Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России

Подождите немного. Документ загружается.

тории проживания казаков в состав России и эволюцией самоуправляю-

щихся структур под сильным государственным воздействием. Государ-

ство делает упор на военные особенности общественной жизни казаков.

Закрепляется привилегированный статус казаков по сравнению с други-

ми категориями подданных Российской империи. Третий период насту-

пает к концу XIX века, когда самоуправление казачества подвергается

интенсивной трансформации и администрированию со стороны органов

государства. Четвертый период связан, с так называемым расказачивани-

ем в годы Советской власти и поглощением его самоуправленческих ин-

ститутов системой Советов. Пятый период начинается с возрождения ка-

зачьего движения в современных условиях, когда образовываются раз-

личные казачьи организации.

- Отмечая, в целом, позитивный характер традиций казачьего само-

управления как определенной формы проявления социальной активно-

сти,

диссертант делает вывод о невозможности реализации в современ-

ных условиях самоуправленческих форм казачества в связи с тем, что

социально-экономические условия его существования изменились. По-

томки казаков не составляют теперь особую общинную организацию, а

являются равноправными гражданами демократического государства,

поэтому возрождение казачьего самоуправления возможно лишь на ос-

нове конституционного законодательства и законодательства о местном

самоуправлении.

- Диссертант, опираясь на широкий круг исторических источников,

обосновывает причины формирования аристократической системы

управления в Российском государстве XV-XVI веков, основным элемен-

том которой являлся институт наместничества. Отмечая закономерный

характер появления наместничества, автор обращает внимание на то, что

даже в период расцвета "кормлений" власть на местах находилась в ру-

ках земщины, что земские деятели сыграли решающую роль в упраздне-

НИИ

данного института. Таким образом, не подтверждается точка зрения

некоторых авторов об исключительно централизованном характере Рос-

сийского государства и абсолютности прерогатив власти царя.

- В диссертации утверждается мысль о том, что эпоха централиза-

ции завершилась в России в период формирования абсолютной монархии

в соответствии с общецивилизационными тенденциями. Устанавливается

новый тип бюрократического управления, когда властные полномочия в

большей степени концентрируются в руках сильного государства. Спе-

цификой этого типа бюрократической власти явилось наслоение запад-

ных, чуждых России институтов управления на уже сформировавшееся

естественным путем и присущие лишь русскому обществу институты ме-

стного самоуправления. Отмечается, что усилия Петра I не смогли пол-

ностью устранить традиционные земские учреждения и общины, а их

функции внутренней самоорганизации окрепли еще больше. По мнению

диссертанта, положительной стороной реформ этого периода стал опыт

сотрудничества государства и местного самоуправления, поиск опти-

мальной парадигмы государственного управления территориями.

- Диссертант считает, что расстановка новых акцентов в организа-

ции местной власти произошла в эпоху правления Екатерины II, когда

возвышается фигура губернатора. Губернатор приобрел административ-

ную власть и управлял губернией с помощью коллегиального органа -

губернского управления, в котором заседали представители местных об-

щин. В этот период истории происходит, по мнению автора, явное ос-

лабление местного самоуправления и укрепление государственного на-

чала власти. Данный процесс не носил регрессивного характера, соответ-

ствовал логике развития общества и способствовал укреплению всей сис-

темы властеотношений.

- Отмечается, что эпоха Великих реформ XIX века произвела суще-

ственные изменения в общественном сознании российского населения и

укрепила тенденции реформирования гражданского общества. В этой

ситуации центр событий сдвинулся в сторону органов самоуправления.

Их институты, действовавшие до середины XIX в., во многом, продол-

жавшие традиции обычного права, были законодательно закреплены

царскими указами.

- Предлагается механизм совершенствования правового обеспече-

ния организационной и финансово-экономической самостоятельности

субъектов Федерации в Северо-Кавказском регионе, укрепление их свя-

зей со всей общественно-политической системой России. Впервые в оте-

чественной историко-правовой литературе систематизирован материал о

деятельности органов государственного управления и местного само-

управления в республиках, краях и областях Северо-Кавказского регио-

на. Предпринята попытка выявления общих тенденций и индивидуаль-

ных особенностей данной деятельности.

Практическая значимость исследования. Проведенный в дис-

сертации историко-правовой и институциональный анализ местного го-

сударственного управления и местного самоуправления дает возмож-

ность осмыслить опыт развития государственного управления и местного

самоуправления в дореволюционной России, СССР и Российской Феде-

рации, что, в свою очередь, способствует созданию демократической

системы народовластия в государстве и повышению эффективности вла-

сти,

в целом. Полученные разработки, состоящие в определении опти-

мальных путей сотрудничества федерального государства и российских

регионов, помогут вьвделить основные направления правотворчества на

региональном и местном уровнях, станут подспорьем субъектам Федера-

ции в определении места и роли самоуправления в общей системе власти

в России в период становления демократического, правового государст-

ва.

На основе теоретических выводов вносятся практические предло-

жения в виде проекта, дополняющего Федеральный закон "Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ".

Монографии, учебные пособия, статьи автора общим объемом око-

ло 70 печатных листов используются студентами и преподавателями

учебных заведений и научных центров, практическими работниками го-

сударственных органов и муниципальных учреждений в Северо-

Кавказском регионе.

Прикладное значение диссертации состоит в том, что выводы и

предложения, содержащиеся в работе, могут подсказать правильное ре-

шение многих конфликтных ситуаций и сложных проблем правового ре-

гулирования взаимоотношений органов государственной власти и орга-

нов местного самоуправления, установлению соотношения их властных

полномочий. Результаты исследования могут быть использованы в науч-

ной работе, а также в практике преподавания теории права и государства,

истории права и государства, муниципального, конституционного, адми-

нистративного права и государственного управления. Авторские разра-

ботки, содержащиеся в диссертации, могут оказать помощь в подготовке

и переподготовке государственных и муниципальных служащих в нашей

стране, студентов-юристов.

Апробация диссертационного исследования. Основные положе-

ния и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафед-

ры государственного строительства и права Российской академии госу-

дарственной службы при Президенте Российской Федерации. Они изло-

жены автором в выступлениях на международных, общероссийских и

региональных конференциях, связанных с тематикой исследования, в

курсах лекций, учебных пособиях, аналитических материалах, рецензиях,

двух монографиях.

Автор диссертации использовал теоретический и эмпирический

материал при подготовке некоторых проектов нормативных актов в

Ставропольском крае и других регионах России.

Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пят-

надцать параграфов, заключения, использованных нормативных право-

вых источников, литературы и приложений.

Глава!

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

§ 1. Основные отечественные и зарубежные концепции

государственной власти и местного самоуправления

Государства возникали, развивались и функционировали в различ-

ных социально-экономических условиях, отсюда богатство и разнообра-

зие форм и моделей управленческих институтов в современном мире.

Поэтому, естественно, что теоретические основы рассматриваемой те-

мы,

прежде всего, закладывались исследователями, изучавшими государ-

ство,

его формы и институты: Т.Гоббсом, Дж.Локком, Ш.Л.Монтескье,

Ж.Ж.Руссо, А.Берсоном, Г.Блумером, А.Ароном, М.Вебером и др. Труды

этих ученых, естественно, затрагивали и вопросы управления, само-

управления. А их концепции о происхождении, организации государства

легли в основу административных теорий.

Наиболее ярким примером в этом плане может служить концепция

либерализма созданная английским философом Дж.Локком в естествен-

но-правовой теории. Идеи Дж.Локка о государстве, которое должно слу-

жить гарантом и охранителем естественных прав и свобод человека со-

ответственно легли в основу концепций самоуправления. Основопола-

гающими стали учение Ш.Л.Монтескье - о достижении политической

свободы на основе разделения властей. Примеры на эту тему можно

приводить и далее.

Несмотря на детальное и глубокое исследование государства и его

институтов в аграрный период истории, теория управления и самоуправ-

ления не находит обобщений. Происходит лишь накопление эмпириче-

ского материала и определенное его осмысление на базе философских

теорий. Произведения практически всех видных государствоведов и

юристов этого периода основаны на понимании государства и его роли в

организации управления как всесильного, властного органа, обеспечи-

вающего порядок и организацию. Это объясняется тем, что государство в

аграрный период выполняло определенную функцию организатора, ос-

нованного на насилии и угнетении большинства членов общества.

В связи с тем, что традиции естественных форм самоуправления

уходят в глубину веков, к первичным ячейкам общества представленных

в разное время в различных странах, оно не могло быть обойдено внима-

нием ученых. Осмысление же государственного управления как отрасли

научных знаний происходит несколько позже.

В XIX веке индустриальное общество становится реальностью и

наука о государстве переживает бурное развитие. Создание Конституций

в Западной Европе требует преобразовать систему государственной вла-

сти и управления по новым принципам, решительно отвергая феодально-

бюрократические основы абсолютизма.

Поиски ученых трансформировались в теории местного само-

управления, отражающие опыт разных цивилизаций, а также идеи поли-

тических движений в их поддержку и правовому регулированию. Основ-

ные из них - общинная, хозяйственная, общественная, государственная,

юридическая, политическая.

Родоначальник общиной теории француз А.Турэ, опираясь на уче-

ние об общине и естественное право, доказывал, что община, как инсти-

тут, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внут-

ренних дел и это явление носит естественный и неотчуждаемый харак-

тер.

Несколько позже немецкие ученые обосновали теорию "свободной

общины", которая провозглашала идею автономности общинного само-

управления, его самоопределение и юрисдикцию. К числу последовате-

лей этой концепции относятся создатели Конституции Баварского коро-

левства 1818 г., Конституции Вюртемберга 1819 г. и др. Наиболее по-

следовательно и полно данная концепция воплощена в бельгийском за-

конодательстве. Бельгийская Конституция 1831 г. признала муниципаль-

ную власть четвертой властью, наряду с законодательной, исполнитель-

ной и судебной и закрепила данное положение специальной статьей. Од-

нако мысли отстаиваемые в общественной теории вызывают критику,

прежде всего потому, что общинные институты имеют корпоративный,

сословный характер, усиленно размываются рыночными отношениями и

в какой-то степени ограничивают политические права отдельного инди-

видуума.

Эпоха рыночных преобразований стала основой для распростране-

ния хозяйственной теории, сущность которой сводилась признанию за

органами местного самоуправления решения только хозяйственных за-

дач,

исключая политические и другие проблемы. Но компетентность ор-

ганов самоуправления охватывает не только хозяйственные вопросы, но

и нехозяйственные дела (образование, медицину, охрану общественного

порядка, обеспечение противопожарной безопасности). Естественно, что

ограничивать содержание самоуправление хозяйственными аспектами,

совершенно неправомерно.

Долгое время в российской и зарубежной юридической науке гос-

подствовала "общественная теория местного самоуправления". В основе

ее лежала теория естественных прав человека, разрабатываемая

Т.Джеферсоном, Ал. де Токвилем, Дж.Миллем, на основе опыта США и

Франции.

Местное сообщество и государство в ней противопоставлялись.

Сторонники этой теории считали самоуправление явлением негосударст-

венным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которо-

го входила организация местного хозяйства. В этой части данная теория

смыкалась с хозяйственной.

Именно общественная теория стала основой проведения россий-

ских реформ 2-ой половины XIX в. (Положение о Земских учреждениях

1864 г. и Городовое Положение 1870 г.). Наиболее яркими представите-

лями этого направления являлись В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков.

В.Н.Лешков обосновывал идеи независимости органов самоуправления

от государства, как четвертой власти, хотя он и не отрицал возможность

сотрудничества с государственными чиновниками. Позиция его корени-

лось на различиях природы государства и местного самоуправления.

Власть в государстве - это необходимый атрибут, самоуправление - яв-

ление общественное, власть его органов строится всегда на основе выбо-

ров.

Как следствие этого он добивался равных выборов всех слоев насе-

ления'.

Более полно освещены основные положения "общественной" тео-

рии в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении".

Основанное на обширном сравнительно-правовом материале, ис-

следование свидетельствует о славянофильских настроениях автора и его

вере в русскую общину. Считая самоуправление особой формой самоор-

ганизации жителей определенной территории, он пытался соединить

публичный характер государственной власти и самоуправления, как осо-

бой формы этой власти. Получалось как бы два непересекающихся круга

власти, наполненные разным содержанием.

В представлениях этих ученых наиболее ярко проявилось стрем-

ление противопоставить всевластию государственной машины, свободу

* См. Пешков В.Н, Опыт теории земства и его земских учреждений по

Положению 1864 года января 1. - М., 1865. - С.27-30; Васильчиков А.Н.

О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных и об-

щественных учреждений. -

Т.1.

- СПб., 1872. - С. 1-7.

на уровне местных сообществ и индивидуумов. Идеализм данного на-

правления заключался в недооценке социально-экономического развития

русского общества, в идеализации российского обывателя, связанного

реалиями пережитков феодализма.

Подобный подход открыл путь развитию государственной теории

самоуправления, которая очень быстро стала популярной.

Основоположники государственной теории Р.Гнейст, Л.Штейн, П.

Лобанд считали, что органы местного самоуправления остаются частью

единого государственного механизма, элементом общей системы управ-

ления обществом. Р.Гнейст первым ввел в оборот термин

"самоуправление", что созвучно выражению "Selfgoverment".

"Selfgoverment" - есть начальственное местное управление, переданное

государством общинным союзам и действующее в области юстиции, ад-

министрации и налогов по законам государства*.

По его мнению, сущность самоуправления, как составной части го-

сударственного управления состоит в том, что оно должно осуществ-

ляться почетными представителями сообщества или старейшинами на

безвозмездной основе. Чиновник, исполняющий функции управления без

вознаграждения формально независим от правительства.

Уязвимость данной точки зрения заключается в том, что служебная

деятельность для избранных народом лиц является второстепенной по

отношению к экономической, дающей средства к существованию.

Доминирующим среди юристов-государствоведов во второй поло-

вине XIX века становятся идеи Лоренца Штейна, согласно которым ор-

ганы местного самоуправления входят в систему государственного

управления с особыми юридическими полномочиями и правами, соеди-

' Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. -

С.-Петербург, 1896. - С.41.