Попова Г.В. Государственный кредит и государственный долг

Подождите немного. Документ загружается.

как разность между средствами, выплачиваемыми в счет обслуживания

займов, и объемами вновь поступающих кредитов.

Как отмечают А. Вавилов и Е. Ковалишин

важным аспектом уп-

равления долгом является секьюритизация, основной идеей которой является

выпуск новых долговых обязательств, обмениваемых на старый долг или их

продажа. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп

старых обязательств. Новые бумаги могут обеспечить заемщику более

выгодные условия обслуживания долга. Если же их рыночная цена будет выше,

чем у старых бумаг, они станут привлекательны и для кредитора.

Секьюритизация также позволяет преодолеть некоторые контрактные

ограничения кредитных займов, обеспечивая свободную продажу долговых

обязательств на вторичных рынках. Важным условием осуществления

секьюритизации является обеспечение приоритетности новых долговых бумаг

по отношению к старым долгам, что подразумевает ее обязательную реали-

зацию на добровольной основе. В противном случае ожидаемые платежи по

старому долгу окажутся эквивалентны платежам по новому долгу, который

будет торговаться с тем же дисконтом, что и существующий, и снижение

долгового бремени не произойдет.

Урегулирование международных долговых проблем во многом зависит

от политических решений, которые часто приносят больший эффект, чем

решения, опирающиеся на чисто экономические соображения. В то же время в

политических решениях в большинстве случаев велика экономическая

составляющая.

Важнейшими аспектами этой проблемы являются:

- использование политических факторов для облегчения долгового

бремени;

- обеспечение экономической безопасности стран-заемщиков;

См. Вавилов А., Ковалишин Е. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: Теория и практика//

Вопросы экономики. 1999. № 5.;

Вавилов А., Ковалишин Е. Принципы государственной долговой политики // Вопросы экономики. 2001. №8.

- влияние задолженности на социально-политическую ситуацию в

стране;

- использование странами- кредиторами финансовых ресурсов для

достижения своих геополитических интересов;

По мнению отдельных Российских авторов, в частности, А. Анисимова и

А. Г. Саркисянца, на протяжении последних полутора столетий происходило

усиление геополитических мотивов движения мировых потоков капитала.

Невозможно представить кредитно-долговые отношения, которые, влияя в

целом на экономику страны-должника, не воздействовали бы и на

политическую, социальную, правовую военную и иные стороны ее жизни. В

процессе долговых отношений кредитор стремится сделать должника более

прозрачным, прогнозируемым и управляемым, чтобы, как минимум, уберечь

себя от возможных убытков, связанных с невыплатой должником долга. В

монографии А. Анисимова «Государственный долг России» подчеркивается,

что государственный долг напрямую обостряет такие проблемы как

безработица, финансирование социальных программ, выплата заработной

платы и пенсий, обеспечение продовольствием и т.п. Он

делает вывод, что

«сам факт наличия государственного долга, независимо от его объема и

условий погашения, уже создает возможность оказывать влияние на

экономическое и политическое поведение страны должника».

Страны-

должники часто вынуждены поступаться своими интересами в угоду интересам

кредитора.

Нельзя не отметить, что кредитование является важнейшим

инструментом проникновения на новые рынки. Оно также может быть связано

со стремлением приобрести контроль над какой-либо зарубежной

собственностью, обеспечить гарантии получения определенных видов

топливно-сырьевых ресурсов и другой продукции. Внешний долг во многом

ограничивает государственный суверенитет, предопределяя важнейшие

решения экономической политики заемщика. Должник, в силу сложившихся в

Анисимов А. Государственный долг России. М., 2000. С. 17.

мировой финансовой системе правил, ограничен в возможности выдвигать свои

условия управления внешним долгом. Финансовая глобализация усиливает

опасность негативного воздействия международного капитала на

национальные экономики. Это определяет необходимость выработки в

кредитно-денежной политике адекватных мер, отвечающих требованиям

разумной экономической безопасности. Политические факторы играют

важнейшую роль не только в возникновении, но и в урегулировании долговой

проблемы.

Так, при реструктуризации своей задолженности в конце 80-х-начале

90-х гг., дополнительные льготы получила Польша, что было связано с

поддержкой западными кредиторами демократических, рыночных реформ,

начатых бывшей социалистической страной. Подобные льготы, были

предоставлены в 1991 г. Египту, поддержавшему западную политику на

Ближнем Востоке. В 1994 г. около 800 млн. долл. долга были списаны США и

Великобританией Иордании после заключения этой страной мирного

соглашения с Израилем. Подобные примеры становятся все более

распространенными в настоящее время. Так, согласно достигнутой в 2001г.

договоренности со странами Парижского клуба Югославии, приступившей к

проведению демократических реформ и сотрудничающей с международным

трибуналом, может быть списано 3 млрд. долл. из 4,5 млрд. долл. внешнего

долга, а оставшуюся часть задолженности она будет выплачивать в течение 22

лет.

Возрастание роли политических факторов обусловлено и тем, что в

условиях усиливающейся взаимозависимости экономического роста отдельных

стран увеличивающийся разрыв в уровне экономического развития может

привести к дестабилизации мировой экономики. Возникает опасность

распространения вооруженных и социальных конфликтов, что заставляет

кредиторов учитывать в долговых спорах не только экономические соображе-

ния. С другой стороны, укрепляется антиглобалистское движение,

оказывающее все более сильное влияние на международную политику.

В настоящее время под влиянием политических факторов значительно

обострилась проблема «морального риска» для инвесторов. Моральный риск -

это риск безответственности контрагента, то есть сопряженный с ситуацией,

когда наличие договора стимулирует изменение поведения одной или обеих

сторон («нечестное» поведение). В международных долговых отношениях

такая ситуация возникала в связи с тем, что программы финансовой помощи

МВФ в недавнем прошлом позволяли помогать кредиторам и тем самым

провоцировали их безответственное поведение.

Решение долговых проблем часто увязывается с политическими

вопросами: урегулированием территориальных споров, снятием или введением

экономических санкций, поддержкой политики кредитора в определенном

регионе, осуществлением демократических преобразований и т.п. Конечно,

современные политические подходы к урегулированию долга чаще всего

имеют под собой безусловные экономические основания. Большую часть

предлагаемой к списанию задолженности составляют накопившиеся проценты

за ранее предоставленные кредиты. Списание задолженности в первую очередь

касается правительственных кредитов, что укладывается в рамки политики по

оказанию помощи менее развитым странам мира. Данная мера связывается с

обязательным выделением потенциально высвобождающихся средств на

решение социальных задач, то есть в конечном счете на укрепление

политической стабильности стран-должников, на их экономическое развитие.

Это создает благоприятные условия как для деятельности транснациональных

корпораций на территории данных стран, так и для развития экспортно-

импортных связей с ними. Политическое урегулирование «оздоравливает»

долг, повышает способность должника обслуживать остающуюся часть

задолженности. Все это вызывает объективную необходимость тщательного

учета и гибкого использования политических и экономических факторов при

урегулировании долговых проблем.

1.2. Государственные заимствования царской России и

современные проблемы их урегулирования

Рассмотрение заимствований России до революции представляет в

настоящее время интерес по следующим причинам. Прежде всего, часть

долгов, сделанных еще царской Россией, в основном не урегулирована, а

ряд долгов (например, по царским облигациям) еще оспариваются

некоторыми частными кредиторами. Кроме того, интересно проследить

изменение отношения к внешним заимствованиям на протяжении

последних столетий, а также эффективность их использования.

Определенную ценность может представлять и опыт управления

внешним долгом, в том числе реструктуризации долговых обязательств,

сочетания внешних и внутренних заимствований, опыт активного

размещения ценных бумаг на внешних рынках в конце XIX -начале XX

века.

Царь Михаил Федорович впервые сделал попытку получить внешние

займы. В начале 17 века им были направлены специальные посольства в

Англию и Голландию, чтобы просить помощи у правительств этих

государств. Однако обе миссии закончились безрезультатно, т.к. помощь

была обусловлена предоставлением права на беспошлинную торговлю и

другие льготы.

Во время правления Петра Первого Российское государство, по

словам знаменитого историка С.Соловьева, «не сделало ни копейки

долгу».

Такая политика стала возможной потому, что значительно( почти

в три раза) возросли доходы бюджета.

При Елизавете Петровне была сделана попытка заимствований в

Голландии, однако ей было отказано в этом.

При императрице Екатерине II был осуществлен первый внешний

С.М. Соловьев. История России с древнейших времен. М., Издательство социально- экономической

литературы. 1963. С. 473.

заем, когда ведение ряда войн вызвала крайнее напряжение

государственных финансов. Всего Екатерина II за время своего правления

прибегла к 20 займам на общую сумму в 75 млн. гульденов, причем часть

новых займов шла на погашение долга. Первая реструктуризация

Российского долга также произошла при ее правлении. В 1779 г. часть

голландского займа была пролонгирована на 10 лет. В последующем

займы неоднократно реструктурировались и были полностью погашены

только в 1891 г.

В дальнейшей своей кредитной истории Россия часто прибегала к

реструктуризации, добиваясь с ее помощью улучшения условий

обслуживания внешнего долга. Так, серьезные льготы получила Россия в

1815 г., когда Англия и Голландия в качестве вознаграждения за участие

России в войне и в восстановлении европейского мира приняли на себя

уплату процентов и погашение по части долга. Важно отметить и то

обстоятельство, что при Екатерине 11 стала складываться российская

система управления долгом. В частности была введена Государственная

долговая книга, которая была воссоздана в современной России лишь в

1994 году. В 19 и начале 20-го века хронический дефицит бюджета

покрывался в основном новыми займами как внутренними, так и

внешними.

Новые заимствования в царской России были непосредственно в

компетенции царя и министерства финансов. Однако после революции

1905-1907 гг. и созыва государственной Думы новая законодательная

власть получила право утверждать заключаемый заем в каждом

конкретном случае. Время и условия займа по-прежнему определялись

«верховной властью».

В тот период информация о государственном долге в царской России

была достаточно прозрачной и доступной для исследователей. Это,

помимо всего прочего, способствовало повышению авторитета России как

добросовестного заемщика.

По общей сумме государственного долга до первой мировой войны

Россия занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего -

была первой в мире. В 1914 году среди развитых стран внешний

государственный долг, кроме России, имела только Япония. На первом

месте в мире Россия была и по ежегодным расходам по обслуживанию

долга.

Увеличение государственного долга России с конца 19 века связано с

начавшимся промышленным подъемом, а внешняя торговля, баланс

которой сводился с небольшим профицитом, не могла обеспечить

достаточный приток валюты в страну. Важное значение имели

зарубежные займы и для проводимых экономических реформ, в том числе

и для преобразования денежной системы и поддержания устойчивости

национальной валюты, так как существенная их часть тратилась на

приобретение золота и серебра для пополнения золотого запаса. При этом

золотой запас вырос за 30 предвоенных лет почти в пять раз и составил

1740 млн. золотых рублей. По размеру золотого запаса накануне первой

мировой войны Россия вышла на первое место в мире.

Одним из важных факторов роста внешнего долга стали

гарантированные правительством железнодорожные займы, общий объем

таких займов составил 870 млн. руб.

Кроме того, значительной статьей внешних заимствований стали и

размещавшиеся за границей городские и земские займы. Они

распространялись во многих европейских городах, в Берлине – 22 займа,

Гамбурге – 19, Брюсселе – 14 ,Париже-9, и других городах. Объем этих

займов составил 422 млн. руб.

Строго говоря, эти займы нельзя отнести к

государственному внешнему долгу, однако сам факт их признания

широким кругом зарубежных инвесторов свидетельствует о достаточно

высоком доверии к тогдашней России.

Конечно, Россия проводила и специальные меры по укреплению

Зив В.С. Государственное банкротство и иностранные капиталы. П., 1918. С.21.

доверия иностранных инвесторов, в частности, выплачивала высокие

ссудные проценты. Кроме того, правительство решило уплачивать

проценты по государственной ренте не в рублях, а в иностранной валюте.

Положительную роль играло и то обстоятельство, что Россия

предоставляла под размещение своих займов «залоговое золото». Для

этого использовались как золотые депозиты за границей, так и специально

привезенное золото в слитках и золотой монете. Значительную роль играла

и рекламная компания, включая подкуп прессы, депутатов и политических

деятелей.

Стимулятором роста как внутреннего, так и внешнего долга стала

первая мировая война. За этот период курс рубля к доллару упал более чем

в 4 раза, а дефицит внешнеторгового баланса составил 2,1 млрд. руб.

Соответственно возросли и внешние займы - увеличились в 2,5 раза.

Таким образом, перед приходом к власти большевиков величина внешнего

долга составила 12,5 млрд. руб. Основными кредиторами были Англия и

Франция, на которые приходилось более 80% всего внешнего долга.

Другими крупными кредиторами были Германия, Голландия, США. Общая

величина госдолга внутреннего и внешнего составила 41,6 млрд. руб.

После революции 1917 года государственная задолженность была

аннулирована. 21 января 1918 года президиум ВЦИК принял декрет об

аннулировании государственных займов царской России. В этом

одностраничном документе, во многом определившем внешнюю политику

страны на много лет вперед, внешним долгам был посвящен всего один

пункт (п.3) Он гласил: безусловно и без всяких ограничений

аннулируются все иностранные займы. Фактически, хотя тогда еще не

было такого понятия, это был первый всеобъемлющий дефолт по

иностранным долгам.

С принятием названного документа Россия оказалась в полной

экономической блокаде. Позже Россия готова была пересмотреть вопрос

царских долгов с чисто прагматической целью - получить новые кредиты.

В 1919-1921гг. вопросы долгов затрагивались в основном в рамках

двусторонних переговоров с Англией и Францией, но определенных

результатов не дали.

В январе 1922г. Верховный совет союзников в Каннах принял

решение о созыве международной экономической конференции и

пригласил в ней участвовать советское правительство.

Эта конференция состоялась в апреле - мае 1922г. в древнем

купеческом городе Италии Генуе, считавшемся родиной банковского дела.

В ней приняли участие 34 страны.

В целом, оценивая имеющиеся материалы по этой конференции с

позиции сегодняшнего дня, можно сделать вывод, что РСФСР весной

1922г. была довольно близка к серьезному прорыву политической и

экономической изоляции. Но союзники, обремененные военными долгами,

настаивали на первоочередном признании долгов и выплате по ним, после

чего мог бы быть рассмотрен вопрос о новых кредитах. Советская

делегация решительно отклонила условия по выплате старых долгов.

Таким образом, Генуэзская конференция не привела к достижению

соглашения по урегулированию русских долгов. Это же можно сказать и о

Гаагской конференции 1922г., явившейся по существу продолжением

Генуэзской.

Впоследствии вопрос о царских долгах поднимался на переговорах с

Англией в 1924г. и 1929г., с Францией - в 1924 и 1927г., США- 1933 и

1934гг, в дальнейшем, переговоры по царским долгам прекратились

практически до 80-х годов.

В настоящее время актуальность темы царских долгов возникла в

связи со стремлением СССР, и современной России выйти на

международные финансовые рынки частных капиталов. По принятым на

этих рынках правилам, заемщик, имеющий за собой невозвращенные

долги, не может рассчитывать на новые займы.

Поэтому были возобновлены переговоры с рядом стран Запада, чьи

граждане являются владельцами царских облигаций. На этих переговорах

были достигнуты решения об урегулировании вопросов царских долгов, а

также о выплате частичной компенсации со стороны России. Такая

компенсация по царским долгам, носившая скорее символический характер

и не сопоставимая с реальной стоимостью купленных в свое время ценных

бумаг, была выплачена гражданам США, Канады, Швейцарии и некоторых

других стран. По договору, заключенному с Великобританией 15 июля

1986 г. во время визита в эту страну М. С. Горбачева, Соединенное в

королевство отказывалось от всех претензий, возникших до 1 января 1939

года. Правительство СССР, в свою очередь, обязалось не предъявлять

Правительству Соединенного Королевства и не поддерживать претензии,

возникшие до 1 января 1939 года.

Первоначально при регистрации лиц, пострадавших от аннулиро-

вания царских займов, предполагалось учитывать только семьи, уна-

следовавшие акции царских времен и сумевшие сохранить их в течение 80

лет. Но впоследствии было решено охватить как можно больше людей, и

были зарегистрированы все лица, подавшие документы. Это решение

целиком зависело от французской стороны, так как никак не

обусловливалось в совместном Меморандуме.

В результате оказалось 316 тыс. владельцев русских ценных бумаг, с

объемом предъявляемых ими претензий 9 млн. франков. Большую часть

ценных бумаг, предъявленных включенными в список гражданами, —

68 % — составляют долговые обязательства самого царского

правительства, 13,5 % — облигации российских железных дорог, 7% —

акции различных частных фирм и 4% — обязательства отдельных городов

и губерний.

Практически все облигации были предъявлены физическими

лицами. Это косвенно подтверждает давно ходившие в Париже слухи, что

в прошлом (вероятно, еще в 60-е годы) СССР, заинтересованный в

Известия. 1999. 16.04.