Попова Г.В. Государственный кредит и государственный долг
Подождите немного. Документ загружается.
странам) — свыше 140 млрд. долл. по официальному курсу Госбанка на момент
распада СССР. А ведь оставалась еще огромная зарубежная собственность,
алмазный фонд, золотовалютные резервы и т. п., которые должны были
обеспечить перевес над долгами. На практике надежды на финансовые активы
оказались во многом не оправданными. По оценке ВЭБ, сделанной уже в
середине 90-х годов, больше половины долгов СССР можно отнести к разряду
безнадежных.
Объективные трудности имели место и в определении величины внешнего
долга. Это было связано с тем, что при международных расчетах
использовалось более 500 валют, как реальных национальных валют, так и
валют, специально созданных для обслуживания разных сделок (например,
переводные рубли, клиринговые переводные рубли, клиринговые доллары
США и т. п.). Их пересчет в свободно конвертируемые валюты был связан с
серьезными экономическими и политическими проблемами.
Перевод долга на Россию был осуществлен с помощью схемы «нулевого
варианта», иными словами Россия брала на себя единоличную ответственность
по уплате долга за те республики, с которыми были подписаны соглашения,
получая взамен и приходившуюся на них часть активов. Первые соглашения о
«нулевом варианте» были подписаны летом 1992 г. с Беларусью,
Туркменистаном и Кыргызстаном, а затем и с остальными республиками.
Многие специалисты сомневались в целесообразности этого шага. Так,
бывший министр финансов РФ (1998-1999 гг.) М. Задорнов считает такое
решение ошибочным, ибо сторонники этого шага «явно переоценили
среднесрочные экономические перспективы России».
16
Некоторые авторы отмечают, что в управлении внешним долгом недо-
статочно использовались серьезные геополитические уступки, сделанные
Россией. Так, например, С. Станкевич отмечал, что «уже в начале 90-х мы
могли списать все долги бывшего СССР в обмен на вывод войск из Европы и
признание новых государств, ...но все это не было использовано»
17
.
16
Финансовые известия. 1999. 10.08.
17
Независимая газета. 2000 11.04.
В «нулевых вариантах», по оценке ряда экспертов, Россия шла на
определенные уступки своим партнерам, за которые могла попросить и часть
активов. Да и сейчас многие вопросы задолженности по отношению к России
решаются с трудом из-за отсутствия у стран СНГ средств для выплаты долга, а
наличие активов создавало бы определенный потенциал в этом отношении.
Наконец, как показывает международная практика, «подвешенность»
некоторых вопросов также может являться плюсом в переговорах.
После принятия на себя в полном объеме долгов СССР, Россия
столкнулась с необходимостью соблюдения напряженного графика
обслуживания внешнего долга.
В течение четырех лет (1992-1995 гг.) предстояло погасить почти 60 млрд
долл. Естественно, с таким объемом долговых выплат не могла справиться
российская экономика.
Фактически тогда начались первые российские технические дефолты:
кредиторы (прежде всего, члены Парижского и Лондонского клубов) все это
время, не объявляя суверенного дефолта, предоставляли отсрочки платежей.
Всего до заключения всеобъемлющих соглашений о реструктуризации только в
рамках Лондонского клуба была предоставлена двадцать одна 90-дневная
отсрочка платежей.
Различные аспекты первой большой реструктуризации советских долгов
Россией в 90-е годы довольно подробно освещены в литературе, в частности, в
работах А.Н. Шохина, А.Г. Саркисянца, А. Илларионова.
Переговоры постсоветской России с Парижским клубом кредиторов
нашли отражение в Соглашении от 2 апреля 1993 г. Данная договоренность
касалась только платежей, просроченных в 1992-1993 гг., хотя отсрочка по этим
платежам предоставлялась на достаточно продолжительный период — 10 лет, в
том числе давался льготный период в 5 лет.
После трехлетних переговоров со странами Парижского клуба в апреле
1996 г. удалось заключить рамочное соглашение о реструктуризации уже всей
суммы накопленных долгов.
По состоянию на начало 1996 г. задолженность Парижскому клубу
оценивалась примерно в 38 млрд. долл. Соглашение фиксировало, с одной
стороны, многолетнюю реструктуризацию текущих платежей, приходящихся на
период с 1 января 1996 по 1 апреля 1999 гг. С другой стороны, оно закрепило
договоренность о реструктуризации накопленного долга по состоянию на 1
апреля 1999 г., т.е. предстоящих платежей. В результате этой реструктуризации
средний срок выплаты этих долгов увеличился от 19 лет до 24 лет. В результате
реструктуризации на период до 2020 г. должно было быть выплачено 45 % всего
долга, а 55 %, включавшие краткосрочные обязательства, — до 2115 г. При этом
выплата должна была начаться только после окончания льготного периода и
осуществляться нарастающими платежами.
Одновременно с переговорами по Парижскому клубу проходили пере-
говоры с Лондонским клубом. В ноябре 1995 г. во Франкфурте-на-Майне
между Правительством РФ и представляющим интересы Лондонского клуба
кредиторов Банковским консультативным комитетом был подписан
Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга
бывшего СССР Лондонскому клубу, включая проценты на длительный срок (до
25 лет) и о предоставлении льготного периода (до 6 лет). Ответчиком по долгу
был определен ВЭБ.
Подписание Меморандума означало достижение принципиальной
договоренности по реструктуризации. После этого осуществлялась выверка
задолженности, в ходе которой были проанализированы свыше 27 тыс.
отдельных долговых требований 423 кредиторов в 15 валютах. Такого
масштаба сделки не было за всю предыдущую историю клуба.
Итоги выверки задолженности нашли отражение в финальном пакете
документов России с Лондонским клубом, подписанном б октября 1997 г. и
ознаменовавшем окончание процесса реструктуризации. Основной долг
коммерческим банкам реструктурировался до 15 декабря 2020 г., а процентные
платежи - до декабря 2015 г.
В 1992 г. страны « семерки» приняли решение о предоставлении России
пакета западной помощи в размере 24 млрд. долл. Из этой помощи Россия
реально получила 13,6 млрд. долл. кредитов, но в этот пакет помощи были
включены отсрочки по уплате долга в размере 7,2 млрд. долл.
Положительная оценка Западом российских реформ сказалась в целом на
отношении кредиторов к реструктуризации. Сейчас, когда ситуация после
российского кризиса изменилась, Россия сталкивается со значительно более
серьезными трудностями в переговорах по своим долговым проблемам. В
данной связи приходится только сожалеть, что относительно благоприятные
политические условия середины 90-х годов не были использованы в должной
мере для более серьезного облегчения долгового бремени страны.
Кроме того, Россия не смогла использовать благоприятное отношение
кредиторов для списания части долга. С самого начала переговоров о
реструктуризации она ни разу не поставила вопроса о частичном списании
задолженности. Здесь, вероятно, сказался недостаток опыта по управлению
долгом, который предполагает постоянную нацеленность на улучшение
условий обслуживания долга в долгосрочной перспективе, а не достижение
быстрых, но краткосрочных результатов. Также такая позиция могла бы быть
продиктована и тем обстоятельством, что Россия только недавно приняла на
себя все долги СССР, «разменяв» их на советские активы. Списание долга
могло бы вызвать недовольство стран СНГ, отказавшихся от своей части
активов.
Соглашения с Парижским и Лондонским клубами создали юридическую
базу для развития отношений и с остальными группами кредиторов. Она
основывалась на принципе равного отношения ко всем кредиторам, который
исключал оплату долга мелким кредиторам, если не осуществлялись платежи
крупным кредиторам. Поэтому, если до весны 1993 г. осуществлялась практика
небольших выплат по задолженности фирмам-поставщикам, то после
заключения соглашений с Парижским и Лондонским клубами появились все
основания для отсрочки платежей. При этом было сделано упоминавшееся
выше Заявление Правительства РФ о переоформлении коммерческой
задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами (от 27
сентября 1994 г.), подтвердившее принципиальную готовность платить по этим
долгам.
На официальных кредиторов, не входящих в Парижский клуб, приходилось
в 1993 г. примерно 33 млрд. долл., или 30% всего долга. Так, соответствующие
соглашения были заключены с бывшими европейскими странами СЭВ. В
результате зачета взаимных задолженностей с Польшей и Болгарией внешняя
задолженность сократилась на более чем 9 млрд. долл. Были подписаны
соглашения, регулирующие отношения по советским долгам, с Республикой
Корея, Турцией, Кувейтом и некоторыми другими государствами.
Контрольные вопросы к главе 1.
1.Охарактеризуйте основные направления оптимистической и
пессимистической школ теории государственного долга.
2. Какова роль государственного долга в стимулировании экономического
роста в экономической теории Дж. Кейнса?
3. Какую оценку дают долговым отношениям «неокейнсианцы»?
4. Как оценивают долговые проблемы российские экономисты?
5. В чем состояли причины успешных государственных заимствований царской
России?
6. Назовите основных кредиторов царской России.
7. На какие цели осуществлялись государственные заимствования в царской
России?
8. Какие экономические и политические последствия имел первый дефолт
после революции 1917 г. в России?
9. Какие решения по урегулированию царских долгов были приняты на
Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г.?
10. Назовите причины возобновления переговорного процесса по царским
долгам в 80-е годы и их результаты.
11. В чем состояли особенности государственных заимствований в 1920-30-х
гг.?
12. Охарактеризуйте состояние внешних государственных заимствований
СССР в 1960-70гг.
13. Какие преимущественно кредиты предоставлялись СССР
западноевропейскими банками?
14. Как можно охарактеризовать долговые отношения СССР со странами
СЭВ?
15. Какими причинами был вызван рост государственного долга к моменту
распада СССР?
16. Каким образом было осуществлено принятие Россией долга бывшего
СССР?
17. Кому стали принадлежать активы бывшего СССР?
18. Как была осуществлена реструктуризация бывших советских долгов в
рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов?
Глава 2. Необходимость и сущность государственного
кредита и государственного долга
2.1. Необходимость и целесообразность кредитного
финансирования государственных расходов
Финансовое благополучие любого государства основывается на
своевременной и полной мобилизации доходов бюджета. Государство, как
аппарат управления обществом, нуждается в денежных средствах. Большая
часть этих средств поступает в бюджет через систему налогов. Кроме того,
государство может привлекать дополнительные финансовые ресурсы,
формируя их на кредитной основе. Таким источником ресурсов выступает
государственный кредит.
Необходимость использования государственного кредита для нужд
государства вытекает из противоречий между величиной этих потребностей и
возможностью государства удовлетворить их за счет доходов бюджета. Доходы
государства заданы в виде уровня налогообложения, установленного
законодательством. Расходы имеют тенденцию к росту, особенно если
государство переживает политический или экономический кризис.
Регулирование экономики, проведение социальной политики, обеспечение
обороноспособности страны, содержание пенецитарной системы,
международная деятельность требуют от государства постоянного увеличения
бюджетных расходов. С помощью задолженности государству удается
мобилизовать необходимые для своей деятельности дополнительные
финансовые ресурсы.
Целесообразность применения государственных заимствований для
финансирования дополнительных государственных расходов определяется
значительно меньшими негативными последствиями для государственных
финансов по сравнению с монетарными приемами (например, дополнительной
денежной эмиссией) балансирования доходов и расходов правительства.
Государственные займы как источник мобилизации дополнительных ресурсов
являются важным фактором ускорения темпов социально-экономического
развития страны. Использование методов и форм кредитного финансирования
очень часто дает государству один из самых гибких инструментов
регулирования микро- и макроэкономических процессов, а стратегия
управления государственным долгом и соответствующая ей стратегия в
области финансирования дефицита бюджета выступают главными элементами,
балансирующими всю схему бюджетной политики в целом.
Практика кредитного финансирования возрастающих государственных
расходов является политически более благоприятной для правительства, чем
простое повышение налогов.
Остановимся более подробно на вопросе, почему политика кредитного
финансирования государственных расходов одобряется, или, по крайней мере,
рассматривается как приемлемый вариант экономическими субъектами. Это
обусловливается следующими факторами.
Во- первых, можно предположить, что большинство населения до конца
не понимает, что государственный долг сегодня обычно связан с усилением
налогового бремени в будущем. Таким образом, экономический субъект не
всегда принимает в расчет будущие изменения налогов, связанные с текущей
государственной политикой и считает себя богаче при финансируемом за счет
займов, снижении налогов. Согласно проведенным в США опросам,
большинство опрошенных высказываются одновременно как за снижение
государственных дефицитов, так и против увеличения государственных
доходов при неизменяемой расходной части бюджета. Данная
противоречивость взглядов может быть объяснена только достаточной
“близорукостью” населения.
Во- вторых, достаточно часто политики в целях уменьшения
политических издержек сами стремятся содействовать сохранению у
избирателей подобной “фискальной иллюзии”. Посредством организации до-
полнительных бюджетных и внебюджетных фондов, проведения
квазифискальных мероприятий государственным органам удается скрыть
значительную часть бюджетного дефицита. При этом официальная статистика
очень часто не учитывает задолженность, возникающую из обусловленных
обязательств государства (например, будущие дефициты в социальном
страховании, пенсии государственных служащих и т.п.).
В- третьих, ограниченная продолжительность жизни имеет огромное
значение при объяснении популярности государственной задолженности как
инструмента финансирования государственных расходов. Ныне живущее
население предполагает, что будущие налоги придется платить не ему,
одобряет методы дефицитного финансирования. В этом случае
привлекательность дефицитного финансирования нельзя объяснить
“фискальной иллюзией”, скорее, напротив, речь идет о достаточно точном
расчете со стороны населения. Причем кредитное финансирование
государственных расходов может быть наиболее желательно для лиц среднего
и пожилого возраста, так как представляет альтернативу повышению налогов.
Особенно актуальна эта идея для стран со значительной долей пожилого
населения, т.е. почти для всех индустриально развитых стран. Причем
решающую роль здесь играет не ожидаемая биологическая продолжительность
жизни, а скорее оставшийся временной период, в течение которого индивидуум
обязан платить.
Как видим, наряду с демографическим развитием законодательно
установленный возраст, необходимый для выхода на пенсию, является
значительным фактором воздействия при рассмотрении вопросов
привлекательности дефицитного финансирования.
В начале 80- х годов 20 века появилась разработанная R. Вагго, концеп-
ция “межгенеративного альтруизма”. Содержание ее сводилось к следующим
основным моментам. Поскольку будущие поколения являются детьми и вну-
ками нынешнего поколения, то они не могут считаться независимыми
экономическими агентами. Более того, ныне живущее поколение заботится о
будущих поколениях, что объясняет существование определенной степени
альтруизма в отношениях между различными поколениями. Согласно
названной концепции, решения принимаются не отдельным лицом, которое
живет ограниченное число лет, а семьей, которая существует неопределенно
долго. Исходя из сказанного, индивидуум решает, сколько ему потреблять,
исходя не только из своего собственного дохода, но и принимая во внимание
будущие доходы членов своей семьи. Рассматривая угрожающее своим детям
бремя долгов как свои собственные обязательства, родители направляют
полученные за счет снижения налогов дополнительные средства не на потреб-
ление, а на сбережения, чтобы оставить их в наследство своим детям, которые
будут платить повышенные налоги. Однако резкое снижение рождаемости и
увеличение количества бездетных семей в индустриальных странах
свидетельствует об ослаблении связей между поколениями. В этой связи
концепция “межгенеративного альтруизма” теряет свою актуальность и де-
фицитное финансирование находит все большую поддержку среди населения.
Финансирование государственных расходов с помощью
государственного кредита предоставляет налогоплательщикам возможность
избежать в настоящее время увеличения налоговых отчислений, т. е. отнести
бремя налогов на неопределенное время в будущее. Такая мера, на первый
взгляд, не приносит налогоплательщикам никаких преимуществ, поскольку
отсрочка платежей не является бесплатной. Задолженность увеличивается на
сумму выплачиваемых государственными органами процентов. Таким образом,
налогоплательщику все равно, платит ли он налоги сегодня или через
некоторое время, но уже с процентами.
Однако все сказанное является справедливым только для совершенных
рынков капитала, где каждый может получить кредит только на основе
ожидаемых в будущем доходов, из которых затем осуществляется возврат
кредита и причитающихся за этот кредит процентных платежей. В этом случае
полученная в результате дефицитного финансирования отсрочка налоговых
платежей является вполне обычным кредитом. Как известно, совершенных
рынков капитала не существует. Поэтому часто индивидуум, не обладающий в
настоящее время недвижимостью или активами, превышающими по стоимости