Павленок П.Д. Основы социальной работы

Подождите немного. Документ загружается.

которых стала милостыня. Люди порой начинали нищенствовать

не потому, что неожиданно впадали в нужду, а потому, что это было

выгоднее, чем честным трудом зарабатывать свой хлеб. Нищих было

несколько категорий: «блаженные» — раздавали все свое иму-

щество и добровольно несли крест терпения и смирения «Христа

ради»; «юродивые»

—

прорицатели, ясновидцы, вразрез с нынеш-

ними представлениями отнюдь не сумасшедшие. Чаще всего си-

мулировали безумие; «немощные» — слепые, старые, «настоящие»

душевнобольные, все те, кто не мог добывать на пропитание иначе

как «милостынькой»; «гулящие»— те, кто бродяжничал в собст-

венное удовольствие или скрывался от властей.

Российское законодательство делило нищих на четыре катего-

рии (правда, это было уже много позже — в XIX в., но мы сразу

скажем об этом, чтобы уже не возвращаться к этому вопросу). Здесь

были: 1) те, которые не могут своим трудом добыть пропитание;

2) те,

кто

по сиротству и временным болезням впал в нужду, но

может работать; 3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют

по лености и дурному поведению; 4) те, кто по случайным обсто-

ятельствам впал в крайнюю нужду.

Борьба с профессиональным нищенством могла пойти только

во благо общества. Пожалуй, первым российским самодержцем,

решившим искоренить попрошайничество насильственными ме-

тодами, был Петр I. В именном указе Стрелецкому приказу от

30 ноября 1692 г., опубликованном

еше

от имени Ивана и Петра

Алексеевичей, он велел записать: «Известно ему, Великому государю,

что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным

лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они

исе

здоровы». Таких людей царь велел ловить и отправлять по месту

жительства, беглых крестьян отправляли к их помещикам. Повторно

уличенных в попрошайничестве били кнутом и ссылали в Сибирь.

По указу

1712

г. всех «ленивых прошаков» без разбора били при-

людно на площадях, клеймили и ссылали на каторжные работы.

«Амнистии» не полагалось никому — ни старым, ни больным, ни

сумасшедшим (правда, позже Петр ввел «освидетельствование ду-

раков»). С 1718 г. карали и дающих

милостыню—

первый штраф

5 рублей, второй — 10. Петр не запрещал милостыню вообще. Хо-

чешь

—

ютдай

деньги в богадельню, приют и т. д., благо их к тому

времени было уже много. Такая политика не могла, естественно,

понравиться

людям, которые привыкли к исторически сложившимся

традициям Руси.

последние

годы своего царствования великий реформатор,

видимо, осознал, что война с нищими проиграна. Появился новый

проект

-f

раздать всех «прошаков» по монастырям. Задуманную

для этого всероссийскую перепись «гулящих людей» он уже не успел

осуществить.

Указ 1712 г. «О воспрещении нищенства» не пересматривался

преемниками Петра I в течение тридцати семи лет. Лишь дважды

Сенат сделал исключение. В первый раз послужил тому страшный

голод 1734 г. Второй раз — частный случай: ослепшему киевскому

гражданину дозволили собирать милостыню для уплаты долга

в 200 рублей, «дабы не пойти по миру с семьей».

Естественно, деятельность Петра I заключалась не только в

борьбе с нищенством. Первый русский император практически

подошел к созданию системы общественного

призрения.

При нем

обязанность строительства и содержания больниц лежала на при-

казах: сначала Патриаршем, с 1701 г. — Монастырском, а с 1721 г. —

относилась к Святейшему правительствующему Синоду и Камер-

конторе.

Главный магистрат и воеводы должны были приступить

к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для при-

зрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и

домов прядильных* для людей «праздношатающихся и им подоб-

ных». Изданы были правила, чтобы города, общества, помещики и

все места и лица, управляющие казенными и партикулярными

домами, вотчинами, старались о прокормлении и призрении нищих

и убогих их ведомств, не допуская их ходить по миру для проше-

ния милостыни. Наблюдать за этим должна была полиция.

Некоторой предтечей пенсионного законодательства являются

указы о призрении «не имеющих чем жить» младших офицеров

и солдат (1722 и 1723 г. соответственно). Предполагалось, что они

должны были идти жить в монастыри или богадельни, где офице-

рам даже полагалось жалованье.

Очень интересен указ Петра I от 16 января 1721 г., где впервые

шла речь о том, что бродяги являются социально опасным элемен-

том. При этом делались очень убедительные ссылки на Библию.

Преемники Петра продолжили борьбу со «шляющимися», дума-

ется, заботясь в основном о внешней благопристойности

государ-

ства. Хотя указ 1734 г. был очень интересным исключением: в связи

с голодом было решено нищих из Москвы не высылать до начала

в деревнях «работной поры» и до первого мая не брать с них за

содержание на фабриках, мануфактурах и

но

всяких работах. Не-

долгое царствование Петра III было отмечено указом 1762 г. о том,

чтобы безумных не в монастыри определять, а построить для них

особый дом (это было официальным признанием того, что безу-

мие — болезнь).

"Работный

дом, где занимались прядением. (Примеч. ред.)

К эпохе царствования Екатерины II. относится становление

системы общественного призрения. Так, указ от 7 ноября 1775 г.

предписывал в каждой губернии открыть под «председательством

гражданских губернаторов особые приказы Общественного

при-

зрения». На эти приказы были возложены обязанности — устраи-

вать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы,

аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически

больных, работные и смирительные дома.

Нельзя сказать, что эта система была совершенна. Но попытки

государства охватить все слои

населения,

нуждающиеся в соци-

альной защите, были налицо. Вскоре же выяснилось, что в стране

полно калек (что было связано с войнами) и казенных средств

на их содержание не хватает. В российском правительстве зрела

мысль о том, чтобы попечение о нищих и калеках сделать общест-

венным, а не только государственным, и что нет ничего зазорного

в привлечении милосердных людей к посильной помощи в решении

данной проблемы. С большой неохотой Екатерина согласилась

с этой идеей, а усердное чиновничество «довело ее до кондиции»,

в результате чего призрение превратилось для общественности в

добровольно-обязательное попечение, но под присмотром госу-

дарственных органов. Полное воплощение эта идея получила при

Александре I, когда убедились, что призрение для правительства —

ноша чрезмерная и без общественности не обойтись. Для того чтобы

привлечь внимание жертвователей, самому делу призрения был

придан статус национально значимого деяния. Не случайно к делу

призрения были подключены члены императорской семьи в ранге

высочайших покровителей. При этом учтены были и пожелания

жертвователей, которые сводились к тому, чтобы любая помощь

с их стороны была индивидуализирована, т. е. средства жертвова-

телей не перечислялись на статью госбюджета, а направлялись

на реализацию заявленной ими идеи и были именными (мы сейчас

назвали бы это «адресной помощью»).

Сторонники усиления общественного начала в деле призрения

писали царю: «Как бы ни был велик штат чиновников,

пристав-

ленных к делу призрения, он во всяком случае не в силах будет

справляться с трудной задачей индивидуализации каждого случая

помощи. Организация же помощи без индивидуализации, как по-

казал опыт, не будет

достигать\цели

и сведется к формализму».

Стремясь не допускать пассивности общественности, Александр I

включил призрение в сферу общественного самоуправления, оставив

за правительством функцию

общего

руководства этим деликатным

процессом;

Александр I

подписал\закон,

по которому призрение

в России передавалось

организациям

ведомствам,

разделенным

П. Д.

Павленок

«Основы социальной работы»

на несколько типов. Они получили название «учреждений, на осо-

бых основаниях управляемых». Таким образом, в России была со-

здана гибкая, дифференцированная и чрезвычайно эффективная

система государственно-общественного призрения, которая не

только поражала иностранцев своим совершенством, но часто слу-

жила примером для других развитых стран. Система эта постоянно

совершенствовалась, уточнялась, частично изменялась.

К концу XIX в. насчитывалось 14 854 благотворительных уч-

реждения (общества и заведения), причем их условно можно было

разделить на две группы — учреждения, которые относились к

министерствам и ведомствам, преследующим только благотвори-

тельные

целили

ведомства, не имеющие специального благотво-

рительного назначения. К числу первых относились: Ведомство

учреждений Императрицы Марии, Российское общество Красного

Креста, Императорское человеколюбивое общество и попечитель-

ство о домах трудолюбия и работных домах. Во вторую группу

входил целый ряд учреждений — Ведомство православного испо-

ведания и военного духовенства, Министерство внутренних дел,

Министерство юстиции, Министерство народного образования

др.

Общая сумма средств благотворительных учреждений к концу

прошлого века выражалась огромным числом — 404 843 798 руб-

лей, из которых стоимость недвижимости составляла около 35%,

остальное — денежные суммы. Они складывались из процентов

с капиталов, дохода от недвижимой собственности, членских

взносов, случайных поступлений от жертвователей, от концертов,

лотерей и т. д. -

Выше уже говорилось, что эта система, опирающаяся на рос-

сийское законодательство, не была лишена недостатков. Главными

из них были: неясность определения тех категорий людей, кото-

рые имеют право на общественное призрение; вопрос о том, из

каких средств должны покрываться расходы по

общественному

призрению; степень родства людей, обязанных содержать своих

попавших в беду родственников.

В результате реформ второй половины XIX в. в России появи-

лись земства, которым были переданы вопросы местного самоуп-

равления и, естественно, решение некоторых вопросов обществен-

ного призрения. Но откуда могли они взять денег, к примеру, для

помощи здоровому человеку, оставшемуся без работы и имеющему

семью, если в законодательстве не было предусмотрено страхования

на случай безработицы?

Для решения этих и целого ряда других вопросов в конце прош-

лого века была образована (по высочайшему повелению) комис-

сия для пересмотра действующего законодательства о призрении

бедных. Но войны, а затем и революции помешали увидеть резуль-

таты деятельности этой комиссии.

§ 3.3. СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА В ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ

И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ

В первые послереволюционные (и послевоенные) годы деятель-

ность Советского правительства, помимо восстановления хозяйства,

была направлена также на повышение благосостояния трудящихся.

Пока еще отсутствовало понятие «социальное обеспечение», но

были сделаны первые шаги к нему.

В 1918 г. (впервые после установления Советской власти) по

личному указу В.И.Ленина всем центральным и местным органам

управления была поставлена задача по выделению вопросов соци-

альной помощи и поддержки трудящихся в отдельную систему

исследования. «Оказать энергичную поддержку всех и всяких на-

чинаний, направленных к улучшению дела снабжения населения

продовольствием и промышленными товарами, социального стра-

хования и социального обеспечения, жилищного строительства,

здравоохранения, курортного обслуживания трудящихся».

В условиях нэпа, дорогу которому открыл X съезд

РКП(б)

1921 г., социальное обеспечение трудящихся приобретало все новые

направления. Так, широкое применение находила система соци-

ального страхования.

В год образования СССР (1922 г.) изменилось само понятие

«социальное обеспечение». Теперь оно звучало так — «государствен-

ная система материального обеспечения и обслуживания всех граж-

дан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате

трудоспособности, а также многодетных семей. Осуществляется

за счет государственных и общественных средств».

Особое внимание стало уделяться пенсионному обеспечению

и пособиям. Было создано несколько пенсионных страховых фон-

дов (негосударственных), Под личным наблюдением Ленина,

а затем министра здравоохранения Семашко была налажена сис-

тема организации рационального отдыха трудящихся (открыты

первые санатории, профилактории и дома отдыха). В 1922 г. был

издан указ

СНК

о защите рабочих на особо вредных производствах

и их реабилитации в случае получения увечья или инвалидности

вследствие этого. Тогда же стали появляться первые государствен-

ные страховые общества и компании.

В 1924 г., на II Съезде Советов СССР была принята первая

Конституция СССР. Она внесла изменения в систему социального

обеспечения, теперь уже населения, а не трудящихся, как было

раньше, и его же социального страхования. Это звучало так:

«Должно быть произведено полное социальное страхование рабочих:

а) для всех видов наемного труда;

б) для всех видов потери трудоспособности.

Именно: от болезней, увечья, инвалидности, старости, профес-

сиональных болезней, материнства, вдовства и сиротства, а также

безработицы».

К 1929 г. Советская власть

законодательном порядке утвердила

полное социальное обеспечение всех трудящихся, всех видов потери

трудоспособности и впервые в мире — от безработицы, за счет на-

нимателей и государства, при помощи профессиональных союзов.

Все это, а также бесплатная медицина и образование приводило

в изумление иностранцев. Социальное обеспечение населения

на таком высоком уровне существовало только в нашей стране.

Естественно, что решение социальных вопросов зависит от эко-

номики государства. Поэтому в нашей стране социальные задачи

традиционно включались в экономическую политику. И только

с конца 60-х годов социальная политика выделяется в особое

направление деятельности партии, хотя и была тесно связана с

экономический деятельностью, например повышение благососто-

яния трудящихся.

О социальной политике много говорилось в связи с задачами

активного, целенаправленного формирования

интересов

и потреб-

ностей личности, лучшего использования материальных и духовных

благ для всестороннего развития личности. Однако в практичес-

ком осуществлении социальных программ дело обстояло далеко

не благополучно.

В СССР сформировалась патерналистская модель социальной

защиты, с финансированием главным образом из госбюждета —

95% ассигнований с центральной системой распределения фондов

социального обеспечения. Социализм, осуществляя свои програм-

мные установки на неуклонный рост народного благосостояния,

создавал необходимые условия развития всеобщей и доступной

системы социального обеспечения. Право граждан на материальное

обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной

утраты трудоспособности, а также потери кормильца было закреп-

лено в Конституции СССР. Это право гарантировалось социальным

страхованием граждан, пособиями по временной нетрудоспособ-

ности; выплатой за счет государства и колхозов пенсий по воз-

расту, инвалидности и по случаю потери кормильца и т.д. Наряду

с выплатой пенсий и пособий существовало немало других видов

обеспечения. Среди них были: профессионально-техническое

обучение и переобучение инвалидов, их трудоустройство, предо-

ставление

инвалидам бесплатной протезно-ортопедической по-

мощи и специальных транспортных средств, содержание преста-

релых и инвалидов в домах-интернатах, их санаторно-курортное

лечение и т. д. .

Комплексное развитие социального обеспечения

вызывало

рост

производительных сил общества, стимулировало трудовую актив-

ность работников. Нельзя не учитывать положительного воздей-

ствия гарантированного социального обеспечения на морально-

психологическое состояние личности.

Система социального обеспечения как элемент распределитель-

ных отношений определялась уровнем развития производительных

сил. По мере роста экономических возможностей создавались все

более благоприятные условия для решения социальных проблем.

Выше уже говорилось о недостатках этой системы. Но в свете

сегодняшнего дня даже они кажутся достоинствами прошлых лет.

Итак, социальная работа в России имеет долгую, богатую собы-

тиями и славную историю, которая требует углубленного изучения.

1. Что можно считать началом социальной работы в России? Почему?

2. Какое значение оказало христианство на развитие благотворитель-

ности?

3. Укажите основные направления социальной программы «Русской

Правды» Ярослава Мудрого.

4. Раскройте значение милостыни на Руси.

5. Расскажите о становлении системы общественного призрения в

России, ее достоинствах и недостатках.

6. Раскройте содержание работы в социальной сфере в советский

период.

].'Андреевский

И.Е. По

вопросу

об отношении государства к

общест-

венному призрению. — М., 1894.

2. Антология социальной работы: В 5

т./Сост.

М.В.

Фирсов.

— М.:

Сварогь-НВФ

СПТ,

1994-1995.

Лшрот

П.Ф. Призрение бедных. — Спб., 1902. — № 45.

Ба/шцкая

А.С. Одна из причин нищеты. — Спб.,

1886.

5. Бахтин

Н.В.

вопросу о мерах помощи порочным и падшим лю-

дям. — Новгород, 1910.

6. Гаген

В.А.

Право бедного на призрение. — Т. I. — Спб., 1907.

7. Лафарг П. Христианская благотворительность. — Одесса, 1995.

8. Максимов Е.Д. Законодательные вопросы попечения о нуждающих-

ся. - Спб.,

1907.

9. Мельников

В.П.,

Холостова Е.И. История

социальной

работы в Рос-

сии. -

М.:

СТИ, 1998.

10.

Нищеретнип

П.И.

Исторические корни и традиции развития бла-

готворительности в России. — М.: Союз, 1993.

11. Теория и методика социальной работы/Под ред.

И.Г.

Зайныше-

ва.

— Ч. I, II. - М.: Союз,

1994.

12. Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России.

—

М.:

ИСР

АРСС, 1995.

Глава 4. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО

РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

§ 4.1. СПЕЦИФИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

КАК ОСНОВНОГО СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВА

Социальная политика является одним из важнейших факторов,

оказывающих влияние на социальную работу

обществе и спо-

собствующих защите интересов человека, групп и слоев, их прав

свобод.

В целом политику можно интерпретировать как сферу отношений

между классами, социальными и другими группами, связанную

с их борьбой за власть в государстве, с определением форм, задач,

содержания деятельности государства, а также с его взаимоотно-

шениями с другими государствами. В зависимости от направлен-

ности политики в какую-то сферу общественной жизни различают

экономическую,

культурную,-социальную

политику и т.д.

Содержание социальной политики заключается в деятельности

государства и других политических институтов по управлению

развитием социальной сферы, по определению ее содержания,

основных

направлений ее развития и функционирования. Важно

подчеркнуть, что социальная политика является (должна быть) свое-

образной концентрацией всех иных видов политики (прежде всего

экономической), ибо она направлена на специфический объект —

социальные отношения в

собстве-нном

или узком смысле

слова.

Последние же понимаются как определенный срез, синтез соци-

альных сторон всех других видов общественных отношений, кото-

рые в содержательном плане проявляются в положении человека

в обществе, в удовлетворении его разнообразных потребностей

и интересов.

Социальная политика в современном мире осуществляется прежде

всего государством. Государство является одним из политических

социальных институтов как исторически сложившихся устойчивых

форм организации совместной жизнедеятельности людей. Среди

этих институтов (общественные объединения, организации и др.)

государство с момента своего возникновения, как правило, зани-

мало ведущее положение в политической жизни общества. Это

основной институт политической системы,

призванный

осущест-

влять управление обществом, охрану его экономической и соци-

альной структуры, подавление социальных противников. Основные

признаки государства: 1) определенная система органов и

учреж-

дений; 2) право, закрепляющее систему норм, санкционированных

государством; 3) определенная территория, на которой распрост-

раняется юрисдикция данного государства.

Подчеркнем два важных момента;

На протяжении истории на роль государства высказывались

различные точки зрения. Существование различных типов госу-

дарств, форм правления, устройства, видов политических режимов

обусловливает и различие методов воздействия государства на об-

щественные, в том числе и социальные процессы. Для современных

государств

одних странах характерно решение проблем социаль-

ной защиты населения преимущественно государством, в других

странах— иными, в том числе частными, благотворительными

другими,

институтами.

2. Современное российское государство

.является

пока еще го-

сударством переходного типа. А это означает, что его основные

институты, органы и учреждения характеризуются определенной

противоречивостью, а нередко и противостоянием, чему мы, рос-

сияне, являемся непосредственными свидетелями.

Особенностью современного российского государства является

и то, что оно выступает феноменом процесса, характеризуемого,

по большому счету, тем, в каком направлении пойдет дальнейшее

развитие российского общества. Нынешнее кризисное, перелом-

ное время, существующее состояние сфер общественной жизни

свидетельствуют о трех возможных тенденциях: а) возвращение

к социалистическим

порядкам

(вероятно, в

измененных

формах);

б) окончательный отказ от социалистического пути развития и по-

строение (точнее, воссоздание) капитализма в других условиях и

на новой основе; в) развитие, связанное с нестабильностью, неус-

тойчивостью, сочетающее элементы разных

типоз

общественно-

политических систем. Как известно, есть сторонники и противники

и у первого, и у второго путей развития. В связи с этим возникает

закономерный вопрос: не станет ли процесс конвергенции об-

щественно-политических и социально-экономических систем

реальной тенденцией развития не только других цивилизованных

обществ наших дней, но и российского общества? Очевидно, что

реализация первого, второго или третьего пути самым непосредст-

венным образом скажется и на социальной политике окончательно

сформировавшегося государства как политического института.

Можно высказать и

такую

мысль: особенность современного

этапа российского общества состоит в переходе от более высокой

организации социальной жизни к менее высокой, уже пройденной

в принципе человеческим обществом (хотя имеются, как известно,

и совершенно противоположные позиции по этому вопросу). Во

всяком случае с точки зрения социальной поддержки, социальной

защиты большинства населения (что было характерно для

совет-

ского периода) — это именно так.

Без всякого преувеличения можно утверждать, что социальная

политика современного российского государства отражает интересы

не большинства, а меньшинства населения. В связи с этим не сле-

дует отождествлять социальную политику, социальную деятельность

в целом и социальную защиту. Сейчас в последней нуждается дейст-

вительно большинство и реально она осуществляется в отношении

большинства населения, ибо ныне оно представлено наименее

защищенными, «слабыми» слоями общества.

Характеризуя социальную политику современного российского

государства, надо иметь в виду и такой факт, как распад СССР и

сокращение территории российского государства, на которую рас-

пространяется его юрисдикция. На территориях ныне суверенных

государств, образованных на пространствах разрушенного СССР,

остались многочисленные родственные россиянам группы (в том

числе более 25 млн русских), которые не могут ныне пользоваться

полной поддержкой российских властей. Их социальное положение

усугубляется националистической политикой правящих кругов

некоторых государств. Примером тому может служить не только

положение русских и других групп в Прибалтике. Иллюстрация

этого — принятый парламентом Киргизии Закон о земле, которая

отныне является достоянием киргизского населения (напомним,

что в республике киргизы составляют только 52%). В других стра-

нах принят Закон о языке, ущемляющий права русскоязычного

населения, и т. д.

Отсюда следует вывод, что социальная политика российского

государства должна быть направлена не только внутрь страны, но

и вовне. Российское государство должно

приложить

максимум