Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

Исследуя теоретические основы государственного управления и

самоуправления можно сделать некоторые выводы.

Методология противопоставления самоуправления государственной

власти является неверной, так как местное самоуправление, какие бы формы

оно не принимало эта форма народовластия, промежуточное состояние,

соединяющая общество и государство, оно как бы олицетворяет обычные и

естественные отношения возникающие в обществе.

Обладая такими качествами как самоорганизация, саморегуляция и

самодеятельность, самоуправление может обеспечить определенную гармонию

общества, защитить его от издержек государства и избытка технократизма.

Однако идеализация этого института , которая очевидно наблюдается сегодня в

обществе не совсем оправдана, так как самоуправление лишь начальная стадия

развития институтов государства неспособная отрегулировать глобальные

проблемы и издержки современного существования. В связи с этим -

совершенно неправомерно противопоставлять самоуправление

государственному управлению, и, в то же время, подменять его

сверхрегламентируемым управлением. Необходим лозунг сближения

государственного управления и самоуправления. Не изменять естественное

природное, не уродовать его, а помогать и создавать ему условия через

управление - вот современная задача государства.

Государство, являясь сложным механизм, в системе которого действуют

разнообразные самоуправляющиеся сообщества предусматривает активную

роль управления, как систематического целенаправленного действия

государственных органов и аппарата, по организации жизнедеятельности

общества, с помощью управленческих решений. Управленческая деятельность

означает взаимодействие органов государства в центре и на местах с органами

самоуправления, организация совместной их деятельности, иными словами

взаимодействие прямых и непосредственных форм демократии.

Взаимодействуя, каждая из названных систем

имеет взаимоисключающие интересы. Государство через управление

стремится к централизащ1и, самоуправленческие социальные формы

стремятся к обособлению, через децентрализацию.

Наиболее привлекательной для России представляется сравнительно

новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе

которой лежит "концепция взаимозависимости".

Одним из основоположников теории является британский

исследователь Р.А.Родс, считающий, что отношения центральных и

местных органов определяются реальным властным потенциалом сторон,

имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно, финансовыми) и

средствами давления. Центральное правительство строит отношения с

местным самоуправлением на основе сотрудничества, включающего

переговоры, компромиссы и обмен информации другие

неконфрантационные способы^.

Аналогичных позиций придерживается и другой ученый Т.Бирн,

отмечающий, правительство имеет механизм способный добиваться

принятия законов через парламенты, регулирующих и направляющих тем

или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные

советы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом,

полученными от избирателей, собственными финансами, источниками,

компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге местные

органы оказываются зависимыми от правительства, которое в свою

очередь зависит косвенно от местных властей^.

Таким образом, необходим механизм определяющий

взаимоотношения сторон, основанный на доверии и сотрудничестве.

Rhodes R.A.W. Control and power in central-local government relations -

Famborough; Cover,

1981.

- C.90-107.

^Rume T. Local government in Britain. -

L.:

Penguin, 1994. - C.387-388.

Большое значение в решении этой задачи играет модель построе-

ния системы власти, где должны быть учтены степень централизации,

как гарантия сохранения эффективности властных полномочий выполне-

нию необходимых государственных функций, а также пределы децен-

трализации, способной разрушить все государство, в целом.

Прежде всего, учеными уточнялось само понятие централизация.

Одни рассматривали централизацию как политическую власть, другие -

как административную, третьи - эти понятия соединяли. При этом боль-

шинство исследователей сходятся в том, что длительный период центра-

лизации власти во всех странах имел на определенных этапах положи-

тельное значение. При этом отмечается, что степень этого явления осу-

ществлялась в разные периоды по-разному. Второй важной мыслью яв-

ляется невозможность осуществления в полной мере функций публично-

го права из Центра на всей территории государства и постоянно усили-

вающейся тенденции территории к расширению своих функций, причем,

через расширение функций административных, законодательных к поли-

тическим, в конечном итоге, к широкомасштабной регионализации.

Возникло множество теорий децентрализации (в административ-

ной науке децентрализация понимается, как делегирование полномочий

местному сообществу, деконцентрация, как перераспределение власти по

уровням правительственной администрации по вертикали или же пере-

распределение власти от Центра в сторону увеличения полномочий ме-

стных органов, при сохранении центральной власти)'. Существует еще и

понятие дэволюции, т.е. делегирование центральных полномочий от-

дельным частям государства при сохранении суверенитета Центра. Раз-

личают законодательную и административную дэволюцию. Таким обра-

зом, в процессе развития государства - от аграрного к индустриальному

' Ведель Ж. Административное право Франции. -

М.

1973,

- С. 58-59.

cv::. - ""liiHMAn,

41 !^^ЕЛИОТЦЛА

И постиндустриальному - просматривается устойчивая тенденция демо-

кратизации власти через административную децентрализацию, при этом

устойчиво сталкиваются понятия управление и самоуправление.

Управление, как звенья единой системы центральной власти, и са-

моуправление, как стремление и реализация интересов местных сооб-

ществ; при этом их интересы не всегда могут совпадать с интересами го-

сударства и властной вертикали - выразителем его интересов. Алексис де

Токвиль считал, что централизация "приучает людей полностью и посто-

янно отказываться от проявления собственной воли, приучает подчи-

няться, причем, не единожды и не по одному конкретному поводу, но во

всем и всегда,.,"'. Идеи вызвали широкий резонанс в кругах российских

ученых и общественных деятелей. На них откликнулись английские ад-

министративисты и немецкие регионалисты.

Дальше других в изучении проблем структуризации власти про-

двинулись немецкие ученые, попытавшись обосновать теоретически ре-

гионализм. Они считали, что регионализм исходит из трех факторов:

1.0н предполагает существование общего однородного простран-

ства - региона. Обоснование его однородности осуществляется на основе

географических, культурно-исторических, экономических и (или) поли-

тических критериев,

2.Это однородное пространство вычленяется из общего простран-

ства национального государства.

3.Регионализм понимается как альтернативный конкурирующий

принцип организации государства и общества.

Юристы-государственники либерального крыла представляли, что

региональные формирования есть завершающее звено децентрализации.

' Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992. - С.83.

Научная эволюция этой проблемы завершилась созданием в 1997

году Советом Европы проекта Европейской Хартии о региональном са-

моуправлении. В Хартии под регионами понимается уровень выше об-

щин: районы, округа, области, провинции и т.д. Хартия устанавливает,

что в этих административно-территориальных единицах тоже следует

избирать Советы или органы типа Советов. По мнению В.Е.Чиркина, в

России существует иное толкование региона. В целом под понятием

"регион" скрывается субъект Федерации. Такое обобщение встречается в

ряде официальных документов. Между тем, субъекты Федерации обла-

дают государственной властью, имеют законодательные органы и свои

правительства. Поэтому децентрализация власти касается и самого субъ-

екта Федерации. Проблема децентрализации тесно связана с проблемой

публичной власти и ее функционированием. В общественно-

политическом комплексе

—

государство и общественное самоуправление

- существует неразрывный тандем'.

В зависимости от того, как видоизменяются, функции государства

- от насильственных к социальным, меняется и характер публичной вла-

сти - от патриархально-патримониальной к демократическому само-

управлению.

Российской традиции свойственны все известные науке институты

управления. Принято считать, что основой государственного строя Рос-

сии, с начала возникновения, являлся жесткий централизм власти. Одна-

ко ряд ученых оценивает этот процесс иначе: "роль государства, в лице

самодержавного монарха, заключалась в обеспечении известного един-

ства всех элементов, составляющих социально-политическую структуру

общества. Особое место в этой структуре всегда занимали традиционные

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.,

1998.-C.424.

социальные институты - общины, которые составляли основу всей соци-

альной пирамиды" ^ Таким образом, публичная власть носила цикличный

характер по мере своего развития.

§ 2. Типологизация и классификация органов

государственной власти и местного самоуправления

За сотни лет развития систем организации государственного

управления и местного самоуправления в каждой стране сложился свой

специфический опыт. Как правило, особенность системы местных орга-

нов власти зависит от формы и типа государства, исторических, геополи-

тических условий его возникновения, развития, существования. В соот-

ветствии с особенностями, на органы местной власти возлагаются разные

функции и компетенция.

В диссертации уже отмечалось, что исследователи иногда отожде-

ствляют, иногда противопоставляют местное самоуправление местному

управлению, осуществляемому специальными органами, входящими в

единую систему государственного управления.

Поэтому выделить общие признаки для типологизации достаточно

трудно. За основу берется один признак или их комплекс, при этом мето-

дологической основой остаются общеюридические институциональные

признаки.

Влияние на формирование государственного управления и само-

управления оказывает основа административно-территориальных единиц

и их структура. Существуют, сложившиеся административно-

территориальные единицы на базе общин и возникающие в результате

различных государственных реформ на основании актов го-

сударственной власти. В первом случае административно-

' Проблема ценностного подхода в праве: традиции и обновления. - М.,

1996.-C.55.

территориальные единицы возникли, на основе единого экономического

уклада, руководят данной территорией органы местного самоуправления.

Эти образования, как правило, отличаются активностью и конструктив-

ностью, а человеческий фактор, в силу неформальности и близости вла-

сти,

играет в них важную доминирующую роль. В созданных государст-

вом административно-территориальных образованиях обычно назнача-

ются представители государственной власти, которые и осуществляют

управление. Иногда в таких образованиях могут создаваться и выборные

органы. Различия по признакам образования, может быть одним из при-

знаков классификации.

С учетом исторически сложившихся особенностей, различаются

четыре основные модели местных органов самоуправления и управле-

ния.

В таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Канада,

Новая Зеландия и др. распространился тип местного самоуправления,

возникший и развивавшийся в Англии - родине традиционных админи-

стративно-территориальных образований (графств и округов) - извест-

ный как англосаксонский. В этих образованиях для решения местных во-

просов собирается совет, действующий до 4 лет. В крупных графствах

этот совет достигает 50 человек, в США избирается правление из не-

скольких человеке Должностные лица графства (шериф, атторней, ме-

неджер и т.д.) избираются также населением. Низовым звеном местного

управления являются приходы. Если население прихода не превышает

150 избирателей, решения принимаются на общем собрании жителей.

Председатель совета избирается на ежегодном собрании из числа совет-

См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -

М., 1984. - С.289; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного

капиталистического государства. - М.,

1971.

С.

102;

Местные органы

власти в структуре управления Великобритании. - М.,

1993.

- С.7-8.

ников, состав которых обновляется ежегодно на 1/3. Они занимаются

управлением полиции, пожарными и дорожными службами, музеями,

социальными службами и, попечением престарелых\ Последняя реформа

местного, самоуправления, прошедшая на основании акта от, 16 июля 1985

г. несколько изменила функции некоторых местных образований

(упразднялись советы большого Лондона и 6 метрополитенских графств),

что унифицировало систему и в некоторой степени усиливало влияние

правительства (некоторые функции местных образований передавались

ведомствам)"^.

Особенности этой модели связаны с устойчивостью обычного права

(Common Law) и завоеванием Англии норманнами. Основой обычного

права являлись представления об однородности и единстве всего права,

обязательного как для носителя верховной государственной власти, так и

для народа. Существенное влияние здесь оказал процесс развития

конституционного (государственного) права, рассматриваемого как

составная часть общего права и длительное время толкуемого и

применяемого через решения судебных органов.

Процесс складывания права, не позволил сформировать

самостоятельной теории местного самоуправления. Поэтому, в Англии до

XIX века не существовало государственного управления, обособленного

от правосудия. Управление в территориях существовало и

формировалось не как самоуправление, а как институт государства,

управляемый не центральными органами, а посредством законодательных

парламентских актов. На местах управление осуществлялось через

собственные органы, которые обязаны были исполнять зако-

Иностранное конституционное право./ Под

ред.

В.В. Маклакова - М.,

1996.

- С.63-69; Григорьев С. Местное управление в Великобритании.

Вопросы экономики. -

1991.

- № 5; Крылова

Н.С.

Английское государство.

-М.,

1981.-C.202.

Иностранное конституционное право. /Под

ред.

В.В. Маклакова. - М.,

1996.-С.63-69.

ны,

принятые парламентом. Характерной чертой английского права, сыг-

равшей исключительную роль в формировании политических учрежде-

ний, стало существование графств (широв), дошедших в неизменном ви-

де до нашего времени. Фактически, шир представлял собой родовую ор-

ганизацию, состоящую из сотен, образовавших впоследствии округа. Они

разделялись на общины и вотчины. Управлялись эти организации собра-

нием свободных людей. Шир - ширгемотами. Им принадлежало уголов-

ное и гражданское правосудие.

Важнейшим признаком классификации данного типа является го-

сударственный контроль за органами местного самоуправленры. Общей

формой контроля над местным самоуправлением со стороны государства

является регулирование. Статутное регулирование усиливается мини-

стерским. Министерства закрепляют формы и методы работы подкон-

трольных центральным органам служб, осуществляющих на местах от-

раслевое управление. Все министерские акты обязательны для исполне-

ния ими. Контроль государства осуществляется и через утверждение чи-

новников аппарата местной власти, избираемых местными органами в

соответствующих центральных департаментах. Широко применяется и

инспектирование по вопросам своей компетенции'.

Государственные органы имеют право проводить инспектирование

деятельности местных органов в случае обнаружения нарушения. Рас-

следования проводят министерства по подчиненным им службам и ве-

домствам. Специфической формой контроля является комиссар по делам

администрации местного управления. Он учрежден Законом о местном

управлении 1974 г. Согласно этому Закону учреждены 2 комиссии по во-

просам местной администрации: для Англии и Уэльса. Комиссары, дей-

Григорьев С. Местное управление в Великобритании. Вопросы эконо-

мики. -

1991.

-№ 5; Крылова Н.С. Английское государство. - М.,

1981.

С.202.

ствующие в 3 районах, предоставляют отчеты в комиссию, которая на их

основе составляет официальные послания и направляет их местным ор-

ганам'. В финансовой сфере контроль центральной власти осуществляют

аудиторы.

Система органов местного самоуправления США строится на схо-

жих принципах. Оно очень разнообразно. Как правило, штаты делятся на

графства, в которых избираются советы графства, а также управления и

некоторые должностные лица (шериф, прокурор, коронер, казначей).

Графства состоят из таун и тауншипов. Здесь местное управление осуще-

ствляется с помощью общего собрания жителей общин. На городских

собраниях выбирают правление выборщиков, обычно состоящее из 3-5

человек, осуществляющих оперативное руководство городскими делами

между собраниями, несущих ответственность за городское имущество,

выдающих лицензии, руководящих другими городскими службами и со-

зывающих специальные городские собрания. Перед проведением город-

ских собраний выпускается варрант - официальный документ, в котором

говорится о дате, времени и месте проведения собрания, повестке дня, а

также санкционируется собрание. На них избираются исполнительные

комитеты и некоторые должностные лица: начальники канцелярии, ка-

значей, податной инспектор, констебль, финансовый комитет. Эта форма

самоуправления восходит к XVII веку и сохраняется в 21 штате, больше

всего в штатах Новой Англии и на Среднем Западе. С течением времени,

по мере того, как американцы переселялись из сельских районов и малых

городов в большие и их окрестности, концепция малых городов и рай-

онов претерпела изменение: они превратились в муниципальные корпо-

рации, осуществляющие функции самоуправления в городских районах.

' Иностранное конституционное право. / Под ред. В.В. Маклакова. - М.

1996.

- С.63-69.