Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

в соответствии с законодательством штатов. Органы местного само-

управления городов обладали полномочиями графств и подразделяются

на 3 разновидности. Всего в систему местного самоуправления входит

почти 40.000 единиц*.

Как правило, компетенция деятельности местных органов власти

определяется законодательством штатов. Законодательство состоит из

актов, посвященных непосредственно вопросам местного управления, и

законов, регулирующих управление различными отраслями. Большую

роле играют также хартии муниципалитетов, по которым штат предос-

тавляет право муниципалитетам осуществлять свою деятельность на ос-

нове принципа самоуправления. В некоторых штатах принятие хартии не

обязательно и т.н. положение homerule (гомруль) действует независимо

от вмешательства штата. Однако, закон разрешает отменить решения ор-

ганов самоуправления по любым позициям . Необходимо отметить, все

же,

значение хартий, к которым предъявляются большие требования.

Они должны подробно регламентировать структуру, функции, полномо-

чия местных органов. Губернаторы также могут влиять на правовые ос-

новы органов местной власти путем наложения вето или внесения попра-

вок к законопроекту.

В США согласно принятому типу также действует система госу-

дарственного контроля и судебный прецедент. В то же время структура

органов самоуправления как очевидно имеет специфику и разнообразие.

В странах англосаксонской модели действует позитивное регули-

рование, т.е. все решения органов самоуправления предопределяются

' Иностранное конституционное право./ Под ред. В.В. Маклакова. - М.,

1996.

- С.36; Местная администрация: полномочия, структура, отноше-

ния с другими органами власти в соответствии с Конституцией США. М.,

1992.,-С.2-3.

Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М., 1987.

законом. В противном случае, действия органов местной власти могут

быть признаны судом недействительными.

Во Франции впервые зародилась модель, получившая широкое

распространение в континентальной Европе, Африке, Латинской Амери-

ке,

Ближнем Востоке, России до 1917 г., основанная на сочетании госу-

дарственного управления и местного самоуправления. Основные принци-

пы данной системы закладывались во Франции в конце XVIII - начале

XIX вЛ Особенности развития государства, складываюш,иеся в жестких

европейских противоречиях, определили высокую степень централиза-

ции местного управления и самоуправления. Для нее характерна иерар-

хическая подчиненность структур власти. Выборные органы имеются не

во всех подразделениях, а лишь в коммунах, департаментах и регионах.

Основой административно-территориальной единицы является коммуна.

На основе свободных и состязательных выборов население избирает му-

ниципальный совет и мэра. К функциям совета относится распоряжение

имуществом, руководство необходимыми службами, распоряжение

бюджетом. Следующей ступенью системы является департамент. В на-

стоящее время насчитывается 96 департаментов . Начиная с 1789 г., ко-

гда, собственно, и формируется структура государственного управления,

во главе департаментов были поставлены представители государствен-

ной власти - префекты. После 200-летнего существования, по Закону от

2 марта 1982 г., направленному на децентрализацию власти, компетенция

между коммунами, департаментами, регионами и государством была раз-

граничена. В департаментах созданы Генеральные советы, председатель

Генерального совета сменил префекта. Департаменты получили большую

' Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова.- М.,

1996.-СИЗ.

•^

Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973.

самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, руководстве

службами и финансами'.

В регионах, которые, как правило, включают несколько департа-

ментов, наоборот, происходит некоторая "коллективизация" и

"обобществление", т.е. регионализация с целью обособления от государ-

ственной власти.

Одной из ярких черт данной модели является сочетание государст-

венного управления в лице уполномоченного комиссара, назначаемого

Советом Министров, и самоуправления, которое выбирается граждана-

ми.

Комиссар не управляет в полном смысле этого слова, однако, он яв-

ляется представителем государства и поэтому пользуется широкими пол-

номочиями по контролю над соблюдением законов, руководит государ-

ственными органами в регионе. Он также проводит экспертизу всех ак-

тов самоуправления на соответствие законам и может аннулировать их

через административный суд^.

Подобная модель сложилась в Испании, однако, под влиянием ис-

торических условий, окончательно определилась лишь в 50-е гг., в ответ

на центризм, существовавший в XIX веке и в период фашистского режи-

ма, усилившего центристские тенденции.

Италия разделена на 20 областей, провинций и коммун. Статуты

областей различны. Для одних он определен общими конституционными

нормами. Для 5 областей приняты специальные конституционные зако-

ны,

которые отличаются от остальных, учитывают местные особенности

и потому также отличаются и друг от друга. Области формируют комму-

ны и провинции, осуществляют опеку над провинциями и коммунами^.

' Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993;

Организация административной власти во Франции. -М., 1993.

Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Маклакова.- М.,

1996.

- С.215; Морева Е.Л. Местная власть в Испании: ход реформ и пре-

Провинции и коммуны являются низовыми звеньями местной вла-

сти,

имеют свои выборные органы и органы исполнительной власти.

Коммуны - советы, провинции - джунты, которые избираются из состава

советов. В коммунах избирается еще и мэр. Компетенция местных орга-

нов невелика: социальные функции, образовательная деятельность, а в

некоторых - руководство муниципальными службами.

Деятельность местных органов управления и самоуправления так

же,

как и во Франции, строго контролируется государством. Этот кон-

троль установлен 117, 126, 127 статьями Конституции. Они предполага-

ют соответствие местных законов Конституции, национальным интере-

сам, а также процедуру обжалования законов в Конституционном Совете

и роспуска областного совета. Роспуск производит Президент Франции

своим указом.

Испания, являясь страной, близкой к французской системе по фор-

ме функционирования местных органов власти, имеет ряд интересных

особенностей. Одной из центральных является национальное разнообра-

зие,

и как следствие - проблемы, возникающие в результате разрешения

межнациональных трений. Это учтено испанцами в Конституции 1978г.

Она устанавливает общегосударственное законодательство, которое не-

обходимо соблюдать всем. Конституция предоставляет народам Испании

равные права по образованию автономных сообществ, которые имеют

свой статут, принимаемый парламентом страны. Существует 17 сооб-

ществ. Более низким уровнем местной власти является провинция, в ко-

торую включено несколько муниципалитетов. Провинция управляется

депутацией, а муниципалитеты - советами, избираемыми населением.

Местным органам предоставляются широкие права для решения соци-

образований. Реформы местного управления в странах Западной Европы.

-М.,

1993.

ально-экономических задач, а также возможность объединения усилий

для решения крупных проектов^

В Испании государственный контроль также жестко осуществляет-

ся,

как и в других странах, строящих свою местную власть по континен-

тальной модели. Это контроль, прежде всего, за соблюдением прав всех

граждан, закрепленных Конституцией. При нарушении Конституции го-

сударство может вмешиваться в право сообществ. Решения, необходи-

мые для этого, утверждаются в сенате. Одну из центральных регулятив-

ных функций играет экономический контроль. По Конституции, именно

государство планирует экономическую деятельность на территории

страны с помощью бюджета и специального фонда, через которые осу-

ществляются экономические вливания в ту или иную часть территории

государства^.

В некоторых странах, таких как Финляндия, Греция, Ирак, систему

местной власти в административно-территориальных единицах возглав-

ляют только назначенные центром чиновники или представители выше-

стоящих выборных органов. В ряде стран избирается руководитель толь-

ко низовой местной власти, вышестоящие руководители назначаются

обычно Министром внутренних дел^.

Таким образом, исторически закрепилась система децентрализо-

ванного управления, при этом степень децентрализации определяется

уровнем демократизации и развитостью гражданского общества данного

региона. Как очевидно из изложенного материала в странах с развитыми

демократическими системами данная модель действует наиболее эффек-

Конституции зарубежных государств. -

М.

1997. - С.292, 297.

Местная власть в Испании: управление финансами. -

М.,

1994.

Пэюнэнен А. Исполнительная власть в Финляндии. Государство и пра-

во.

- 1992. - № 7; Конституции зарубежных государств. -

М.,

1997.-

С.355.

тивно и полнее обеспечивает интересы субъектов местных сообществ. В

некоторых странах с авторитарными режимами она по существу лишь

представляет государственную власть в регионах.

Третья модель обозначена исследователями как смешанная, функ-

ционирующая в Австрии, Германии, Японии, она имеет сходство и с анг-

лосаксонской, и с континентальной моделями. Однако, из указанной

группы стран особо выделяется Германия, как наиболее типичная, со-

единяющая в себе принципы обеих моделей, выработавшая и свои яркие

особенности.

Правовой основой формирования местного самоуправления стали

реформы барона Лоренца фон Штейна в начале XIX в. Основной идеей

реформы стала параллельная деятельность органов центральной государ-

ственной власти и органов местного самоуправления, функционирующая

как единая целостная система'. В дальнейшем на этот процесс оказали

влияние: образование Германской империи^ Веймарская республика',' ус-

тановление фашистской диктатуры (в декабре 1888 г, в Пруссии была

принята общинная Конституция и финансовый закон).

Единый общегерманский общинный устав отменял действие всех

прежних общинных уставов.

В связи с присоединением ГДР, начиная с 1990 г., местная власть

снова реформируется.

Административно-территориальные единицы - округа (по сущест-

ву, округ представляет собой союз обпдин), которые являются исключи-

тельными обладателями всех полномочий местного публичного управле-

ния, осуществляемого на их собственной ответственности, в рамках сво-

* Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (ос-

новные структуры, особенности, недостатки). Государство и право. -

1995.

- № 4; Федеративная Республика Германии: Конституция и зако-

нодательные акты. - М., 1991.

ей установленной законом компетенции. Это право гарантируется госу-

дарством'. Другими словами, самоуправление в Германии принимает на

себя часть функций государства. Федерация и земли не являются единст-

венными субъектами государственного управления. Общины функцио-

нируют или как институты самоуправления, или как органы, которым

государство делегировало какие-либо функции. Современное админист-

ративно-территориальное деление субъектов Федерации в Германии, по

мнению большинства ученых, является двухзвенньм (община, далее ок-

руг).

Хотя существует и точка зрения, например, Н.А.Емельянова, кото-

рый считает ее четырехзвенной, а Д.Ю.Шапсугов - трехзвенной . Право-

вое положение общин подробно регламентируется законодательством

земель. Оно отличается большим разнообразием и особенностями терри-

торий.

Ученые пишут о 16 (по числу земель) разновидностях местного

самоуправления. Однако, они группируются в 4 вида по такому основа-

нию,

как взаимоотношения представительного органа с органами управ-

ления. Эти черты наиболее типичны для смешанной модели.

Система южногерманская, которая существует в землях Баден-

Вюртемберг и Бавария. Для этой модели характерно доминирующее по-

ложение представительного органа. Общинный совет избирается населе-

нием пропорционально, так же как и бургомистр, путем прямых выбо-

ров.

Бургомистр является главой исполнительной власти и, одновремен-

но,

председателем совета общины. Он, хотя и обладает рядом важных

полномочий, но остается лишь первым среди равных.

Система магистрата (неправильный магистрат). Распространена

в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн, в городах-землях Бремене и Гам-

' Конституции зарубежных государств. - М.,

1997.

С.

143;

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. - Ту-

ла, 1996. С.6;

бурге. Представительный орган, избранный прямым голосованием граж-

дан, в свою очередь, избирает магистрат - исполнительный орган. Воз-

главляет его бургомистр, однако деятельность свою по управлению об-

щиной он осуществляет вместе с почетными членами, которые за свою

•к.

(^ деятельность вознаграждения не получают.

Система "Бургомистр" или устройство бургомистра действует, в

основном, в общинах земель Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн и др.

Здесь представительный орган также избирается общиной путем прямых

выборов. Он, в свою очередь, избирает бургомистра, который единолич-

но выполняет функции исполнительного органа. Данная система содер-

жит некоторые черты французской модели.

Система северо-германская. Она распространена в землях Се-

верный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Эта модель сложилась под

влиянием Британии, после Второй мировой войны и является нетипич-

^ ной для Германии. Она работает по схеме "совет - управляющий". Насе-

ление избирает совет общины. Вместе с ним избирается "директор об-

щины", который возглавляет исполнительный комитет. Директор выпол-

няет все управленческие функции.

Данный критерий классификации, который, во многом, основан на

историко-территориальных особенностях, не полностью определяет ти-

пологические черты местной власти. Некоторые ученые предлагают по-

ложить в основу классификации особенности структуры ветвей власти и

их взаимодействия.

Германия - не единственная страна, развивающая смешанную

форму местной власти. Как уже упоминалось, главное в анализе данного

типа - не поиск соотношения тех или иных систем, а выделение нацио-

нальных черт, которые формируются в данной стране.

Основы местного самоуправления Японии регулируются двумя ак-

тами: Конституцией (гл. VIII) и Законом о местной автономии 1947 г.

Законом предопределено существование органов местного самоуправле-

ния с достаточно широкой компетенцией: ведение коммунального хозяй-

ства, управление объекгами собственности, поддержка дорог, больниц,

школ\ Вместе с тем, министерства и ведомства имеют свои структуры в

территориях, которые ведут собственную работу и контролируют мест-

ные органы в пределах своих полномочий (например. Министерство

просвещения определяет программы и методику деятельности). Особую

роль в Японии играет бюджет, расходную часть которого определяет

центральное правительство в виде дотаций. Местных средств для суще-

ствования территорий недостаточно.

Другая особенность заключается в высокой капитализации эконо-

мики. Практически, все естественные монополии находятся в руках ча-

стных компаний, которые ведут свою деятельность в городах, районах,

поселках, деревнях. Именно такое административно-территориальное

деление принято в Японии. Местные органы делятся на органы общей и

специальной компетенции. Органы общей компетенции, в свою очередь,

делятся на административно-территориальные единицы высшего и низ-

шего уровней. Главой местной администрации считается губернатор

префектуры, избираемый населением. Он же выполняет целый ряд об-

щегосударственных функций. В районах главы исполнительных органов

назначаются мэром города. Деятельность губернатора контролируют ме-

стные собрания, также избираемые населением. Без согласия местного

собрания парламент не может издавать законы, затрагивающие интересы

данной территории. Собрания выполняют свою работу сессионно. Депу-

таты собрания работают на возмездной основе. Собрание имеет доста-

точно широкие полномочия: заслушивает отчет мэра, утверждает бюд-

жет, контролирует разнообразные проекты и т.д.

Конституции зарубежных государств. - М., 1997. - С.44;

Характерно, что избиратели не устраняются от власти и имеют

возможность участвовать в управлении соответствующей администра-

тивно-территориальной единицей по определенным вопросам. Процеду-

ра связана с набором определенного количества голосов по какому-либо

вопросу (например, недостаточно эффективная деятельность должност-

ных лиц исполнительной власти)'.

Советская модель зародилась в России с победой социализма. Это

система Советов и исполнительных комитетов. Организационной осно-

вой Советов является демократический централизм, обеспечивающий

жесткую иерархическую соподчиненность всех звеньев системы. Все ор-

ганы государства прямо или опосредованно подчинялись Советам или

формировались при их участии. В основе Советов лежало народное

представительство, которое на самом деле лишь формально представляло

интерес сообщества.

Возглавлялись Советы президиумами (Государственными совета-

ми) общегосударственного представительного органа (Верховного Сове-

та, Государственного собрания. Народного Хурала).

Исполнительными органами являлись избираемые из своего соста-

ва исполнительные комитеты. Они действовали по принципу двойного

подчинения: вышестоящему органу и своему местному Совету.

При общей унифицированности системы наблюдались и некото-

рые особенности в местных условиях. Так, например, в социалистиче-

ской Польше, где наряду с Национальными Советами (представительны-

ми органами) функционировали посланцы государственной администра-

ции. На местном уровне администраторы избирались местным предста-

' Плешова М.А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправле-

ния. - М., 1992.