Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

няя в себе две основные функции - государственного управления и обес-

печение интересов местных территориальных сообществ. Соответствен-

но действуют две параллели законодательства. Одни нормы устанавли-

ваются государством и регламентируют функции государственного

^ управления, другие локальные - регулирующие деятельность сообщества

на местах, принимаемые местными органами власти.

Признаваемый Л.Штейном дуализм лишь в теории мог быть эф-

фективным, на практике всевластие государства, попросту выхолащива-

ло свободу местных коллективов и в этом была слабость его теории.

Распространение в юридической науке взглядов государственни-

ков на местное самоуправление совпало с кризисом либеральных реформ

в России во второй половине XIX века, что привлекло к ним значитель-

ное число сторонников среди русских ученых. Их поддержали такие из-

вестные мыслители как: В.П.Безобразов, А.Д.Градовский, В.М.Гессен,

W Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, А.И.Елистратов и др.

В.П. Безобразов писал, что "чем шире развиты элементы местного

самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его

начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они

должны входить в общий строй государственного управления и, тем не

менее, возможно раздвоение власти

—

раздвоение и антагонизм само-

управляющихся государственно-общественных учреждений и бюрокра-

тических" \

Он указывал на существенные недостатки в земском движении и

считал, что они происходят от того, что находятся в параллельном дейст-

вии с государственным управлением и не обладают реальной властью^.

Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление

и судебная власть. - СПб, 1882. - С.8.

Безобразов В.П. Указ. соч. - С.544.

А.Д.Градовский и Н.И.Лазаревский считали, что самоуправление

это,

прежде всего перераспределение функций управления от централь-

ных к местным. Они глубоко осознавали дуалистический характер сис-

темы местного самоуправления, обращая внимание на политическое зна-

чение "самоуправления", его публичность, характерную и для всего го-

сударства. А.Д.Градовский отмечал, что самоуправление потеряет всякий

смысл, если замкнется только на интересах местности. По его мнению,

существуют взаимосвязанные системы самоуправления: городское, уезд-

ное и губернское и все они должны быть устроены по единому образу и

только это даст им возможность согласованного действия, "Выборные

учреждения должны действовать как органы государства, пользуясь дан-

ными от него полномочиями...'. Однако он считал особенно важным, что

местная власть должна иметь полномочия для осуществления акта вла-

сти,

осуществлять эту власть на основе законов и нести ответственность

за ее осуществление^.

Н.И.Лазаревский категорично определял самоуправление как "...

систему децентрализованного государственного управления, где дейст-

вительность децентрализации обеспечивается рядом таких юридических

гарантий, которые, ограждая самостоятельность органов местного управ-

ления, вместе с тем создают и тесную их связь, с данной местностью и ее

поселением"^.

Н.И.Лазаревский и Б.Н.Чичерин, стремясь углубить государствен-

ную теорию, создали "юридическое" направление, сутью которого было

установление между государством и самоуправлением юридических от-

* Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - СПб.,

1883.-СЗО.

Градовский А.Д. Указ. соч. - С.27-30.

^ Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву, Т.П. -

С-Петербург, 1910. - С.5.

отношений, то есть органы самоуправления должны выступать как

юридические лица по отношению к государствуй Признавая общественный

характер самоуправления Б.Н.Чичерин убеждал, что приобретая права

юридического лица, самоуправление становится самым выгодным партнером

государства, избавляя его от местных задач. Слабость данной трактовки в

неустранимом противоречии "органы самоуправления - юридические лица",

оставаясь в системе государственного управления.

Некоторое время популярной являлась политическая теория, которая

строилась на абсолютизации таких черт самоуправления, как выборность их

органов и публичность деятельности^.

Проводя теоретико-методологический анализ сформировавшихся в

предыдущий период постулатов государственного управления и местного

самоуправления, можно увидеть, что они все сформировались в начале

индустриального периода мировой истории, когда потребовалось

переосмыслить сущность государства и его институтов. Очевидно, что

ученые не определились до конца в существе самих понятий местное

управление и самоуправление. Порой в них вкладывался разный смысл.

Преобладало понимание двух разных систем, параллельно

функционирующих на местном уровне. Под местным управлением

понимаются деятельность государственных органов назначаемых из Центра

и являющихся государственной администрацией на местном уровне".

Самоуправление определяет общественные отношения, связанные с

территориальной самоорганизацией населения самостоятельно решающего

вопросы местного значения. Местное самоуправление часто

противопоставляется государственной власти.

Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. - М., 1905. -

С.86-87.

Программные документы политических партий России начала XX века. -

М., 1993.-С.90-91.

Черкасов A.M. Сравнительное местное управление: теория и практика. -

М., 1998.-C.22.

Идеализация самоуправления произошла под влиянием развития

объективных общественных процессов, когда пересматривалась роль и

значение государства в эпоху демократических преобразований. Всевла-

стию абсолютизма необходимо было противопоставить свободу местных

сообществ, характерно проявившихся в этот период в Европе. Поэтому в

точках зрения ученых есть общая мысль о внутренней свободе само-

управления (удовлетворяет потребности местного населения, приближает

их к власти, дает политических простор и т.д.). Другой причиной внима-

ния к самоуправлению являлась слабая разработанность науки об управ-

лении. Ее теоретические основы начинают формироваться в XX веке, ко-

гда недостатки рыночной экономики проявились в полной мере и начался

поиск механизмов влияния государства на ее совершенствование. К чис-

лу первопроходцев науки об управлении, относят Г.Форда, Ф.Тейлора,

А.Фаила, Г.Эмерсона и других. Однако родоначальники менеджмента

больше думали о повышении эффективности производства, а не о совер-

шенствовании общественных отношений, и их гармонизации на местном

уровне. В то же время многие ученые, изучавшие управление производ-

ством и муниципальные реформы XIX века, заостряли внимание на дуа-

листическом характере местного управления. Об этом писал, к примеру,

российский ученый Велихов Л.И., столкнувшийся с данной проблемой в

20 годах. Разработку идей в этом направлении продолжил Х.Ф.Алдерфер.

Он считал, что местное самоуправление необходимо не противопостав-

лять,

а рассматривать в системе единого государственного управления,

которые на практике может включать как государственную администра-

цию,

так и самоуправленческие начала.

Alderfer H.F. European Local Political Structures // Comparatwe Local Poli-

tics:

A Sistems - Functional Approach. Boston. 1973. Local government. De-

veloping Countries - N.Y.

Современная юридическая наука испытывает острый интерес к

изучению государства и различных форм местной власти. Объектам ис-

следования ученых-юристов стали отношения, возникающие в процессе

организации и деятельности местного самоуправления в городских, сель-

ских поселениях и на других территориях, особенности этих отношений,

население как субъект этих отношений, система, принципы и функции

местного самоуправления, полномочия, гарантии и ответственность.

Огромный вклад в определение понятия "местного самоуправле-

ния", анализ его качеств вложили крупные отечественные исследователи:

Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, Л.С.Мамут, Н.А.Тихомиров, В.И.Фадеев,

К.Ф.Шеремет. Они фактически создали комплексную отрасль права -

муниципальное право Российской Федерации, теоретически обосновали

основы местного самоуправления, его полномочия, предметы ведения и

гарантии. Используя весь арсенал методологии и учитывая новые тен-

денции в развитии государства, такие как, например, стремление к ре-

гионализации, децентрализацию, активное законотворчество в субъектах

Федерации, ученые делают все возможное, чтобы развить это учение,

сформулировать теорию местной власти и местного права, экономиче-

ские,

финансовые, правовые основы муниципальной системы и субъек-

тов местной власти.

Лидером российской школы муниципалистов безусловно являлся

Г.В.Барабашев. Используя сравнительно-правовой метод он глубоко про-

анализировал основные постулаты местного самоуправления, считая его

важнейшим элементом государства .

В последнее время проявилась тенденция не только теоретически

рассмотреть самоуправление и базу самоуправления, будь - то террито-

риальная или корпоративная единица, но и расширить рамки представ-

Барабашев

Г.В.

Местное самоуправление. - М., 1996.

ления о проблеме, поскольку в социуме данные институты вынуждены

взаимодействовать не только друг с другом, но и с другими институтами

власти. И поэтому совершенно логично, что ученые рассматривают

самоуправляющиеся единицы, а также различные институты государства

как единую систему. Самоуправление рассматривается в качестве особой

подсистемы в организационной структуре государственного управления,

со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами

организации, материально-финансовым обеспечением, технологией

деятельности персонала и другими элементами. Данная подсистема снизу

связана с населением - носителем и источником власти - сверху с

органами государственной власти субъектов Федерации^.

Некоторые ученые пытаются осмыслить и современные тенденции

регионализации, дать им свое объяснение. Например, в своей книге

"Местная власть в России и Германии" Д.Ю.Шапсугов сформулировал

признаки и понятие местной власти. К ним он отнес местное общество,

компетенции, пределы осуществления местной власти, ее правовой

характер, порядок и формы осуществления, легитимность,

территориальный принцип организации, разные уровни организации

местной власти, ее автономность, духовно-нравственное содержание.

Исходя из изложенных признаков, он сделал вывод о том, что «местная

власть - это обеспеченная необходимыми ресурсами, юридически

оформленная система деятельности местного общества и граждан, а также

создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им прав,

выражению и реализации местных потребностей и интересов»^.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995, Управленческие решения. -

М., 1972; АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. -М., 1997.

-С.133.

Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. - Ростов-на-Дону,

1994.-С.136.

Важным вопросом, рассматриваемым учеными, является вопрос об

основе местной власти - местном сообществе. Д.Ю.Шапсугов формули-

рует это понятие , как "традиционно сложившееся на локальной террито-

рии свободное единство людей, основанное на общих потребностях и

интересах, образе жизни, системе ценностей, обладающее естественными

правами, реализуемыми через систему местной власти"'.

В книге "Основы управления муниципальным хозяйством" авторы

считают, что местное общество, обладающее самоуправлением при осу-

ществлении своих прав, становится местным сообществом и что местное

сообщество есть некий квазиорган, который является и субъектом, и, од-

новременно, объектом управления^.

Расстановка акцентов на этих понятиях имеет, на наш взгляд, глу-

бокий смысл по следующим причинам. В российской юридической науке

и в законодательстве до сих пор нет единого понимания самоуправления,

не говоря уже о том, что к формулированию теории местной власти уче-

ные только подходят (хотя в современных условиях в нашей стране эта

проблема представляется наиболее важной). Это происходит потому, что

исследователи автоматически переносят из зарубежных институтов его

толкование, однако оно наполнено разным содержанием, отражающим

конкретные исторические условия, нормативное наполнение той страны

где приняты данные нормы.

Отмечая что самоуправление есть одна из форм реализации прав и

свобод человека, российские теоретики продолжают разработку проблем

управления территориями, связывая это с дальнейшим развитием госу-

дарства. Ключевым здесь являются установки об организационной вла-

сти,

которая все больше занимает место в обществе по мере усиления

' Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. - Ростов-на-

Дону, 1994. -

С.

160.

•^

Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муници-

пальным хозяйством. - М., 1992. - С.56-64.

технократии, что изменяет и принципы управления\ Концептуальное

объяснение тенденций современного и постиндустриального общества, в

какой-то мере приближает к разрешению вопроса о сущности местной

власти, соотношении управления и самоуправления. Управление в

цивилизованном государстве возможно лишь на основе самоуправления и

саморегулирующихся систем с их собственной властной компонентой.

Сегодня управление возобладало над самоуправлением, что привело к

разрегулированности общественных отношений .

Самоуправление это традиционная форма власти, основанная

на авторитете в общине, семье, производственном коллективе.

Самоуправление как элемент саморегуляции общинных отношений

связывают с началом социогенеза и формированием общественных

отношений. Уверенно говорить об этом и относить данный факт

необходимо к позднепервобытной общине, когда она становится

автономной социальной единицей, получает свой земельный надел и

собственность. Управление ею осуществляется посредством обычного

права (мононормы), носившего естественно-обязательный характер.

Специальных органов управления, кроме общинной сходки и

заседания старейшин, не существовало, поскольку не существовало

даже зачатков политической власти, мононормы, религия и авторитет

отдельных личностей создавали основу управления общины в период

патриархально-родовых отношений. Этот тандем, управляющий древними

общинами, исследователи фиксировали у всех народов. У

отдельных он продолжался долгое время, так, например, общинная

организация народов Кавказа видоизменяется лишь в XIX веке,

под влиянием экспансии русского капитализма, проникающего к

горцам. В какой-то степени данная организация сохранилась у

Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М., 1999. -

С.299.

Мальцев Г.В. Указ. соч. - С.302.

некоторых кавказских народов и сегодня, безусловно, приобретя многие

новые черты.

Эмпирические данные свидетельствуют о том, что система управ-

ления видоизменялась вместе с развитием общинных отношений и соб-

ственности. Практически, у всех народов на ранних этапах развития ве-

дущая роль принадлежала общему собранию и Совету старейшин. Суще-

ствовала процедура созыва подобных собраний, а также и традиционных

вопросов для обсуждения и вынесения решений. Подобные институты

действовали у адыгов, ногайцев и других народов Кавказа.

Собрание соплеменников выступало как высший суверенный орган

племени, как выражение коллективной воли'.

Однако, постепенно, экономические условия заставляют утрачи-

вать демократические традиции народных собраний и выдвигают руко-

водство племенных вождей. Устанавливается иерархия сословной знат-

ности. Наступает длительный период вождизма, обусловленный процес-

сом выделения публичной власти. Обозначенный процесс разложения

общинно-родового строя сопровождался демонтажем племенных струк-

тур и формированием социальных связей, ведущих к разрушению само-

управленческих институтов. На границе классовых организаций, воцаря-

ется своеобразное двоевластие коллективистского самоуправленческого

и партикуляристского авторитарных начал. "Родовая и общинная демо-

кратия свертывается до малозначащих функций ритуального характера.

На одном полюсе - органы общинного самоуправления, опирающегося

на кровнородственные, общественные, тотемистические связи, на другом

' Очерки истории Ставропольского края. Т.1. - Ставрополь, 1986. -

С.

122;

Косвен М.О. Этнография и история Кавказа. - М., 1961. - С.92;

Крупное Е.И. Древняя история Северного Кавказа. - М., 1960. - С.ЗЗЗ;

Калмыков И.Х. Черкесы. - Черкесск, 1924. - С.214; Карачаевцы. - Став-

рополь, 1927.-С.

198.

- вожди, стремящиеся к созданию своей клановой, военной, ритуально-

корпоративной организации, в противовес стесняющим их инициативу

общинным структурам» .

Это диктовалось необходимостью принуждения и насилия в новых

социальных условиях борьбы племен за выживание.

Наряду с сильной властью вождя обязательно существовало и

демократическое начало - Советы общин в виде военных, религиозных и

даже этнических групп. Однако, в этот период институты

демократического управления тоже претерпевают изменения. Там заседает

исключительно знать, занимающая более высокое имущественное или

общественное положение.

Развиваясь и совершенствуясь органические естественные формы

власти становятся узкими, тесными для социума, ведут его к автаркии и

изоляции. Традиции и авторитеты подавляли демократические начала,

замедляли развитие более прогрессивных форм существования индивидов.

Общество напшо выход из этого положения в организованности

государства, его рациональности и способности решать общие дела и

обеспечивать общие интересы. Возможности саморегулятивных

коллективов в этих условиях ограничены. Это связано с тем, что меняется

социально-экономические условия проживания, развивается наука и

техника, растворяющая религиозные догмы, усиливается авторитаризм в

психологии индивидов, открывая им возможности государственной

машины для его утверждения.

Рационализация государства и его институтов с развитием

цивилизации размывает и саморегулируемые системы, основанные на

обычаях и традициях.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование. -М., 1995.

-С.46.