Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

сти,

в этом случае происходит установление государственно-правового

уровня между распространением государственной власти и самоуправле-

нием. Государство не может уже обойтись без жесткого, регламентиро-

ванного управления территориями и, в то же время, устранить само-

управление.

Однако воеводы в этот период не могли обеспечить необходимого

уровня власти, т.к. в какой-то степени были искусственным звеном, что

неуклонно вызывало резкую бюрократизацию и, как следствие, ослабле-

ние общей вертикали власти. Это немедленно отразилось на общем по-

ступательном развитии России. Накапливались социально-

экономические проблемы, усилились социальные противоречия, стала

невозможна реформа в армии, оставался нерешенным главный политиче-

ский вопрос - выход к морям. На фоне этих проблем Россия осуществля-

ет переход к абсолютизму.

В соответствии с закономерностью развития абсолютной власти,

монарх, являясь, по существу, центральной управленческой фигурой,

осуществлял свои функции на основе мощного бюрократического аппа-

рата. Естественно, что существующий государственный аппарат не мог

обслужить потребности государства в эпоху модернизации. Представи-

телю новой царской династии - Петру Алексеевичу Романову - потребо-

вались огромные усилия для преобразования аппарата.

С установлением абсолютной монархии Петра I, эта ломка приоб-

рела "стремительность" и "революционность". На это были свои причи-

ны.

Они, в основном, известны, однако, обращает на себя внимание бо-

лее всего два фактора: создание эффективной системы борьбы с кресть-

янскими выступлениями, а также слабость и патриархальность самих ор-

ганов самоуправления, существовавпшх в допетровскую эпоху.

Были созданы сенат, коллегии и другие государственные институ-

ты.

В эти годы роль самоуправления заметно снижается и делается по-

пытка создания властной вертикали до самых мелких структурных еди-

ниц. Ярко проявляется стремление сословий, обязательного элемента

зрелого феодализма, в законодательном закреплении своего правового

статуса. Следствием этого процесса становится перестройка функций и

полномочий многих органов государства и самоуправления .

Петр I ликвидировал губное самоуправление, и на основе указов

1708-1714 гг. создал новые местные органы управления, которые вопло-

тили ряд норм, привнесенных из прибалтийских стран. Как известно, гу-

бернии, учрежденные упомянутыми указами, разделялись на провинции

и уезды, которыми, соответственно, руководили воеводы и земские ко-

миссары. Комиссары подчинялись специальным чиновникам - камери-

рам. Камериры состояли в штате воевод. Естественно, что система, наса-

жденная произвольно и оторванная от каких-либо традиций и местной

опоры, не могла действовать достаточно эффективно. Поэтому ее обюро-

крачивание, медлительность и громоздкость были естественны .

Многие сословия, среди которых приоритет принадлежал дворян-

ству, как управленческому сословию, имели свое самоуправление. Оно

также претерпевает изменения, превращаясь все больше в агентов прави-

тельственной власти. Соотношение меняется в пользу государственной

звеньевой системы, самоуправлению отводятся административно-

хозяйственные функции, главная из которых - судебная. И участие в ре-

шении государственных вопросов остается лишь у дворянства и то лишь,

как бюрократического механизма. Царь дает им право лишь выполнять

свою волю.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание IV. -

Х»

1900.

^ Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание IV. - Х»

2218.

Собрание.-№ 2879.

В числе первых изменения коснулись воевод, из под их власти вы-

делялось посадское население, состоящее из купцов, ремесленников и

торговцев. Относительную самостоятельность сохранила лишь городское

купечество. Поставив городское население в более регламентированные

условия, Петр I добивался увеличения сбора податей и налогов. Таким

образом, организовывалось посадское тягло на началах круговой поруки.

Посадская община управлялась сходом и выборным старостой, изыма-

лась из юрисденции воеводы и переподчинялась Бурмистерской палате

и, начиная с января 1699 г., ею руководили выборные лица - бурмистры.

Бурмистры считались по месту нахождения органами государственного

управления, а по составу и компетенции - сословно-государственными

учреждениями, формирующимися на выборной основе'.

В ведении воевод сохранялось военное управление и полицейские

функции, некоторые судебные функции в крестьянской общине и среди

служилого сословия. В целом, их компетенция значительно сократилась,

естественно, снизилось значение земских органов. С 1702 г. земские ин-

ституты упраздняются. Их функции были переданы дворянским коллеги-

ям,

или советам, которые управляли уездами под руководством воеводы.

Таким образом, управляющие сословия также становились под контроль

центрального аппарата власти. В целом, реформа не устанавливала до

конца принцип централизации, строгой иерархии власти, когда царские

указы доходили бы до низовых вертикальных звеньев. Россия оставалась

в этот период еще на принципах собирательности, характерной для про-

цессов складывания территорий. Для Петра I очевидной стала задача

создания новой областной схемы, соответствующей времени. На это под-

талкивали усиливающиеся классовые противоречия и укрепление армии.

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - Т.З.

С.598-601.

К этому моменту Россия насчитывала 319 уездов и 341 город. Указом от

18 декабря 1707 г. была начата роспись городов и поселков. Царские ука-

зы 1714 и 1719 годов завершили этот процесс, определив И губерний,

которые возглавляли губернаторы'.

Губернии, разделенные на провинции и дистрикты, обладали фак-

тической самостоятельностью. Логика создания данных административ-

ных территорий зависела лишь от задач налогообложения. Естественно,

существовавшая до этого периода система думского приказного управ-

ления не могла выполнить управленческие функции при сложившейся

системе. Какое-то время роль центрального координатора выполнял сам

царь,

затем он преобразовал свой секретариат в Сенат, который возгла-

вил вертикаль власти.

Аристократической системе управления, свойственной зрелому

феодализму, приходит на смену профессиональный бюрократический

аппарат, основанный на новых принципах экономического существова-

ния - жалованья. Этот аппарат имеет повышенную ответственность и за-

интересованность в деятельности и действенности всех звеньев государ-

ственного аппарата. Губернаторы имели административные, полицей-

ские,

финансовые и судебные полномочия, командовали войсками, рас-

положенными на его территории. Губернатор опирался в своей деятель-

ности на вице-губернатора, ландрихтера и канцелярию, где заседал его

секретариат. Во главе уездов стояли коменданты. С 1713 года в помощь

губернатору, из числа дворян, избирались 8-12 советников (ландратов).

Преобразования потребовались Петру I для увеличения налоговых по-

ступлений, в основу которых была положена подворная долевая пере-

пись.

С 1715 года — "доли", как новые административно-

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - T.IV.

№ 2218; T.V.-№ 2879.

территориальные единицы, были воссозданы. За основу деления на доли

был взят палатный округ, равный 5536 тягловым дворам. Каждую долю

возглавлял ландрат, который управлял населением доли в администра-

тивном, полицейском и судебном отношениях. Ландрат осуществлял эти

функции с помощью ландратской канцелярии.

Реформа себя не оправдала, т.к. была искусственной и произволь-

ной. Особые противоречия возникли между губернаторами и ландрата-

ми,

т.к. их властные полномочия были неясными. Все это вызвало хаос и

неразбериху^.

Поэтому с 1719 г. административные реформы были продолжены.

Экономическую основу их составила подушная подать. Сама же реформа

проводилась по шведскому типу, когда основной единицей территори-

ального деления должна была стать провинция. Однако в России эту сис-

тему внедрить не представлялось возможным и поэтому, в конечном ви-

де,

получилось, что губерния сохранялась, однако она становилась лишь

военным и судебным органом, которым руководит губернатор. Губернии

делились на провинции, провинции на дистрикты. Провинции стали об-

щественно-государственным подразделением губернии. Во главе их бы-

ли поставлены воеводы^.

Воеводы имели полномочия в сфере финансовой, политической и

народно-хозяйственной деятельности. Воеводы по этим вопросам непо-

средственно подчинялись центральным органам, по другим - губернато-

рам. Воевода имел свою канцелярию, состоявшую из разнообразных чи-

новников. Дистрикты возглавляли земские комиссары, на которых госу-

дарство возложило разнообразные финансовые, полицейские, хозяйст-

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - Т.VI. -

№ 3708. - С.309; T.V. -

Х2

2879.

^ Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание 1. - T.V. -Х»

3380,

№3128.

венные и другие обязанности. Однако, основу его деятельности составил

сбор налогов. Даже при жесткой, вертикальной соподчиненности вновь

созданной системы государственных органов, продолжала существовать

и система самоуправления.

Таким образом, петровские реформы, а также естественный ход

общественного развития привел к следующим результатам:

-эпоха единой централизации в России завершилась в период

формирования абсолютной монархии, что соответствует общецивилиза-

ционной тенденции, а активные действия Петра I лишь ускорили начало

процесса децентрализации;

- этот период установил новый тип бюрократического управления,

в какой-то степени чуждый России, где баланс властных полномочий не-

избежно концентрируется в институтах государства;

-преобразования устранили многие традиционные институты

управления, сформировавшиеся естественным путем и присущие лишь

русскому обществу;

- Петр I не мог полностью обойтись без самоуправления, фактиче-

ски,

признал его необходимость.

После смерти Петра I, в середине XVIII века, которая характеризу-

ется борьбой за престол и частыми сменами правящих группировок, соз-

данная система управления существенно не была изменена. Заметней

становится процесс бюрократизации, коррупции, снижения эффективно-

сти управления территориями.

Соотношение центральной власти и местных органов существен-

ным образом не меняется. Значительный интерес вызывают мероприятия

по повышению эффективности местного управления, проведенные Ека-

териной П. Образованная императрица была очень озабочена ухудшени-

ем деятельности местной администрации. Озабоченность эта усилилась

после восстания Пугачева. Система государственного управления была

архаична и громоздка, органы власти подменяли друг друга, их функции

совмещались. Для их деятельности была характерна медлительность и

бюрократизм. Свои идеи Екатерина II изложила, как известно, в

"Наказе", который состоял из 22 глав и 655 статей, а так же в своих за-

писках. Труд ее воплотил и воспроизвел в некоторой степени идеи тру-

дов "О духе законов" Ш. Монтескье, "О преступлениях и наказаниях"

И.Беккариа*. Таким образом, это были размышления о торжестве закона,

о разделении и балансе властей, о роли государства и общества.

Однако попытки перенести опыт Западной Европы на Российскую

национальную основу, свелись в конечном итоге к усилению роли дворян

в центральном государственном управлении и местном самоуправлении.

Согласно указу Екатерины П от 14 декабря 1766 года, возникает специ-

фический орган сословного дворянского управления^

—

дворянское соб-

рание и предводитель собрания.

Данный документ юридически закреплял привилегии дворян в об-

ласти различных экономических сфер и давал возможность создания ор-

ганов дворянского самоуправления с целью влияния на государственную

власть. История возникновения и функционирования этого сословного

института "дворянского общества" описана как в дореволюционной, так

и в современной литературе. Привлекает внимание другой опыт, воз-

никший в годы царствования Екатерины II и предшествовавший созда-

нию упомянутой дворянской корпорации. Это т.н. Комиссия для сочине-

ния проекта нового Уложения на основе Манифеста от 14 декабря 1766

года. Данный орган продолжал традиции русской соборности (подобные

органы создавались при подготовке Судебника 1550 г. и Уложения 1649

г.) Комиссия состояла из представителей правительственных учреждений

Наказ императрицы Екатерины П. - СПб., 1907. - T.XVIII; Записки им-

ператрицы Екатерины П. - СПб., 1907. - С. 611, 626, 646,

Полное Собрание Законов Российской империи.

и из депутатов от различных слоев населения: по 1 представителю от Се-

ната, Синода, Коллегий, Главных канцелярий; по 1 депутату от домовла-

дельцев каждого города. Уезды были представлены по

депутату от дво-

рян 1 и по 1 от пахотных солдат каждой провинции; по 1 Депутату от

черносошных крестьян и от каждого "народа" из оседлых инородцев ка-

ждой провинции, т.е. по 4 депутата. Было представлено в комиссии и ка-

зачество. Выборы были трехстепенные. Избиратели представляли в ко-

миссию свои наказы, что позволяло изучать общее настроение и форми-

ровать идеи для реформирования системы управления. Попытка соеди-

нения интересов разных сословий в одном совещательном органе не мог-

ла иметь успех, и в результате происходит усиление роли дворянства -

основного самодержавного класса России.

Однако, было бы несправедливо не заметить стремления Екатери-

ны II закрепить в общественных институтах экономические изменения,

многоукладности, что в полной мере соответствовало идее децентрали-

зации государственного управления. Эта же идея децентрализации зало-

жена царицей и в Указе от 7 ноября 1775 г.' "Учреждения для управле-

ния Всероссийской империи ", которым устанавливалось новое админи-

стративно-территориальное деление и новая система управления на мес-

тах, причем, с элементами выборности. Чуть позже была проведена горо-

довая реформа, которая закрепила административные преобразования в

городах на основе Жалованной грамоте на права и выгоды городам Рос-

сийской империи 1785 года'^.

Основной идеей реформирования местного управления стало пере-

распределение властных полномочий в сторону местных органов.

" Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - Т.ХХ. -

№ 14392.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - Т.ХХ. -

№ 161788.

Определялись новые принципы административного устройства.

Исторические тенденции, сложившиеся в период возникновения госу-

дарства и положенные в основу территориального деления, отвергались.

Закреплялись две основные тенденции, характерные для правления Ека-

терины II

—

централизация и децентрализация. За основу бралась терри-

тория с населением в 300-400 тысяч человек, которая составляла губер-

нию.

Их было образовано 50 вместо 23. Губернии подразделялись на бо-

лее мелкие единицы - уезды с населением 20-30 тысяч человек вместо

66 провинций и 180 самостоятельных уездов, приравненных, фактически,

к губерниям. Губернское правление стало более совершенным и унифи-

цированными

Вся полнота власти принадлежала губернатору (или наместнику),

который был подчинен императрице и Сенату. Губернатор являлся ад-

министративным лицом и управлял губернией с помощью губернского

правления, коллегиального органа и основного административного уч-

реждения губернии. Губернаторы обязаны были управлять подвластной

территорией на основе общих законоположений, которые иногда допол-

нялись специальными инструкциями. Например, инструкция 1764 года

предоставляла губернатору власть "паче прежния". В ней он назывался

"Главой и хозяином всей порученной в смотрение его губернии". Гу-

бернское правление руководило подчиненными учреждениями и чинов-

никами, доводило до сведения законоположения и государственные рас-

поряжения, а также обеспечивала их выполнение. Важное место в адми-

нистрации занимал Приказ общественного призрения. Он имел широкую

компетенцию в области управления школами, медицинскими и благотво-

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - Т.ХХ. -

Г2

14392.

Х2 14392.

рительными учреждениями, также тюрьмами и деньгами, сконцентриро-

ванными на различные общественные нужды.

Губернатору и губернскому правлению подчинялся нижний зем-

ский суд, состоявший из земского исправника или капитана, 2-3 заседа-

телей, которые избирались дворянством губернии. Это был полицейский

орган, обеспечивавший благочиние, добронравие и порядок. Вместе с

городничим, они поддерживали порядок и своевременное выполнение

государственных повинностей. Финансовыми и административно-

хозяйственными делами в губернии ведала Казенная палата. Государство

в уезде было представлено земским исправником, нижним земским су-

дом, городничим и казначейством. Особую роль отводила Екатерина су-

дебным реформам. В идеале она хотела отделить суд от администрации,

сделать его коллегиальным, на основе выборного сословного представи-

тельства. Однако, в результате преобразований, судебная система была

усложнена и совершенно не соответствовала замыслам императрицы. В

губернии судебные органы были представлены палатой уголовных и па-

латой гражданских дел, деятельность которых, все же, носила всесослов-

ный характер'.

Ниже действовали разнообразные сословные суды: верхний зем-

ский суд - для дворянства, губернский магистрат - для купечества и ме-

щанства, нижняя расправа - для вольных сельских жителей. Существо-

вали и особые судебные места, например, совестный суд и другие. Увен-

чала этот процесс Грамота на права, вольности и преимущества благо-

родного российского дворянства от

апреля 1785 года .

' Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - Т.ХХ. -

№ 14392.

Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание-1. - Т.ХХП.

-№16187.