аспекты разработки и реализации целевых программ федераль
ного, регионального, муниципального уровней в условиях становления
и развития рыночных отношений в российской экономике. Представлен
критический анализ отечественного и зарубежного опыта целевого про
граммирования, освещены механизмы управления программными раз
работками. Рекомендуется в качестве учебника для студентов и аспиран
тов высших учебных заведений экономического профиля, а также для
руководителей, менеджеров, научных работников.
ББ К 65.23я73
ISBN 5-16-001313-Х
© Райзберг Б.А., Лобко А.Г., 2002
ВВЕДЕНИЕ
В течение последних 50 лет широкое распространение во всем
мире получил программно-целевой подход в планировании и уп
равлении самыми разнообразными социально-экономическими
объектами и процессами. Разработка и реализация целевых комп
лексных программ стала действенным способом решения острых
проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации уси
лий, целевой ориентации используемых средств, согласованнос
ти целереализующих действий.
В отличие от ряда других инструментов управления экономи
кой программно-целевые методы, целевые программы применяют
ся как в централизованно управляемой, так и в рыночной эконо
мике, хотя условия и характер их пользования заметно различа
ются. В любой экономике программирование позволяет воплощать
плановое начало, укреплять государственное воздействие на соци
ально-экономические процессы, направлять их в нужное русло,
противодействовать рыночной стихии.
Вместе с тем программы никоим образом не препятствуют
рыночным отношениям, если их реализация опирается не на ко
мандное принуждение со стороны государственных органов, а на
использование таких экономических стимулов и рычагов, как го
сударственные заказы на конкурентной основе, контракты, дого
воры о поставках, обеспечиваемые финансированием, оплатой,
приносящие выгоду.
В советской экономике государственные целевые комплексные
программы разрабатывались в дополнение к годовым и пятилет
ним планам и носили директивно-распорядительный характер.
Некоторые из этих программ позволили решить крупные эконо
мические проблемы, способствовали научно-техническим и тех
нологическим прорывам. Десятилетия их применения дали воз
можность отработать методологию и организацию составления
социально-экономических и научно-технических программ на
макроэкономическом уровне. Но проблема согласованной разра
ботки программ и планов так и осталась нерешенной.
В процессе рыночных реформ в связи с отказом от централи
зованного общегосударственного планирования на сохранившие
ся федеральные целевые программы была возложена функция
быть средством решения крупных народнохозяйственных проблем
3
общегосударственного значения. Затем наряду с федеральными
стали разрабатываться многочисленные федерально-региональные
программы, а также региональные и муниципальные.
Но для их реализации в рыночных условиях хозяйствования, в
переходной российской экономике понадобилось создавать новые
организационно-экономические и правовые механизмы, все еще не
отработанные. Стала очевидной и необходимость научного под
крепления программирования с учетом специфики российской
экономики и накопленного положительного и отрицательного опы
та программных разработок. Недостаточность научно-методичес
кой базы программирования в условиях становления и развития
рыночных отношений в России привела к значительному сокра
щению научных публикаций и практическому отсутствию учебных
пособий в этой важной области управления экономикой.
Настоящая книга призвана заполнить пробел, образовавшийся
в отечественной научной и учебной литературе в связи с тем, что
в течение более десяти лет не публиковались обобщающие рабо
ты по программно-целевому планированию и управлению. Авто
ры стремились осветить самые разные аспекты программирования,
рассмотреть методику, технологию, организацию разработки и
управления реализацией программ на различных уровнях. Основ
ное содержание книги дополнено рядом приложений в виде нор
мативных документов, регламентирующих процессы программно-
целевого планирования и управления.
Авторы выражают признательность доктору экономических наук
В.Я. Любовному за ряд ценных советов и предоставление материа
лов, используемых в седьмой главе книги и в приложениях.
Авторы считают своим долгом отметить многолетнее участие
в подготовке методических рекомендаций по разработке программ
социально-экономического развития федерального и региональ
ного уровня канд. техн. наук B.C. Бойченко, канд. экон. наук
Ю.М. Колочкова и канд. экон. наук В.В. Форафонова, чей вклад в
методологию программно-целевого планирования и управления
нашел непосредственное отражение в материалах книги. В обра
ботке и подготовке рукописи книги принимала участие В.Ю. Бу-
ряк.
Киш а предназначена для руководителей, менеджеров, научных
р.нин никои, аспирантов. Она призвана также служить учебником
i'i i . I , и и гон высших учебных заведений экономического профи-
'м it i\ «1;11<> 11111х менеджмент, управление организацией, государ-
м|' mi'" и муниципальное управление.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ
ШУПРАВЛЕНИЯ
1.1. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД:
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ, ПРИЗНАКИ,
ОСОБЕННОСТИ
В современной литературе, посвященной управлению социаль
но-экономическими процессами, объектами, отношениями, все
более широко используются понятия «программно-целевое плани
рование», «программно-целевое управление», «программно-целе
вые методы», «программно-целевой подход», «целевые програм
мы». Начиная со второй половины XX в. программно-целевая
методология неуклонно проникает во все новые области деятель
ности людей, производственных и социально-культурных органи
заций, органов управления экономикой регионов и стран, находит
отражение в мировых экономических, социальных, природоохран
ных процессах.
По мере возникновения и обострения политических, нацио
нальных, социально-экономических, морально-этических, религи
озных, экологических проблем, требующих для своего решения
проведения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных
мер, использования самых разных ресурсных источников, роль
программно-целевых методов, целевых программ в управлении
будет неуклонно возрастать. Процессы мировой экономической
интеграции, глобализации, вовлекающие в свою орбиту разные
страны, регионы, организации, социальные группы, могут быть
скоординированы, упорядочены только на основе применения
прогр ам мной методологи и.
5
В базисных понятиях программно-целевого управления, полу
чивших широкое распространение в отечественной и мировой
практике и в то же время трактуемых неоднозначно, а то и по-раз
ному, либо вообще лишенных четких дефиниций, ключевыми тер
минами являются весьма общие категории «программа» и «цель»,
представляющие не только экономико-управленческие, но и соци
ологические, философские категории.
Программа (от грсч. programma — публичное объявление,
предписание, распоряжение) в самом общем смысле слова озна
чает совокупность намеченных, подлежащих последовательному
выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью
решаемой проблемы, задачи, а также информации об этих действи
ях. Подобное определение может быть отнесено не только к про
граммам осуществления комплекса мер по решению возникшей
проблемы, но и к таким специфическим программам, как учебные,
компьютерные и даже театральные, телевизионные, программы
радиопередач, содержащие сведения о сценических действиях,
времени их проведения, исполнителях.
Цель как универсальное понятие означает мысленно представ
ляемый, ожидаемый, намеченный результат направленных дей
ствий. В то же время цель есть мотив осуществления деятельнос
ти и средство интеграции отдельных действий, составляющих
деятельность, в единую целостную систему.
Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в
своем единстве категорию «программно-целевая деятельность» с
модификациями «программно-целевые методы», «программно-це
левое управление», «целевые программы». Сочетание слов «про
граммность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг
программных действий, обладающих направленностью, в совокуп
ность четко целсориентированных мер. Такие меры образуют це
ленаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель
деятельности выходит на первый план, становится, с одной сто
роны, главным ориентиром, а с другой — связующим звеном всей
системы действий.
Таким образом, программно-целевая деятельность представ
ляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, дей
ствий, проведение которых призвано обеспечить достижение еди
ной, заранее поставленной цели. Определенная подобным обра
зом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы,
получившие название «программно-целевое планирование»,
6
«программно-целевое управление», «социально-экономическое
программирование». Все формы, виды деятельности, охватываю
щие планирование, прогнозирование, организацию, координацию
на программно-целевой основе, используют общую методологию,
называемую программно-целевым подходом, или программно-це
левым методом. Такая методология наиболее характерна для про
цессов выработки и реализации управленческих решений, связан
ных с задачами проблемного характера, возникающими в самых
разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потреб
ления.
В широком смысле слова программно-целевой метод есть спо
соб решения крупных и сложных проблем'посредством выработ
ки и проведения системы программных мер, ориентированных на
цели, достижение Которых обеспечивает решение возникших про
блем. Естественно, что в подобном кратком определении, отража
ющем главные черты программно-целевого метода, не воплоща
ется все многообразие характеризующих его признаков. К тому же
при непосредственном применении программно-целевого метода
к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его
специфические особенности, обусловленные природой предметов
и объектов, характером проблем, на решение которых ориентиро
ваны программные мероприятия.
Чтобы получить полное представление о программно-целевом
методе решения социально-экономических проблем разного уров
ня и масштаба, обрисуем более обстоятельным образом основные
черты и признаки этого метода.
Программно-целевой метод используется чаще всего в услови
ях наличия проблемных ситуаций, не находящих своего решения
в инерционном режиме функционирования и развития программи
руемой системы. Иначе говоря, программно-целевой способ дол
жен быть использован, если проблема не устраняется в процессе
естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает
тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять
специальные программные меры, сконцентрировать усилия, моби
лизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы
в течение определенного срока. Как следует из этих положений,
программно-целевой метод относится к категории проблемно-ори-
ентированных, тесно связанных с решением насущных, масштаб
ных, долговременных проблем.
7
Программно-целевой метод подразумевает изначальную форму
лировку, постановку целей, на достижение которых ориентирова
но проведение мер, действий, предусматриваемых программой.
Система целей программы должна быть определена исходя, с од
ной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой — ре
сурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накла
дываемых наличием ряда проблем и общей узостью ресурсного
потенциала. Постановка целей должна осуществляться в непосред
ственной увязке с намеченными сроками выхода на заданный це
левой уровень.
Целеполагание и целеобоснование как органичная составная
часть и определяющий признак программно-целевого метода при
званы ориентировать программные мероприятия на цели, лежащие
в основе программы. Кроме того, генеральная цель и вся совокуп
ность целей программы действий по решению проблемы призва
ны быть связующим звеном, объединяющим эти действия в целе-
рсализуемую систему. Методология программно-целевого управ
ления предусматривает обоснование целей с точки зрения их
достижимости во времени и согласованности с ресурсными воз
можностями.
Применение программно-целевого метода исходит из необхо
димости придания как можно более высокого уровня конкретнос
ти, количественной определенности постановке программных це
лей. В то же время программно-целевой метод допускает поста
новку целей в качественной формулировке, не обладающих четким
числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять
собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать тре
буемую направленность программных действий.
ПроГраммно-целевой метод характерен еще и тем, что преду
сматривает постановку целей не только в виде главного целевого
ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмот
рение совокупности целей и целевых задач, образующих много
уровневую, иерархически построенную целевую систему, охваты
вающую все целевые элементы, достижение которых требуется для
решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее ас
пектах, с учетом разных сторон.
Сердцевину программно-целевого метода представляет переход
от совокупности системно организованных целей и задач решения
проблемы к системе программных действий, мероприятий по до
стижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблс-
8
нию или снятию проблемы. В построении программы целереали-
зующих действий посредством выполнения набора процедур, фор
мирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные
действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит
суть программно-целевого метода. При этом возникает необходи
мость обеспечить согласованность постановки программных це
лей и формируемых программных мер по их достижению в тече
ние установленного времени при заданных ресурсных возможно
стях и ограничениях.
Подобная согласованность достигается благодаря тому, что
программно-целевой метод опирается на использование логичес
кой схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели
программы — пути достижения программных целей — средства,
необходимые для практической реализации путей». Вкратце глав
ная формула применения программно-целевого метода звучит как
«цели — пути — средства» и отражает основной методологичес
кий принцип, согласно которому программные цели надлежит воп
лощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации,
обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами,
ресурсами.
Важно понимать также, что программно-целевой метод под
разумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее
определенных целей к целерсализующим мерам и от них к потреб
ным ресурсам. В основу метода положено представление о дву
направленном движении: от целей к средствам их достижения и
от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством
их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она
вытекает из программной проблемы и задает общую направлен
ность программных действий, их ориентацию на решение пробле
мы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня
решения программных задач зависят от ресурсных возможностей
программы, включая и такой ресурс, как время.
Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует
используемые средства на достижение программных целей, но и
взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим
звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направ
ленных на решение программной проблемы. Благодаря логике
программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой
«цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать
принципы целенаправленности, ресурсообеспечснности, систсм-
9
ного подхода, т. с. учета взаимосвязей и взаимодействий, свой
ственных процессам решения крупных комплексных проблем и уп
равлению такими процессами.
Еще одна характерная черта программно-целевого метода уп
равления решением сложных социально-экономических проблем
заключается в его приспособленности к поиску эффективных, эко
номичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимно
го согласования целей, программных мероприятий и ресурсных
потребностей осуществляется не только их взаимная подгонка, но
и вариантный анализ путей решения проблемы и видов использу
емых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на поиск целе-
реализующей системы программных действий, удовлетворяющей
одному из двух условий:
1) достижение заданных величин целевых ориентиров при ми
нимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более ко
роткие сроки;
2) достижение максимально возможного целевого эффекта при
заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной
проблемы в определенные сроки.
Так как применение программно-целевого метода связано с
решением отдельных проблем социально-экономического разви
тия, то приходится иметь в виду связь данной программной про
блемы с другими проблемами и с общими политическими, эконо
мическими, социальными, экологическими условиями внешней по
отношению к проблеме среды. Наличие этой среды накладывает
ряд ограничений на избираемые программные способы решения
проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Необходимо
также принимать во внимание законодательные, нормативно-пра
вовые ограничения. Учет подобных ограничений наряду с анали
зом возможных побочных последствий предпринимаемых про
граммных действий свойствен корректно используемому про
граммно-целевому методу.
Обобщим приведенные сведения о программно-целевом мето
де, характеризующие его различные свойства и признаки, с тем
чтобы выработать целостное представление о нем как едином и в
то же время комплексном понятии.
Прежде всего приходится отметить определенную условность
наименования «метод» применительно к программно-целевому
подходу, воплощающему не только один из способов, методов
управления, а обширную методологию решения самых разнооб
10
разных проблем, возникающих в разных сферах- целенаправлен
ной деятельности людей, государства, общества. По своей сути
программно-целевой метод есть одна из основных форм приложе
ния комплексного, системного подхода к процессам управления
объектами, процессами, отношениями различной природы и со
держания. Так что укоренившееся в российской экономической и
управленческой литературе понятие «программно-целевой метод»
представляет более широкую категорию в сравнении с общепри
нятым толкованием слова «метод», понимаемого как один из спо
собов анализа, исследования, изучения, управления. Тому смыс
лу, который вкладывается в используемое здесь и далее понятие
«программно-целевой метод», более соответствуют термины «ме
тодология», «подход», «управленческие механизмы». В этом смыс
ле и необходимо воспринимать используемое в последующем из
ложении ставшее термином понятие «программно-целевой метод».
Соединяя очерченные выше свойства, признаки, характерные
черты программно-целевого метода, допустимо определять его как
совокупность следующих взаимосвязанных и взаимообуслов
ленных процедур проблемно-ориентированного управления:
1) анализ и отбор наиболее важных, настоятельных, кризисных
проблем функционирования экономики и социальной сферы, жиз
недеятельности государства и общества, сохранения естественной
среды обитания людей;
2) формулирование системной совокупности структурирован
ных, ранжированных по масштабности, значимости, главенству
целей и целевых задач, достижение (решение) которых исчерпы
вает выявленную острую проблему;
3) установление комплекса мер, действий, направленных на
решение выделенной проблемы; координация, ориентация дей
ствий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к
исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпоч
тительных вариантов;
4) определение вида и количества трудовых, материальных,
информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуще
ствления программных мероприятий; источников приобретения,
получения ресурсов; рационализация состава ресурсного обеспе
чения с позиций экономии ресурсов, минимизации затрат на ос
нове взаимозаменяемости и взаимодополняемости;
5) создание и приведение в действие организационно-экономи
ческих механизмов управления реализацией намеченных про
11